預算績效評價理念嬗變及基本問題

●鄭方輝 陳麒茜

“一個國家的治理能力在很大程度上取決于預算能力。 ”預算是公共財政與國家治理關系的集中反映。 黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”； 黨的二十大報告進一步要求“健全現(xiàn)代預算制度”，將全面實施預算績效管理上升至國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。 評價是管理的基本環(huán)節(jié)和重要手段，邏輯上，現(xiàn)代國家財政制度體制中，預算績效評價與預算績效管理價值同構(gòu)，評價是全面實施預算績效管理的重要“抓手”，可視為破解目前預算編制不夠科學、預算監(jiān)督乏力、財政資金效益不彰等現(xiàn)實問題的突破口。 基于績效評價的二重屬性，預算績效評價既是以循證績效信息為基礎優(yōu)化資金配置的重要工具，也是對公共治理中民主導向的有效回應。 審視二十余年財政支出績效評價歷程，梳理預算績效評價的理念及涉及的基本問題，對于健全現(xiàn)代預算制度，推動財政制度轉(zhuǎn)型具有重要理論與現(xiàn)實意義。

一、 預算績效評價的理念和歷程

預算績效評價可視為預算監(jiān)督的價值工具。 從某種意義上說，現(xiàn)代預算績效評價大體歷經(jīng)從 “財務評價”到“績效審計”再到“績效評價”的發(fā)展過程，但這一過程并非為遞進性替代關系。 事實上，這些監(jiān)督手段具有功能的互補性和形態(tài)的共存性。

第一階段：財務評價。 興起于20世紀初， 以古典經(jīng)濟學理論為基礎，追求利潤最大化。 基于完全競爭市場機制假設，社會總效益由私人利益所構(gòu)成，因而無須市場之外的其他評價手段。 作為一種財務控制的手段，公共領域的財務評價側(cè)重于審查政府或項目支出過程的合規(guī)性，主要通過核驗賬目憑證、資金收支、審批程序等以加強財政成本核算，強化資金全過程的監(jiān)控及結(jié)果問責效力。 我國財務評價可追溯到改革開放之初，并有效借鑒西方財務管理理論和方法。 從本質(zhì)上說，財務評價是財務管理的內(nèi)在要求，凸顯過程控制。

第二階段：績效審計。 緣自于“績效預算”，1983 年英國《國家審計法》將績效審計定義為“檢查某一組織為履行其職能而運用其資源的經(jīng)濟性、效率及效益性”。 與根植于古典經(jīng)濟學的財務評價不同，績效審計以福利經(jīng)濟學和凱恩斯主義的社會費用—效益分析理論為基礎，更加強調(diào)政府及公共政策所帶來的社會福利改善。技術層面上，績效審計除核驗財政資金支出的合規(guī)性與合法性以外，還注重對資金支出效果的系統(tǒng)考察與衡量。我國于20 世紀90 年代初開始績效審計的探索，早先稱之為經(jīng)濟效益審計或承包責任制審計。 1994 年實施的《審計法》將財政或財務收支的真實、合法和效益視為法定審計內(nèi)容。 2002 年，全國審計工作會議提出要積極探索效益審計， 同年，深圳市率先開展政府績效審計。 2006 年修訂的《審計法》進一步要求“提高財政資金使用效益”；同時，國家審計署在《2006 至2010 年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出財務評價與績效審計“兩個并重”。

第三階段：績效評價。新公共管理運動的旗幟下，政府績效評價被賦予變革的功能，并成為政府創(chuàng)新的重要路徑。 自20 世紀80 年代起，凸顯結(jié)果導向和滿意度導向的財政績效評價成為化解財政收支結(jié)構(gòu)失衡困境的利器，隨后掀起績效評價的全球浪潮。 不同于目標性或階段性評價，績效評價內(nèi)置對績效目標的糾錯糾偏功能，強化對公民訴求的回應，以增強政府公信力。 從歷史來看，黨的十六屆三中全會提出要在推進財政管理體制改革的過程中建立預算績效評價體系。 2011 年，財政部出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》。 2015 年，修訂后的《預算法》實施，標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實的一步。 黨的十九大報告對“全面實施績效管理”作出重大部署，將全面實施績效管理提高到新高度。 2018 年中共中央、國務院頒布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，為預算績效評價提供了強大的推動力。

