充分發揮績效評價“手術刀”作用為財政經濟高質量發展提供堅強保障

●山東省財政廳

近年來， 山東深入貫徹落實黨中央、 國務院關于全面實施預算績效管理的決策部署，持續深化改革、加強創新、狠抓落實，提前一年建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，各級財政部門充分依托績效管理成果，改進完善各類財政政策，調整收回低效無效資金786.8 億元， 對于優化財政資源配置、放大財政政策效果、提升資金使用效益發揮了重要作用。

山東省歷來高度重視績效評價工作，尤其是在當前財政收支矛盾加劇、“三保”壓力倍增的新形勢下，結合實際，從理念更新、工作擴圍、內涵提升、機構管理、強化約束五個方面入手，努力把績效評價打造成一把靈活鋒利的“手術刀”，運用評價“小切口”，做好資金“大手術”，有效解決部門單位“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”等難題，取得了積極的實踐成果， 探索出一條具有山東特色的績效管理之路。

一、堅持高點站位，更新轉變績效管理理念

（一）黨委政府高位引領

山東省委省政府始終從講政治的高度， 堅持把預算績效管理作為推進政府治理體系和治理能力現代化的重要抓手， 陸續出臺了全面推進預算績效管理的實施意見、 省級部門單位和省對下轉移支付資金預算績效管理辦法等制度文件，持續部署推動改革。省委省政府領導先后7 次對預算績效管理工作作出批示，提出具體工作要求；省委連續多年將預算績效管理列為全省共性改革任務， 納入各級高質量發展綜合績效考核。 在省委省政府的強力推動下， 各級各部門牢固樹立績效意識， 不斷推動績效管理與預算管理深度融合、與業務管理相互銜接，預算績效管理實現由“軟要求”向“硬約束”轉變， 為績效評價工作順利開展奠定了堅實基礎。

（二）財政部門高效落實

山東省財政廳將預算績效管理作為事關財政發展大局的戰略性任務來謀劃和部署， 連續三年在全省組織開展預算績效管理主題年活動。 2023年， 又印發預算績效管理提質增效行動方案，確定4 個方面12 項重點改革任務。在此基礎上，進一步更新工作理念，推動績效評價定位由懸在頭頂、震懾四方的“利劍”向“手術刀”轉變，這把“手術刀”財政部門可以用，部門單位也可以用， 目的是通過一個一個的評價“切口”，精準祛除制約財政資金發揮效益的各類病灶，達到治病救人、健康發展的終極目標。近年來，山東省財政廳黨組每年都專題聽取財政重點績效評價計劃、 評價發現問題以及整改落實情況的工作匯報，明確責任、細化措施，推動績效評價出實招、做實功、見實效。

（三）各方力量協同聯動

預算績效管理不單是財政部門自己的事，更需要緊緊團結依靠各方面力量， 實現同向發力、協同聯動。

在管理機制層面，先后與省委組織部、省委編辦、省審計廳共同實施“預算績效管理三年行動”，與省人大常委會建立“定期報告、定期會商、跟蹤監督、能力提升”協調推進機制，與省審計廳建立“計劃共商、信息共享、成果共用、整改共促”財審聯動機制，形成提升層級、齊抓共管的良好格局。

在工作推動層面， 連續兩年向省人大財經委專題報告績效評價開展情況， 每年向人大代表和社會公眾亮曬資金績效“成績單”，在重點評價中邀請人大代表、政協委員參與論證，對部分重點領域聯合開展評價，提升評價“含金量”，推動實現“1+1＞2”的效果。

在任務落實層面，健全完善“績效自評+部門評價+財政評價”體系，明確職責分工，強化工作考核，激發部門單位“重績效、抓績效、用績效”的內生動力，實現績效驅動由財政“火車頭”向部門“動車組”轉變，全面提升評價的質量和效能。

二、堅持突出重點，推動評價工作擴圍升級

（一）評價規模逐年擴大

每年，山東省財政廳按照“業務處室推薦、預算處和績效處共同審核完善、 廳黨組會集體審議”的程序研究確定財政重點績效評價項目，績效評價需求不斷增加， 評價資金規模逐年擴大。2023 年，省級共開展財政重點評價57 項，資金規模達到4639 億元，實現“五連漲”，年均增幅達到63%。 同時，嚴格按照財政部監督評價局統一部署，對涉及該省的72 項1451 億元中央轉移支付資金開展績效自評。 組織所有116 個省直部門完成省級項目支出績效自評工作， 共涉及資金1398 億元；省財政廳對32 個部門單位開展自評抽查復核，復核率達30%。

（二）評價領域全面覆蓋

將績效評價作為全面衡量資金效益的重要抓手，推動評價范圍覆蓋“四本預算”，拓展到政府投資基金、政府采購、政府購買服務、政府債券項目等多個領域。

社保基金方面，在全國較早出臺績效評價管理辦法，研究制定績效評價工作指南，為規范評價流程、 提升評價質量打下良好基礎。 同時，選取資金量最大、 涉及面最廣的企業職工基本養老保險和職工基本醫療保險兩個險種， 圍繞全省基金征收、待遇支付、運行管理等方面開展全鏈條績效評價，防范基金運行風險，促進基金精算平衡、更可持續。

