多措并舉持續(xù)推動績效評價提質增效

●江蘇省財政廳

近年來，江蘇省深入貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》， 以提升財政資源配置效率和使用效益為目標，按照“科學謀劃、精心組織、增點擴面、提質增效”原則，不斷完善績效評價工作機制，績效評價工作取得了一定成效。

一、完善體系、搭建平臺，夯實績效評價工作基礎

（一）健全績效評價制度體系

江蘇省財政廳將績效評價制度建設作為預算績效管理的重要內容，制定了《省級預算績效評價管理規(guī)程》《省級項目支出績效評價管理辦法》《省級部門整體績效評價管理暫行辦法》《江蘇省財政廳預算績效評價工作內部規(guī)程》等一系列制度辦法，明確了績效評價的對象、標準、方法、程序、要求等，確保開展績效評價有章可循。 印發(fā)了《省級部門內部預算績效管理辦法 （參考范本）》，指導部門單位建立完善內部預算績效管理制度，提升部門評價和單位自評規(guī)范化、精細化水平。 在全國率先出臺了《省級預算績效管理成果應用暫行辦法》，通過績效評價結果與預算安排、政策調整、改進管理相掛鉤，真正將“預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”管理機制落到實處。

（二）強化績效指標體系建設

預算績效目標是績效評價的重要依據(jù)，為提高績效指標編制的規(guī)范性和標準的科學性，江蘇省財政廳出臺《省級預算績效目標和指標設置及取值指引》，組織指導省級部門分類別、分階段開展指標體系建設。針對運轉類項目數(shù)量多、類型相同、性質相似的特點，歸納整理出基建工程、 物業(yè)管理等20 類共性項目，研究制定了內容完整、細化量化、科學合理的指標體系，形成492 個產出和效益三級指標。針對特定目標類項目行業(yè)特色明顯、差異大、專業(yè)性強的特點，按照政府收支分類科目支出功能， 組織開展2021—2023 年省級分行業(yè)分領域指標體系建設， 經(jīng)多輪梳理、篩選、論證，對項目較多、資金規(guī)模較大的50 個省級部門，建成了依據(jù)充分、核心突出、量化可比的指標體系，形成3.1萬條產出和效益三級指標，為有效提高單位自評、部門評價和財政評價質量打下堅實基礎。

（三）構建績效評價信息化管理平臺

依托預算管理一體化系統(tǒng)，建立了共性項目和分行業(yè)分領域績效指標庫，實現(xiàn)部門間共建共享。 開發(fā)了財政評價、部門評價、單位自評等不同類型的功能模塊，實現(xiàn)不同年度評價項目開展、 評價結果和發(fā)現(xiàn)問題反饋、整改落實跟蹤、評價結果應用等情況的可查詢。

二、突出重點、開拓創(chuàng)新，深入實施財政績效評價

近年來， 江蘇省財政廳高度重視財政評價工作，采用“財政為主、機構為輔”評價模式，財政全程參與評價工作各環(huán)節(jié)，不斷提高評價質量，推動評價結果有效應用，努力在實踐中形成一套行之有效的方法，確保財政評價取得實效。

（一）做深前期準備工作

1.項目選擇精。 按照“問題導向、講求實效”原則，圍繞省委、省政府決策部署，每年采用業(yè)務處推薦、績效處遴選、廳務會審定方式，選擇政策性強、覆蓋面廣、社會關注度高的項目開展財政評價。 2019 年以來，財政評價涵蓋了“四本預算”，并拓展至政府投資基金、政府采購、政府購買服務、政府債務項目等各類資金，基本實現(xiàn)了全覆蓋。

2.政策研究透。 評價項目確定后，及時成立由績效處、業(yè)務處、第三方機構組成的評價組，由財政人員擔任項目負責人，明確第三方機構主評人。 評價組對項目政策進行全面梳理和深入研究，充分了解項目背景和政策目標，掌握資金支持的對象、類型、內容、方式，為實施評價打好基礎。 如在開展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助項目評價時，對國家和江蘇省基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助三重保障機制，及7 類重點醫(yī)療救助對象的方式和標準等進行了全面梳理和深入研究。

3.項目調研深。 根據(jù)政策研究成果，擬定調研提綱，在開展主管部門交流、了解項目總體情況基礎上，有針對性選擇部分項目實施單位，采取查閱資料、座談走訪、實地察看等方式，開展現(xiàn)場調研，進一步了解項目實施情況，為評價方案制定提供依據(jù)。 如開展科技重點研發(fā)項目評價時，圍繞資金支持的三類項目，有針對性選取6 家企業(yè)進行深入調研。