預算績效評價的發(fā)展歷程折射了評價理念的嬗變。首先，針對評價目的，從強化財政管理的執(zhí)行力到追求公共財政的公信力。財務評價和績效審計為體制內(nèi)部自上而下的監(jiān)管工具，重點關注縱向?qū)用嫦录壨瓿缮霞壷噶畹膱?zhí)行力。績效評價指向財政決策過程的民主性，主要體現(xiàn)于財政資金分配、目標設置、制度安排的科學性、合理性和可行性，并通過公眾參與強化社會對目標的認同性。其次，針對評價內(nèi)容，從過程導向轉(zhuǎn)向為結(jié)果導向。 績效評價不僅衡量政府財政“正在做什么”，更重要的指向“應該做什么”。評價內(nèi)容的差異導致評價標準改變，從“2E”“3E”，到強調(diào)公平正義的“4E”評價維度。 最后，體現(xiàn)于評價方法上，從會計普查、定性分析到綜合評價、定量分析。財務評價側(cè)重于審核支付程序、查驗票據(jù)，績效審計進一步關注效果性，績效評價“要求定量評估與定性評估并重，側(cè)重定量；客觀指標和主觀指標并舉，客觀指標優(yōu)先”。同時，采用多維綜合的評價標準，取得結(jié)構(gòu)化的量化評價結(jié)果，形成更有深度和針對性的評價意見。

績效評價理念嬗變有著深刻的背景及緣由，大體而言：一是市場化與民主化的深化。 不論是市場化改革還是民主化潮流均強調(diào)對政府財政決策的頂層監(jiān)督，體現(xiàn)決策過程的民主性。 預算作為公共財政的再分配方式， 其績效反映的是政府部門支出責任與效率，最大程度發(fā)揮預算配置資源的作用，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，驅(qū)動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時，公共財政取之于民，用之于民，人民至上發(fā)展理念要求預算績效評價在關注財政資金使用的合法合規(guī)性之外，更應重視社會公平正義。 市場化民主化前置政府信息公開透明，這也是預算績效評價的核心理念。二是現(xiàn)實的財政壓力。 分稅制改革之后，出現(xiàn)所謂“財政收入越增長，收支矛盾越突出”的“財政悖論”。 支出規(guī)模及赤字規(guī)模不斷擴大，非稅收入居高不下，要遏制這種趨勢，財務評價與績效審計固然重要， 但以人民需求為導向，不斷提高財政資金產(chǎn)出效果、效能勢在必行，績效評價成為現(xiàn)實選擇。 三是全球化及信息化賦能。 全球化經(jīng)驗與信息化手段為績效評價提供了條件和工具。以新技術推動財政治理變革成為世界潮流，尤其數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及數(shù)字財政建設，深刻影響預算監(jiān)督。同時，構(gòu)建數(shù)字公共服務體系并開放源代碼系統(tǒng)讓公眾參與到預算過程中，公眾對預算的監(jiān)督和評價“觸手可及”。全球化信息化既是一種發(fā)展理念， 也是一種發(fā)展動能。

二、預算績效評價的基本問題

社會評價是人類的主動意識和能動作為，涉及目的、主體、客體、內(nèi)容、方法等基本問題，預算績效評價也不例外。 從邏輯上分析，預算績效評價首先是對政府財政的評價，進一步是對財政預算的績效評價。 冠以績效評價，其內(nèi)涵擁有自身的特征。