政府投資基金方面，選取土地發展鄉村振興基金等4 只參股基金，圍繞“募—投—管—退”四個關鍵環節，以結果為導向統一設置核心指標，從政策性和收益性兩個方面反映基金實際效益，防止基金運行偏離預期。

政府債券項目方面， 每年按照10%的比例遴選新增專項債券項目開展財政重點評價，近兩年共評價項目82 個、涉及資金583 億元。充分依托評價發現問題及所提建議，以結果為導向，探索建立項目、資金和績效三個“全流程”管理機制，即：在債券項目“儲備、評選、轉化”上，不搞平均分配，不“撒芝麻鹽”，引導資金向“債務—資產”轉化率高的項目聚集；在債券資金“發行、使用、還本付息”上，對使用進度慢、管理績效差的進行約談警示，增強風控能力，實現降本增效。同時，將績效管理嵌入債券“借、用、管、還”全流程，績效結果與專項債券額度分配直接掛鉤，實現“獎優罰劣、獎勤罰懶”。

（三）評價重點更加聚焦

圍繞讓績效評價工作更有“績效”，堅持源頭發力，按照問題導向和輕重緩急原則，精心遴選確定評價項目。 一是聚焦省委省政府重大戰略，連續開展新舊動能轉換、“十強”優勢產業、科技創新、鄉村振興等重大政策績效評價，為現代化強省建設提供有力支撐。 二是聚焦民生保障政策，連續8 年開展糧食資金績效評價，組織對困難群眾救助、優撫安置、就業補助等資金開展重點評價，守護財政資金支出安全，兜牢兜實基本民生底線。 三是聚焦社會關注熱點，選取乘用車及家電消費券補助、 公共場館免費低收費開放、人才建設等受益群體規模大、社會關注度高的資金開展重點評價，及時回應群眾關切，在提高人民生活水平上加力提效。

三、堅持提升內涵，積極創新績效評價模式

（一）全面推行政策性評價

近幾年，績效評價需求逐步由關注預算資金的直接產出和效果，向關注宏觀政策目標的實現程度拓展。為積極適應這一變化，堅持“政策的載體是項目，項目的背后是政策”的基本遵循，著力消除項目評價與政策評價之間的“隔閡”，不斷推動兩類評價相互融合，在評價目的研判、指標體系設置、資金效益呈現以及問題挖掘、建議提出等方面，以資金和項目評價為依托，更加關注政策性評價導向，服務政策完善和領導決策。同時，針對單項政策評價缺乏橫向比較的問題，積極探索實施專項資金和同一領域資金“一攬子”綜合評價， 通過共性指標與個性指標相結合的方式，增強不同政策得分的橫向可比性，拓展評價結果應用的廣度和深度。 比如，2022 年組織對近三年科技領域資金開展綜合性績效評價， 從專項資金、支出板塊、政策項目三個層面設置評價指標體系，針對5 個板塊372 億元資金形成了“1+5”評價報告體系， 出具了86 項科技政策的評價得分，為省委省政府優化科技資金布局、整合財政支出方向提供了重要參考。

（二）探索開展全周期評價

針對年度評價存在的樣本量小、效果不明顯等弊端，積極探索全周期跟蹤評價，通過在重大政策和項目實施期不同階段，有針對性地開展前期論證、中期評估、到期評價、綜合評定等工作，切實放大評價效力，提高政策項目實施的科學性和精準度。 截至目前，省級已連續4 年選擇32 項實施期超過1 年的重大政策和項目開展全周期跟蹤問效，通過拉長評價的“時間軸”及時對設計不合理、執行有偏差的政策按下“暫停鍵”，有效解決了資金固化和政策項目“只能上、不能下”的問題。

（三）優化實施綜合性評價

部門整體和財政運行績效評價具有涉及面廣、系統性強、目標更加多元的特點，是一般政策和項目評價的“升級版”。 近兩年來，堅持從提升預算整體效能和地方財政健康運行的角度出發，不斷校準定位、優化指標、拓寬深度，推動兩類評價擴圍提質、發揮實效。

橫向上， 努力將部門預算整體評價打造成“三個平臺”。 針對當前財政部門對部門預算管理不夠深入、部門財務管理比較粗放、部門績效管理相對薄弱等問題，緊緊圍繞財政職能定位和資金管理主線，從財政資源配置、預算管理、績效管理、 履職效能和社會效應五個方面設置25 項具體指標， 有針對性地反映部門預算綜合效能，再加上統一評價進點、擴大實施范圍、強化結果應用等措施，努力將部門預算整體評價打造成普及績效知識、凝聚績效共識的平臺，打造成加強預算管理、財務管理和績效管理的平臺，打造成統籌部門單位資源、 全面提升資金效益的平臺，推動績效壓力由財政向部門傳導，由部門內部財務處室向業務處室傳導。