（二）做細評價實施過程

1.指標設置準。評價組圍繞評價的思路、依據(jù)、重點、方法、步驟等，形成評價方案。 其中，評價指標體系的設置，按照財政部績效評價指標框架，在遵循共性指標和參考項目績效目標基礎上， 結合政策研究和項目調研，對核心指標、評價標準值、指標權重進行明確。評價指標需征求項目主管部門意見，必要時還要咨詢行業(yè)專家意見。如開展戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目評價時，設置了“支持關鍵技術完成率”“產品產量完成率”“項目產業(yè)符合度”“項目完成及時性”“促進產業(yè)成長”等5 個核心指標，明確了評價標準值，共設置33 分權重，占產出和效益總權重65 分的51%。

2.評分規(guī)則細。為增強評分的客觀性，評價組充分考慮指標信息來源的可靠性和便捷性，并結合項目特點和項目難點的觀察，制定細化量化的評分規(guī)則。 對于定性指標，通常采用分級分檔評分，設置“高”“較高”“一般”“較低”“低”等5 檔；對定量指標，一般采用公式計算評分，根據(jù)采集的數(shù)據(jù)直接計算得分。

3.數(shù)據(jù)收集全。根據(jù)設定的評價指標和評分規(guī)則，科學設計一整套數(shù)據(jù)采集表， 明確填報的對象、 來源、口徑。 布置項目實施地區(qū)和單位規(guī)范填報，并提供佐證資料，使數(shù)據(jù)可追溯、可核實。

4.數(shù)據(jù)核查嚴。 評價組對數(shù)據(jù)信息進行全面審核、統(tǒng)計、分析基礎上，有針對性選擇核查樣本點，組織第三方機構對重點數(shù)據(jù)、項目管理、資金使用、產出實現(xiàn)、效益達成等情況，通過資料審查、現(xiàn)場察看、重點訪談、社會測評等方式，開展深度現(xiàn)場核查，切實提高評價數(shù)據(jù)質量。

（三）做實評價結果

1.績效分析清。 為總結項目成效、發(fā)現(xiàn)問題、查找原因，提高評價結果公信力，評價組將采集數(shù)據(jù)和核查情況按不同指標進行分類梳理匯總。分析指標歷史數(shù)據(jù)，判斷發(fā)展趨勢；將實際完成數(shù)與評價標準值比較，評判業(yè)績實現(xiàn)程度和資金使用效益。如：開展科技重點研發(fā)項目評價時，通過對資金支持項目的高價值知識產權占比、高質量論文占比、前沿技術項目占比等數(shù)據(jù)進行全面分析，客觀得出“項目成果創(chuàng)新先進度”指標的評價結論。

2.報告撰寫實。 評價報告力求格式規(guī)范、文字簡潔、觀點鮮明、數(shù)據(jù)客觀，實事求是反映項目成效和存在問題，征求主管部門意見后，形成最終評價報告并正式反饋部門。如基層醫(yī)療衛(wèi)生機構基本藥物制度項目評價報告，用“基本藥物實施覆蓋率較高、基本藥物使用配比及服務能力持續(xù)提升”等表述，來反映資金的社會效益；用“藥品采購配送不及時、優(yōu)先使用基本藥物不到位、比例不達標”及相關數(shù)據(jù)，來反映存在的主要問題。

（四）做優(yōu)評價結果應用

1.構建結果應用機制。 為有效發(fā)揮財政績效評價作用，江蘇省財政廳出臺了績效管理成果應用辦法，建立了反饋與整改、報告與通報、向社會公開、與考核掛鉤、與預算掛鉤等機制，其中，對財政評價等級“中”及以下項目，視情扣減一定比例預算。 2019 年以來，累計將29個財政評價報告專報省政府，82 個財政評價報告提交省人代會供人大代表參閱，并將財政評價結果向省級部門單位進行通報； 將所有財政評價報告向社會公開，主動接受監(jiān)督。

2.壓實整改責任。 為切實加強財政評價發(fā)現(xiàn)問題整改的嚴肅性和有效性，提高整改的質量和效果，江蘇省財政廳對財政評價發(fā)現(xiàn)的問題， 列出詳細問題清單，與評價報告一并反饋部門單位。要求部門單位嚴格落實整改工作的主體責任，明確整改責任人和整改時限，對問題逐一整改到位，整改完成后，部門單位將整改報告和問題整改清單反饋江蘇省財政廳。江蘇省財政廳對口業(yè)務處室負責跟蹤監(jiān)督，對整改情況“對賬銷號”，防止遺漏和死角。 同時，江蘇省財政廳將部門單位整改落實情況納入省級機關單位高質量發(fā)展綜合考核。