（一）評價目的

所謂評價目的，即“為什么要評價、為什么要開展預算績效評價”。 首先，評價是組織管理固有的基因，有組織就有管理，有管理就有評價。 正常運行的體制內(nèi)部系統(tǒng)，評價作為管理手段服務于管理目的，換言之，評價是管理的內(nèi)在屬性。 其次，績效評價不局限于體制內(nèi)自上而下管理，它涉及政府與外部的關系，指向政府“應該干什么”，以社會和公眾需求檢驗及調(diào)適政府“正在干什么”，追求政府公信力，即“使公眾信任的力量”，也是公眾對政府信任程度的呈現(xiàn)。 財政資金源于納稅人，“花錢必問效，無效必問責”可視為全面實施預算績效管理強調(diào)“全方位、全過程、全覆蓋”的檢驗標準。 最后，平衡體制內(nèi)部縱向與體制外部橫向關系，財政預算績效評價的現(xiàn)實定位應是績效導向的目標評價，既服務于組織管理，又體現(xiàn)產(chǎn)出導向和滿意度，以及公信力和執(zhí)行力的有機統(tǒng)一。

（二）評價主體

預算績效評價涉及評價權(quán)、組織權(quán)、實施權(quán)和評議權(quán)， 指向不同的責任主體及其背后的權(quán)力關系與權(quán)責結(jié)構(gòu)。 首先，評價權(quán)居于核心地位，基于組織結(jié)構(gòu)中上下級的權(quán)力劃分，上級黨委政府或部門擁有對下級的評價權(quán)，可成為預算績效評價主體。 其次，在我國的體制架構(gòu)中，一般而言，財政部門是財政資金的監(jiān)管者，職能部門是資金的主管者，它們通常是預算績效評價的主導者或組織者， 擁有實際的評價組織權(quán)。 再次，績效評價具有較強的專業(yè)性和時效性，財政及主管部門往往委托咨詢機構(gòu)、科研院所、高等院校、會計師事務所等第三方機構(gòu)開展評價， 這些機構(gòu)受托行使實施權(quán)，成為實施主體。 最后，評議權(quán)一般指向政府外部，我國實行社會主義制度，人民、企業(yè)、社會組織等有權(quán)評價公共財政，行使評議權(quán)。

（三）評價對象

績效評價并非水平或狀態(tài)測度， 其對象指向責任主體，即具有行為能力并負有責任的組織或個體。按照預算級次及制度規(guī)范， 我國預算績效評價由財政部門主導， 評價對象一般為預算資金管理部門及財政資金使用機構(gòu)（單位），涉及本級部門預算資金，包括基本支出、項目支出和部門整體支出，以及轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。 邏輯上，預算績效評價是以預算資金為載體，評價資金決策、使用和監(jiān)督等責任主體，對應決策績效、使用績效與監(jiān)督績效。 但評價對象并非政府的服務對象，如財政補貼的受益群眾。

（四）評價內(nèi)容

績效作為政府治理能力的重要體現(xiàn)， 其內(nèi)涵為“基于不同的利益相關者和不同的意義所界定的一系列關于組織成就的信息集合”，具有區(qū)間（Span）特征，涵蓋需求、投入、過程、產(chǎn)出、效果與影響等維度。政府績效評價是關鍵指標的量化評價，經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性構(gòu)成“最好的分析范式”。 指標體系是預算績效評價內(nèi)容的指標化和結(jié)構(gòu)化， 將財政資金流動路徑上的重要節(jié)點轉(zhuǎn)化為關鍵指標， 這樣既可以克服現(xiàn)有內(nèi)部考評體系過于龐雜的缺陷，又具有方便操作、降低成本的優(yōu)點。 一般而言，財政績效評價內(nèi)容在宏觀層面上重點考察預算決策的科學性、民主性及管理辦法可行性，以及預算績效目標的科學合理性，與國家戰(zhàn)略目標和規(guī)劃的銜接度、與部門主要職責和任務的匹配性， 在中觀層面上關注主管部門監(jiān)管的有效性， 在微觀層面上檢驗資金使用的合法合規(guī)性。

