新時代政府預算績效管理的現實與前瞻

●馬蔡琛 黃少含

如何提高財政資金的使用效益是實現國家長治久安的歷史性命題。 將績效信息融入預算決策過程， 能夠得到更加科學、合理的評價結果，進一步實現財政資金配置的帕累托改進。 黨的十九大報告指出“全面實施績效管理”。 2018 年中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，強調“花錢必問效、無效必問責”。 黨的二十大提出進一步深化預算績效管理改革， 破除體制障礙，補齊管理制度短板，構建完善綜合統籌、講求績效、規范透明的現代預算制度。 全面實施預算績效管理是健全現代財政制度的重要標志， 也是推進國家治理體系和治理能力現代化的有效手段。 當前預算績效管理仍面臨著復雜的挑戰，如何按照全方位、全過程、全覆蓋的原則，做好理論與技術創新， 無疑是進一步健全現代預算制度中亟需解決的重要命題。

一、 政府預算績效管理的時代背景

改革開放以來，政府職能、執政理念的轉變（內在需求）和社會主義市場經濟體制的建立、現代財政制度（外在要求）共同推動了預算制度的變遷。預算績效管理本質上體現為將績效理念和方法融入預算管理的過程， 亦受到內在需求和外在要求的共同作用。 基于預算績效管理的復雜性、 長期性和動態性， 需將其置身于特定的時代背景下來加以考察。具體而言，預算績效管理內嵌于國家治理體系和治理現代化的現實要求，財政壓力和收支矛盾、各地發展不平衡、 新技術的興起等因素， 對新時代中國預算績效管理提出了新的要求。

（一）國家治理體系和治理能力現代化的要求

財政是國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。 公共預算作為現代財政管理的核心環節， 是政府活動范圍、內容、政策導向等具體運作的控制和組織系統， 是立法部門和社會公眾對政府進行“委托”的重要“制度載體”，預算績效管理同國家治理體系和治理能力現代化在價值訴求、 制度基礎、體系構成等方面是協調一致的。預算績效管理以支出結果為導向， 建立了囊括績效目標、指標評價、績效報告審查、 績效信息公開等環節的完整評價體系，有效回應了社會訴求，是國家治理現代化的本質要求。 黨的十八屆三中全會以來， 不斷持續加快推進構建全方位、全過程、全覆蓋的績效評價體系，其本質是建立控成本、重結果、可問責的管理方式，將“花好錢，辦好事”落到實處。各級人大、第三方機構、新聞媒體、社會公眾作為績效預算管理的重要參與力量，拓寬了人民參與經濟事務管理的重要渠道，對提高績效預算管理質量、增強政府的透明度和公信力具有重要作用。

（二）財政壓力和財政收支矛盾面臨新的挑戰

2008 年溫家寶同志在兩會答記者問時曾經講到，“其實， 一個國家的財政史是驚心動魄的。 如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義。 ”回顧財政史，歷史上唐代的“兩稅法”、宋代的王安石變法、明代的“一條鞭法”等重大的經濟社會改革，共同面臨的一個重要背景就是財政收支矛盾較為突出， 由此催生了政府理財方式的變革。近年來，“新舊動能轉化”“國際貿易摩擦”等使得經濟增速放緩，財政收支矛盾突出。 2022 年全國一般公共預算收入增速同比增長為0.6%， 而支出增速同比增長6.1%。 在財政收支壓力不斷增大的同時，為保證公共服務的有效供給，更加需要在資金配置中注意“將好鋼用在刀刃上”，杜絕“跑冒滴漏”，達到“勿興不急之務而浪用民財”的效果。 全面實施預算績效管理是緩解財政壓力和收支矛盾、實現財政資金“聚力增效”的重要手段。

（三）政府預算績效管理縱向與橫向發展不夠均衡

早在二十一世紀初，一些經濟發達地區就已開展了預算績效評價試點（當時稱之為績效考評），逐漸形成了一些頗具代表性的地方經驗。這一事實容易令人產生類似于經濟發展階段論的認知偏誤，即經濟發展越好、財政收入越高的地區，預算績效管理的成效就越好。 其實，更加值得關注的是那些財力狀況較為一般的省份，尤其是一些財政收支矛盾非常突出的地區，如何通過預算績效管理來提質增效， 將有限的財政資金進行更有效地安排和使用， 從而起到雪中送炭的效果。實施預算績效管理也需要考慮成本收益的問題，在縱向上要考慮不同層級的被評價主體之資金規模。 例如，一些基層預算中的項目安排，所涉及的金額可能只有幾萬元，如果再采用第三方評價，無疑是不足取的。如何設計合理的評價方式和考核機制，使各個單位和部門按照要求認真開展績效評價， 提升績效結果運用， 是當下基層部門和單位全面落實預算績效管理，使其不流于形式的重要影響因素。