3.形成結果應用合力。 財政廳內業(yè)務處室積極將財政評價結果與政策調整、 改進管理相掛鉤，2019 年以來， 共對19 個專項資金的管理辦法進行了修訂完善和支出方向調整。 加大財政績效評價工作向人大匯報力度，邀請人大相關領域專家參與指導財政重點項目績效評價。 積極發(fā)揮財會監(jiān)督和審計監(jiān)督作用，主動將財政績效評價發(fā)現(xiàn)問題整改情況納入監(jiān)督內容予以關注，確保評價結果應用落到實處。

（五）做好績效評價創(chuàng)新

1.實施分類管理。 結合不同項目特點有針對性開展績效管理，對新出臺重大政策和項目，重點做好事前績效評估；對政策性強、資金量大、實施期長的民生保障、基本建設等類型項目，重點做好績效運行監(jiān)控；對社會關注度高、采用競爭性立項等類型項目，重點做好財政績效評價。

2.創(chuàng)新評價方式。 加強統(tǒng)籌協(xié)調，上下聯(lián)動開展評價工作。 對涉及面廣的項目實施全省聯(lián)動評價，江蘇省財政廳建立統(tǒng)一的項目評價指標體系，市縣負責數(shù)據(jù)采集和現(xiàn)場核查，匯總形成評價結果，既提高了評價結果的客觀性，也加強了對市縣評價工作指導。同時，嘗試對特定目標開展財政評價，江蘇省財政廳實施了省級信息化項目評價，評價對象不局限于某一部門，而是將分散在多個省級部門單位的信息化項目開展全面評價，對推進數(shù)字政府高質量建設提出了資金整合的政策建議。

3.開展國有資產評價。 針對省級事業(yè)單位國有資產面廣量大，且管理水平參差不齊的現(xiàn)狀，在試點基礎上，江蘇省財政廳出臺了《江蘇省省級事業(yè)單位國有資產管理績效評價辦法》，建立了一套以年度財務報表、資產報告為基礎的事業(yè)單位國有資產管理績效評價通用指標體系，從資產基礎管理、保障水平、運行效率、處置效率、收入管理等維度進行評價，每年形成事業(yè)單位資產綜合評價報告，為編制政府資產報告打好基礎。

4.探索政府預算評價。 選擇部分地區(qū)，開展下級政府財政運行情況綜合績效評價試點。 在此基礎上，研究建立包括財政收支、財政管理、財政可持續(xù)發(fā)展、財政服務經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的績效評價指標體系框架，指導市縣開展財政運行綜合績效評價工作。

三、擴面提質、注重實效，全面推動部門單位績效評價

按照績效評價全覆蓋要求，江蘇省財政廳在做好財政評價的同時，積極指導推進省級部門開展部門評價和單位自評，形成財政評價、部門評價和單位自評相互協(xié)同的績效評價工作體系。

（一）指導開展部門評價

每年要求省級部門結合自身實際，有計劃組織實施部門評價，評價重點為部門履職的專項資金項目，原則上以5 年為周期，實現(xiàn)部門評價重點項目全覆蓋。 在評價實施過程中，江蘇省財政廳主動上門幫助部門完善評價指標體系，提出評價關注的重點和難點，引導部門評價取得實效。 部門通過預算管理一體化系統(tǒng)，向江蘇省財政廳報送年度部門評價計劃、評價報告等材料，供廳對口業(yè)務處室及時了解掌握項目管理和資金使用中存在的問題，并加以改進。

（二）全面推動單位自評

每年布置省級部門，對批復的所有項目支出和部門整體預算績效目標，組織部門本級和所屬單位全面開展自評價。自評價重點圍繞預算執(zhí)行和績效目標完成情況進行， 對預算執(zhí)行和實施結果偏離績效目標較大的，深入分析原因，研究提出整改措施。 自評工作6 月底前完成，通過預算管理一體化系統(tǒng)向江蘇省財政廳報送自評報告。 通過自評價，進一步強化了部門單位績效管理的主體責任意識，提升了部門單位預算績效管理水平。

（三）認真實施自評核查

江蘇省財政廳建立自評價核查機制，每年選取部分省級部門單位開展核查，形成核查報告反饋部門單位，不斷推動自評工作質量的提升。 核查重點主要圍繞四個方面：一是自評工作規(guī)范性。 關注部門單位自評計劃是否合理、組織實施是否有力、人員安排和責任落實是否到位等。 二是指標體系科學性。 關注評價指標的全面性、關聯(lián)性、重要性以及指標的權重、標準值、評分規(guī)則的合理性、可量化程度等。 三是評價依據(jù)充分性。 通過資料查詢、溝通訪談方式，了解評價指標的評分信息來源，判斷評分依據(jù)的可靠性、真實性、充分性。 四是評價結果客觀性。 通過審核績效自評評分表，比對自評報告與評分情況，判斷自評結果的客觀性。 通過自評核查，督促部門單位不斷提高績效目標編制和績效自評價的質量。