（五）評價方法

評價方法即如何評價，指向評價的方法論。 財政績效評價已有較成熟的方法體系，涉及的幾個問題：其一，績效管理是標桿管理，評價針對一組對象，從而要求技術體系（如指標體系）具有統(tǒng)一性，但不同的被評對象總是擁有自身的特點， 預算績效評價應提供解決這一對矛盾的方法， 如將指標體系多層級結(jié)構(gòu)化；其二，績效評價針對增量，兼顧存量，即因責任的主動作為帶來的周期變化，“進步了多少”，而目前各地做法大都是指向存量，采用的是目標比照法，測度即時狀態(tài)， 這種方法簡潔可行， 但偏離績效內(nèi)涵；其三，其他技術方法應強化可操作性，如指標體系構(gòu)建， 通過專家咨詢法對備選指標兩兩比較過于理想化，可行的做法是專家單獨賦值，作為層次分析法特例，簡化隸屬度、相關性和鑒別力分析。

三、預算績效評價的發(fā)展趨勢

“評估是對人民和進步的投資。 ”預算績效評價發(fā)展遵循其內(nèi)在的邏輯和規(guī)律。 筆者認為，未來的發(fā)展趨勢將呈現(xiàn)以下特征：

（一）更加關注公共價值

現(xiàn)代預算制度作為政府施政的重要工具， 體現(xiàn)國家戰(zhàn)略方針和發(fā)展規(guī)劃， 關系最廣大人民群眾的根本利益，而全面預算績效管理全方位、全過程、全覆蓋的根本要求亦是全過程人民民主的真實呈現(xiàn)。預算績效評價凸出“結(jié)果導向”和“公眾滿意導向”，導入公共價值的評價體系將更加注重民主與效率的關系、責任與公平等問題，將人民需求、財政回應、公眾參與等要素嵌入評價體系中， 凸顯“以人民為中心”的價值追求，換言之，從本質(zhì)上說，預算績效評價追求公共財政的公信力。

（二）依托數(shù)字政府，成為數(shù)字政府有機部分

大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代財政數(shù)字技術的發(fā)展與應用廣泛影響著預算績效管理的數(shù)字化發(fā)展程度， 財政績效評價的數(shù)字化和信息化已然成為當前財政改革的方向。 面對高效化、精細化、敏捷化的政府數(shù)字化治理需求，數(shù)據(jù)整合與分析、預算執(zhí)行與管控、績效評價與監(jiān)測、風險預警與管理等數(shù)字化技術逐漸成為數(shù)字財政下預算績效管理新模式，通過數(shù)據(jù)賦能，在“事前績效評估—事中績效監(jiān)控—事后績效評價” 的預算績效管理全過程實現(xiàn)數(shù)字化應用，發(fā)揮輔助決策、強化執(zhí)行和驅(qū)動激勵功能。

（三）價值性與工具性因評價目的動態(tài)匹配

馬克思·韋伯將理性區(qū)分為“工具理性”和“價值理性”，“價值—工具”二分法被學界視為一種極富解釋力和包容性的分析視角。 公共價值蘊含公共利益，而公共性是一切政府行為的核心特征， 價值理性與政府行為具有高度契合性。 預算作為 “貼著價格標簽”的一系列政策目標，呈現(xiàn)導向性、前置性和約束性特征。 過多強調(diào)評價的工具性，不但滋生重形式輕實效、處處留痕、過度精細化、機械化等形式主義和治理異化等困境， 而且會造成評價價值理性與工具理性的悖離。 預算績效評價需要技術賦能，但面對內(nèi)外環(huán)境變化， 更需要實現(xiàn)工具性與價值性的融合統(tǒng)一和動態(tài)匹配。

（四）地方實踐服從中央統(tǒng)一部署，力求體現(xiàn)地方特色

全面實施績效預算管理需要充分發(fā)揮中央與地方的能動作用。 首先是堅持全國統(tǒng)一性，落地中央的統(tǒng)一部署及規(guī)劃要求，體現(xiàn)單一制度的強勁效能。 但各地實際情況存在差異， 績效目標及環(huán)境條件亦有所不同，因此，未來的趨勢將更加立足于地方特色，實現(xiàn)共性與個性相平衡。