深化結果應用推進財政“大績效”管理提質增效
——以廣東省深圳市龍崗區預算績效管理實踐為例

●汪 明

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。 黨的十八大報告提出“推進政府績效管理”，十九大報告進一步提出“全面實施績效管理”，二十大報告明確“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”。 2018 年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，要求力爭用3—5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。 五年來，廣東省深圳市龍崗區將預算績效管理改革作為全區重點改革項目高位推動，積極探索績效工作新路徑， 認真總結績效管理新經驗， 以結果應用為關鍵點和落腳點，為全區事業發展提供有力保障。

一、基層績效評價結果應用面臨的普遍問題

《意見》實施以來，各地區認真貫徹績效理念，不斷完善工作機制，預算單位績效管理整體水平得到了改善，全面預算績效管理的應用也取得了階段性進展，但從長遠來看，此項工作還有較大的提升空間。

（一）參與主體維度：績效管理能力待提升

1.預算單位績效理念不牢，結果應用動力不足。 預算單位作為績效管理的責任主體，其重視程度對于推進績效管理工作至關重要，但部分單位績效意識仍然薄弱。 一是對財政資金的績效管理認識不充分。 部分單位領導和經辦人員未充分認識到績效管理對提高資金使用效益的正向促進作用，僅僅為了應付上級或財政部門的檢查而按部就班地完成一些規定動作，“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的慣性思維未完全轉變。 二是績效管理合力不足導致業財融合度不高。 各單位尚未形成財務與業務部門共同參與績效管理的工作合力，如績效目標大多由財務人員負責編報，但財務人員往往不太熟悉業務內容， 導致績效目標與業務內容脫節，無法將績效理念融入財政管理全過程，出現“預算是預算，績效是績效”的“兩張皮”現象。

2.專家機構水平參差不齊，評價結果不夠權威。 委托第三方機構參與績效管理是全面實施預算績效管理的重要舉措， 但由于這方面工作起步不久，第三方機構服務能力仍有待提高。 一是專家隊伍力量有待加強。 當下參與預算績效管理工作的第三方機構主要有會計師事務所、咨詢公司、科研院所等。評價專家中，一類是會計師事務所、公司等機構自己的員工，另一類是該類機構聘請的高校或行業領域專家。 事務所人員流動大，穩定性不足，高校教師具有理論優勢但可能缺乏實務經驗，目前部分評價專家也處于“邊學邊做”的探索階段。二是部分績效評價報告的側重點有失偏頗。會計師事務所數量較多、參與面廣，在審計方面具有成熟的管理體系和團隊力量，但在預算績效方面專業性有待提升，部分專家甚至將績效評價報告理解為審計報告或者財政監督報告， 重達標考核和合規審查，輕投入產出分析和成本效益分析，財政資金的使用效益和效果評價不足。

（二）業務管理維度：結果應用基礎待強化

1.績效目標設置不夠科學，影響評價結果質量。 績效目標是預算績效管理的起點，但在實務操作中，各單位績效目標編制參差不齊。 一是績效目標細化量化程度不高。 部分項目數量、質量、效益、成本等指標填報模糊籠統、表述不規范，二三級指標之間缺少實質性邏輯關聯，未針對各項目設置個性化績效指標且未量化， 直接影響績效評價質量。 二是績效指標缺乏科學依據。 部分指標設定前未經過科學論證，以“服務對象滿意度”為例，預期指標值設置為“大于90%”“大于95%”還是“達到100%”，多依據經辦人員主觀經驗，而不是根據前期調研摸排情況有針對性地設置。為避免設置過高的績效目標導致事后績效評價無法通過，預算單位多傾向申報選比較容易達到的績效目標。