（四）新興技術的支持

當前，科技的發展日新月異，大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術日益成熟，數字技術變革日益成為國家治理體系和治理能力現代化的有力支撐。緊追數字經濟時代的變革潮流，將新興技術真正融入預算績效管理中，打破“信息孤島”和“數據煙囪”，對全面提升預算績效管理效率具有重要意義。 一方面，大數據的使用有利于促進各層面的預算績效信息有序流動，讓績效評價有據可依，進一步深化預算績效目標管理；另一方面，數字化技術驅動績效運行監控，有助于分析、識別各類財政資金的運行情況，發揮監控“糾偏”作用，有助于進一步構建全方位的動態績效監控體系。

二、中國政府預算績效管理的歷史嬗變

縱觀現代預算制度的發展歷程，總體上呈現出從“控制取向”走向“績效導向”的演進趨勢，其中蘊含了預算管理原則的變遷。自由市場經濟時期的預算管理以控制取向為主，強調“明確”和“約束”的預算原則，旨在通過控制預算收支，來平衡立法機構和行政機關的權力。20 世紀20—30 年代，經濟大蕭條背后反映出古典自由主義的無序性， 凱恩斯主義登上歷史舞臺，強調財政政策應發揮逆對經濟風向、熨平經濟周期的重要作用。然而，在政策過程中往往存在認識時滯、決策時滯、執行時滯等問題，預算執行中的支出控制如果過于嚴格，就容易阻礙行政部門的靈活性。 20 世紀50 年代以來，預算管理原則逐漸由“合規控制”轉向“績效導向”。

“合規控制”和“績效導向”在某種程度上呈現為魚與熊掌的關系。 如果過度強調控制，往往是以喪失績效為代價的；如果更加強調績效導向，就需要向一線管理者進行較為充分的授權。采用從“合規控制”到“績效導向”的兩階段發展路徑，是一種更為合理且務實的選擇。 自2000 年起，我國啟動了部門預算、國庫集中收付、政府收支分類等重要改革，為后來的中期財政規劃、政府綜合財務報告、預算績效管理改革奠定了基礎。其背后蘊含著隨著財政收入的日趨豐盈預算管理制度體系也逐漸成熟的歷史規律。正如著名預算專家艾倫·希克所言：“發達國家只有在已經建立起可靠的控制制度之后（而不是之前），才賦予管理者運作的自由，將先后順序顛倒就要這樣的冒風險，即在有效的制度建立之前， 就給予管理者隨心所欲地支配財政資金的權力。 ”政府預算資金的使用，本質上是政府通過一系列活動和職能安排， 履行公眾的受托責任，即“受人之托，終人之事”。 通過績效考核評價、資金控制等一整套“打理納稅人錢財”的基本規則和控制體系，有助于提高預算資金使用效率。 需要注意的是， 發達經濟體的預算績效管理實踐已歷經近百年，中國在推進新時代預算績效管理進程中，必須“兩手抓，兩手都要硬”，一方面要加快建立資金管理的控制體系，另一方面更要強調資金使用的效果。

績效預算在中國，先后經歷了從2003 年績效評價試點①到全過程預算績效管理， 再到2018 年全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理這樣大體的三個階段。 雖僅有二十多年的歷史，但在改革設計、模式、目標、成效等方面，均取得了具有“中國特色”和“中國速度”的長足發展。 從評價模式來看，基本建成了“全過程”的預算績效管理體系。 例如，山西省陽泉市將事前績效評估與預算評審有效結合， 依托預算管理一體化系統實現了績效目標全過程管理。 2021 年該市對部分工程項目圍繞目標合理性、 投入經濟性開展重點項目事前評價， 核減項目資金4000 多萬元。 從評價范圍來看，從最為基礎的項目績效評價擴展至部門績效、財政政策績效等方面。 2022 年6 月，財政部等四部門印發了《社會保險基金預算績效管理辦法》，邁出了實現預算績效管理“全覆蓋”的關鍵一步。 從評價機構主體來看，以會計師事務所、高等院校、資產評估公司、專業咨詢公司等為代表的第三方評價機構在參與預算績效評價的深度和廣度上均得到了迅速擴張。 就公開性方面，評價過程更加信息化、透明化。2022 年共有102 個中央部門公開了部門預算， 其中100 個部門共公開了727 個項目的績效目標， 較之2021 年增加599 個。 對預算績效指標而言，已形成了多類型、分領域的預算指標體系框架，且呈現出指標覆蓋范圍擴展、 指標體系級次清晰且因地制宜等特征， 在引導預算績效管理方面發揮了重要作用。