縱向上， 努力推動地方財政運行評價實現“四個目標”。 當前，在宏觀經濟環境影響下，各級財政矛盾交織、承壓前行，系統性開展財政運行綜合績效評價對于準確評估風險、優化收支政策具有積極意義。為此，2022 年，研究出臺省對下財政運行綜合績效評價實施方案， 圍繞收入組織、支出保障、規范管理、可持續性和運行成效五個方面設置34 項具體指標， 對區域財政整體運行狀況進行全面“體檢”，推動實現“預算管理規范高效、財政收支平衡協調、財政發展健康持續、財政經濟互促共進”的目標，加快績效評價由“治已病”向“治未病”轉變。2023 年，山東省財政將評價重點聚焦41 個省財政直管縣， 通過評價系統回答“縣域經濟有沒有明顯提質、造血功能有沒有明顯增強、財力狀況有沒有明顯改善、風險化解有沒有明顯進展、 管理效能有沒有明顯提升”五個問題，為深入推進省以下財政體制改革、實現縣域經濟健康可持續發展提供參考。 同時，鼓勵有條件的市縣探索建立財政運行“健康指數”，通過指數變化及橫向比較反映財政運行成效，揭示潛在風險，探索財政運行評價的新路徑。

四、堅持規范有序，加強第三方機構執業管理

（一）評價力量實現“雙主體”

為壯大培強績效評價力量，2021 年， 山東省財政廳整合原有7 家事業單位， 成立副廳級參公事業單位“省財政績效評價中心”，中心共有編制190 人，下設8 個正處級部室，專門從事績效評價等績效管理相關工作。 績效評價中心連同第三方機構，構建起評價隊伍的兩支有生力量， 為評價工作提供了有力的人才支撐。 在評價模式上，建立多方協作機制，對常規項目，由評價中心或第三方機構分別承接，充分發揮各自資源稟賦、專業優勢；對復雜項目，采用“混合模式”，以評價中心為主體，邀請專家、第三方機構等共同參與， 最大限度提高評價質量。 同時，積極聯合省注冊會計師協會和省資產評估協會，切實加強績效評價專業人才培訓培養，先后舉辦預算績效管理培訓班10 余期，培訓規模超3000 人次，評價人員的業務素質和專業能力不斷提高。

（二）評價流程實行“雙論證”

為確保績效評價目標如期實現， 不斷規范和細化評價工作流程， 注重加強過程管理，重點把控好評價方案制定和績效報告審定兩個論證會，提升評價總體質量。 在評價方案制定環節， 邀請業務主管部門和財政部門相關處室、受托第三方機構、專家學者圍繞評價方案內容是否完備、指標設置是否匹配、分值權重是否合理、評分規則是否科學等內容進行討論分析，校準評價方向和評價重點，防止“跑偏”，提高評價效率。 在評價報告審定環節，再次邀請各方對評價報告中的扣分依據、 問題分析、意見建議等內容進行研判，確保評價報告質量過硬，評價結果精準客觀，意見建議務實管用。2023 年以來，省級已組織開展專項論證會100多場，不但為評價質量“保駕護航”，也有利于各方達成績效管理共識，推動相關問題更好更快得到解決。

（三）質量把控做到“雙盲評”

山東省財政廳研究制定省級部門委托第三方機構參與預算績效管理暫行辦法， 對第三方機構執業質量提出明確標準和要求。 在此基礎上，每年組織成立專家組，對所有績效評價報告開展質量考評。考評過程中，考評專家不知曉所考評報告的實施主體， 第三方機構不知曉實施考評的專家名單，確保考評工作組織周密、程序嚴謹、結果公正。 考評成績確定后，全部向社會公示公開， 財政部門據此向第三方機構支付費用。 2022 年，山東省財政根據考評結果對4 家排名靠后的第三方機構施以“扣費”處罰，對第三方機構產生較大觸動，暢樹了“能者上、庸者下”評價主體選拔和使用機制。

五、堅持強化約束，推動評價結果有效應用

結果應用是預算績效管理的“生命線”。 工作中，注重制度先行、硬化約束，制定出臺了省級預算績效管理結果應用暫行辦法， 從反饋整改、政策完善、預算掛鉤、報告公開、激勵約束五個方面提出具體應用要求，切實做到“評價結果有反饋、預算安排有應用、問題整改有臺賬、政策調整有依據、結果公開有約束”，努力做到向績效管理要財力、要效益、要效率。同時，積極推動績效評價結果與預算安排直接掛鉤， 通過建立“等級掛鉤制”和“末位淘汰制”，引導有限的財政資源向更高效更優質的領域和項目流動。其中：“等級掛鉤制” 是指對于績效評價等級為“中” 的， 按照不低于預算總額的10%進行壓減；績效評價結果為“差”的，予以撤銷或退出。在此基礎上，2023 年又印發了績效評價末位淘汰制實施細則， 規定對于各類別績效評價結果排名最后一位的政策和項目予以淘汰， 不再安排下一年度預算；對排名后20%的政策和項目，按照不低于當年預算10%的比例進行壓減，進一步強化預算掛鉤力度， 引導財政資源高效配置，真正實現“干與不干不一樣，干好干壞不一樣”。