四、培育引導、獎懲并重，扎實開展第三方機構監(jiān)管

（一）完善監(jiān)管機制

江蘇省財政廳認真貫徹財政部有關第三方機構參與預算績效評價業(yè)務監(jiān)管的文件規(guī)定，制定了《江蘇省第三方機構參與預算績效管理業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》，進一步細化工作流程和監(jiān)管要求，堅持委托主體與績效管理對象相分離，將第三方機構參與事前績效評估、自評價核查等業(yè)務也納入監(jiān)管范圍。 另外，為引導第三方機構規(guī)范有序發(fā)展，江蘇省常州市成立了公共績效評價行業(yè)協(xié)會，由會計師事務所、資產評估公司、 稅務師事務所及咨詢機構等50 多家機構加入，積極開展業(yè)務交流和行業(yè)自律。

（二）優(yōu)選評價機構

江蘇省財政廳嚴格執(zhí)行政府采購相關規(guī)定，采用框架協(xié)議采購方式確定入圍機構的基礎上，圍繞機構執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、服務專長、人員配備、工作保障等要素，結合不同評價項目特點， 有針對性選擇第三方機構，力爭機構業(yè)務能力與評價項目相適配。 對參與財政評價的機構，組織開展專題業(yè)務培訓，使機構盡快熟悉評價工作規(guī)程和操作要求、評價項目政策背景和特點難點，為有序開展評價工作打好基礎。

（三）加強業(yè)務考核

為提高第三方機構參與績效評價業(yè)務的質量和效率，江蘇省財政廳出臺了《第三方機構參與預算績效管理業(yè)務質量考核暫行辦法》，建立對第三方機構業(yè)務考核機制，設置考核指標和評分規(guī)則，圍繞調研分析、方案制定、核查工作、報告質量、工作保障等方面，進行執(zhí)業(yè)全過程跟蹤考核。考核結果與服務費用支付掛鉤，并作為以后年度遴選第三方機構參與績效評價業(yè)務的重要參考。

五、健全機制、創(chuàng)新方式，提升績效評價現(xiàn)代化水平

江蘇省績效評價工作盡管取得了一定成績， 但仍面臨不少亟待解決的問題和困難，如：評價尚未形成相對統(tǒng)一的標準，一定程度影響評價的客觀性和權威性；評價數(shù)據(jù)采集方式較為傳統(tǒng)，信息化水平仍需提升；評價發(fā)現(xiàn)問題整改質量有待提高，完善政策力度不夠等。江蘇省將以提升績效評價現(xiàn)代化水平為目標， 更加注重結果導向和方式創(chuàng)新， 更好發(fā)揮績效評價服務財政高質量發(fā)展作用。

（一）提升績效評價現(xiàn)代化水平

將“大財政”理念深度融入績效評價，強化提高績效也是增加投入的意識， 圍繞黨委政府重大決策部署和積極的財政政策，不斷拓展績效評價的內涵和外延，以理念現(xiàn)代化引領績效評價現(xiàn)代化。同時，依托預算管理一體化系統(tǒng)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)輔助決策、規(guī)范管理的作用和優(yōu)勢，不斷提高績效評價信息化數(shù)字化水平。

（二）不斷健全績效評價工作機制

持續(xù)推進績效評價制度建設， 優(yōu)化完善績效評價管理辦法和工作規(guī)程， 提高評價結果客觀性和權威性。不斷健全績效評價結果通報機制、評價發(fā)現(xiàn)問題整改落實跟蹤機制。 進一步完善財政內部分工協(xié)作、上下聯(lián)動機制，外部財審聯(lián)動、人大紀檢協(xié)作機制等，形成合力。

（三）推進績效指標體系建設

結合不同行業(yè)不同項目類型特點， 研究制定績效指標體系模板，構建相對統(tǒng)一的指標體系框架，細化指標權重、標準值和評分規(guī)則設置。

（四）深入推進財政政策評價

逐步將財政評價的重點從資金評價轉向財政政策評價，選取部分地區(qū)作為觀測點，按照一定周期對相關政策實施效能進行跟蹤監(jiān)測和評價，探索建立從政策制定、政策執(zhí)行再到政策優(yōu)化完善的全過程管理體系。