三、中國政府預算績效管理的現實挑戰

（一）立法機關的支持力度還應進一步加強

目前的預算績效管理和績效評價總體上是由財政部門主導推進的， 而人大和審計機關的介入還需要加強。 財政部門的績效評價和審計機關的績效審計， 同企業的內部審計和外部的注冊會計師獨立審計之間的關系較為類似。 財政部門績效評價的內部管理控制系統和審計機關績效審計的外部監督控制系統之間，至少在指標設計、信息共享、框架模式等方面均需要相應的接口。 在這方面，已然出現了喜人的向好變化。2021 年5 月，全國人大預算工委召開了政府績效預算立法部門座談會和專家座談會， 專門討論政府績效預算立法的問題及推進路徑。 2023 年1 月《青海省預算績效管理條例》正式實施，這是我國省級層面的首部預算績效管理地方性法規， 標志著預算績效管理法治化進程邁出重要一步。

（二）政府會計改革的步伐還應進一步加快

政府的財政管理與企業的財務管理有些類似，政府的績效評價正是起源于企業人力資源管理中的績效評價。 人力資源管理中的績效評價是就員工對公司做出的貢獻進行評估，并給予相應的績效獎勵、績效薪酬。 需要注意的是，績效重在激勵，懲處僅僅是一個附加項。 企業財務管理依托的是財務報告體系，而政府預算的績效評價和政府會計改革、政府綜合財務報告之間的相互支撐、相互呼應還需要加強。因此，目前亟需完成的一個任務就是推動政府會計改革和預算績效管理改革的對接。 不同于傳統的收付實現制，在權責發生制下，政府會計體系能夠提供豐富的政府資產、負債、現金流等重要信息，是緩解財政部門和公共部門間“信息不對稱”的重要基礎。 我國權責發生制政府會計改革始于2014 年， 試圖在制度設計上建立現代公共財政和政府績效的內在聯系，對財政資金的全過程使用進行有效的控制。 然而，當前會計制度改革仍存在預算績效與政府會計間的關系較為模糊，二者的協同性較弱，推進會計改革較為困難等問題。 政府會計改革和預算績效管理是一項長期性、復雜性的任務，應以政府預算管理為總抓手，進一步協同推進預算績效管理改革和政府會計改革。

（三）預算績效管理的新增工作量較為可觀

建成預算績效管理體系的“全方位”要求，就是中央、省（自治區、直轄市）、設區的市（自治州）、縣（自治縣、 旗） 乃至到鄉鎮一級都要全面實施預算績效管理。 所謂“上邊千條線，下頭一根針”，在實踐中要防止將在中央和省一級行之有效的績效管理辦法簡單照搬應用到基層， 而是要考慮到基層部門的人力資源配置以及整體工作荷載。 越是到基層，越要探索一些簡便易行的績效評價方法。 從一些發達經濟體的經驗教訓來看，PPBS （計劃—規劃—預算—系統）或PPBE（計劃—規劃—預算—執行系統）實際上就是績效預算的變種，也可以理解成一種績效預算的報告。在早些時候，有些國家農業部門的PPBS 報告打印出來竟然厚達4 英尺（約1.2 米），其工作量遠遠超過了一線管理者所能夠承受的上限。 產生此現象的或然原因是在那個時代信息化處理技術還不夠發達。 因此，預算績效管理必須用好新技術手段，從簡化評價的基本思路出發， 打好一場現代化預算績效管理的攻堅戰。

（四）第三方評價的質量仍需進一步提升

一般而言，發達、規范、有序的第三方績效評價市場具有典型的外部制衡功能， 是實現政府預算管理的關鍵因素之一。2021 年以來，財政部連續發布了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》等制度規范，針對第三方機構參與績效評價的業務范圍、排除事項、質量監管、法律責任等內容作出了相關規定。 隨后，上海、江蘇、山東等地紛紛出臺了第三方評價機構的具體管理辦法和實施方案， 使其在參與預算績效評價的深度和廣度上迅速擴張。2021 年6 月財政部搭建的“預算績效評價第三方信用管理平臺”上線運行，進一步促進了第三方機構的有序、規范發展。

然而， 第三方評價仍存在頂層設計不清和評價方法有待優化等問題。 一是頂層定位不清。 目前，未能明確第三方績效評價究竟是鑒證類服務還是咨詢類服務。 如果是鑒證服務，第三方應按照績效評價的準則指南來出具報告，以規范的格式、嚴謹的語言進行書寫。 而咨詢服務則較具靈活性，可以更加彈性地闡述意見。 第三方機構往往期望收取鑒證服務式的費用，卻只想承擔咨詢服務的責任，而受托方則希望只付出咨詢服務的成本卻能獲得鑒證服務的效果。因此，在頂層上進一步明確其定位非常必要。 二是評價方法有待優化。 目前績效評價報告采取的方法大多比較簡單， 這是因為復雜方法的評價成本難以承受。 如平衡計分卡，從財務維度、內部業務維度、學習成長維度和客戶維度四個維度進行評價。 由于成本約束方面的原因， 實操中基本上只能圍繞財務維度展開評價。 再如作業成本法，將資源動因追溯分配到作業，再將作業動因追溯分配到產品。 由于實施成本的原因，實操上將其簡化為全成本預算績效管理，即把直接成本和間接成本加在一起，計入產品成本。 其實，從企業成本核算早在30 年前就已采用制造成本法而非完全成本法的經驗推演， 公共部門實行全成本財務核算的意義， 也是值得重新斟酌考量的。 因此，在現有評價付費機制的約束下，應研究如何將復雜的評價方法簡化，從而降低評價成本，提高績效評價的效率，也是一個頗為緊迫的問題。

四、將全面實施預算績效管理落到實處

（一）加快推進預算績效管理的頂層立法

我國預算績效面臨的主要問題之一就是各支出部門不夠重視，使績效管理流于形式。 基于科層制管理模式， 各政府部門或單位缺乏創新性和推進預算績效管理工作的積極性。 我國目前尚未從全國層面出臺一部完整、 系統且權威的法律來規范預算績效管理改革， 其他地區關于預算績效管理改革的立法亦未明確。 未來，亟須加快推進預算績效管理的法治化進程，出臺權威的財政責任和績效評價法，在頂層設計上保障預算績效管理的有效落地和實施。

（二）加快推動政府會計系統改革

健全的政府會計系統是各部門單位有效實施預算績效管理的根基。 首先，與收付實現制相比，權責發生制在信息提供上更具優勢，能夠滿足預算績效管理要求。 2014 年我國開始探索權責發生制的政府會計改革，但在某種程度上呈現出呼聲高于實踐的特征。例如，“業務活動費”中的哪些成本需要歸集到明細科目，才能夠更好地反映出合理的成本信息？是按照項目、服務、業務類別還是科室類別來設置“業務活動費”的明細科目？回答上述問題， 需進一步結合預算績效管理的需要，完善權責發生制的政府會計改革和政府收支分類改革。其次，進一步健全現代政府會計體系。 完善的政府會計系統囊括了政府財務會計、 政府成本會計和政府管理會計等內容。 未來，應以嚴格政府成本的核算和控制推進政府成本改革，通過多維度、多層次的成本分析，加強公共部門成本管理和控制。

（三）建立健全第三方評價機制

其一，強化頂層設計，建立第三方評價的長效機制。在制度層次，應明確第三方評價的角色和定位，進一步細化資格認定、專業等具體規范，為第三方評價提供一定的法理依據。其二，明確權利義務，降低第三方機構實施成本。 第三方機構本應具有較高的獨立性，但其獎勵和監督機制缺失，評價機構的專業素質仍有待加強。 因而，需要進一步明確第三方評價的權利和義務，杜絕第三方評價的機會主義行為，以保證評價報告的客觀性和科學性。 其三，加強第三方評價的人才隊伍建設。應積極推進績效管理專家庫的多學科建設，開展第三方機構績效評價質量抽審，培養一批具有長遠戰略眼光、綜合素質過硬的績效管理人才隊伍，確保基業長青。

注釋：

①進入二十一世紀， 我國逐步開展了績效評價試點，2003 年黨的十六屆三中全會提出了“建立預算績效評價體系”， 對中央教科文等部門支出進行績效考評試點，標志著我國逐步規范開展以績效為導向的預算評價工作。其中，湖北省走在預算績效評價試點的前列，2000 年湖北省財政廳在恩施選擇“財政支農”“農業綜合開發”等5 個項目進行支出績效評價試點工作。 進一步論述可以參閱：童道友.效益財政建設[M].北京：中國經濟出版社，2000。