2.績效自評形式重于實質，未能發揮實質作用。 績效自評作為績效評價的重要一環， 目前還有不少單位績效自評仍流于形式。一是自評得分與項目實施效果存在較大差異。 以龍崗區為例，近三年全區績效自評得分90 分以上的單位占比98%以上， 未根據實際情況進行客觀評價，存在調劑率過高但該指標仍得滿分、執行率偏低但未相應扣分等情況，“做虛功”“走過場”等現象較為突出。 二是自評內容分析深度不足。 一些單位“總體評價和整改措施”部分過于簡單，甚至僅填寫“無”，或者指出了存在的問題但沒有給出相應的整改措施，分析不夠深入，所提建議欠缺針對性。

（三）頂層設計維度：結果應用制度待優化

1.績效評價標準亟待完善，評價科學性需提高。 《意見》指出，績效指標和標準體系要與基本公共服務標準、部門預算項目支出標準等銜接匹配， 要推進成本效益分析，但相關工作還有待完善。 一是當前全國尚未對分領域、分行業的預算績效評價指標體系形成統一的標準和“度量衡”，各地區績效指標和標準體系建設工作進度不一，部分評價指標未能及時調整變化，績效評價結果的科學性和可操作性亟待提高。 二是成本效益重視不夠。 囿于成本指標“虛化”、質量指標“弱化”、效益指標“軟化”等原因，項目業務內容和成本邊界不夠清晰，成本定額標準和核算方法不夠成熟，多圍繞決策、過程、產出和效益四類指標評價打分， 缺少對項目質量、成本和效益的對比性系統分析。

2.績效責任約束制度缺乏，結果應用彈性較大。 2018 年以來，多數地區將預算績效管理納入政府績效考核體系，各部門各單位對問題整改及評價結果應用落實更加重視，但仍存在整改措施針對性不強、激勵約束機制不健全等問題。 一是缺乏評價結果直接掛鉤機制。 雖然有關制度文件加入了“評價結果作為安排預算、完善政策和改進管理的重要依據”等表述，但相關規定缺乏細節，彈性空間較大，未能與預算直接掛鉤。 二是缺乏具體責任約束機制。 雖然《意見》明確要求將預算績效評價結果與問責機制掛鉤，但由于缺乏具體的法規依據且問責主客體不明確，真正的績效問責機制尚未形成，無法將責任落實到個人。

二、推行績效管理結果應用的“龍崗經驗”

龍崗區在“全方位、全過程、全覆蓋”績效管理體系的基礎上， 不斷創新工作思路，圍繞一套管理辦法，錨定兩個重點環節，加強三項業務融合，實現四方主體聯動，逐步形成結果應用“1234”配套體系，做實預算績效管理結果綜合應用， 多措并舉推動財政資金聚力增效。

（一）一套管理辦法，夯實結果應用制度基礎

為加強區級財政管理結果應用， 強化績效理念和支出責任， 龍崗區在全市首推《深圳市龍崗區財政管理結果應用暫行辦法》，構建“橫向業務融合、縱向部門聯動、措施深度嵌入”的“大績效”管理新格局，在全國范圍內率先打造“龍崗樣板”。

1.橫向業務融合，增進財政“大績效”管理擴圍。一是財政管理內涵豐富。探索將預算、績效、政府采購、財政監督、投資評審、資產管理等六大主要業務納入同一管理體系，實現財政管理“大一統”。 二是聚焦視角新穎。 從結果應用角度出發， 深化績效理念，強化責任約束，使有限的資源更好服務于龍崗區“一芯兩核多支點”的區域發展戰略。三是內部協同高效。推動各項職能交互作用，形成預算執行看績效、履約抽檢查績效、建設項目抓績效、資產管理有績效、財政監督保績效的“大績效”管理格局。

2.縱向部門聯動，推進財政“大績效”管理提質。 一是建立向區委區政府報告機制。每年將財政管理結果應用情況專題向區委區政府報告，對存在問題較為突出的單位，由分管區領導約談單位主要負責人。 二是加強與組織人事部門的聯動。 將財政管理結果作為部門主要負責人、 相關項目負責人選拔任用、年度考核的參考，實現“管人與管錢”統一。 三是強化與監督檢查部門的協作。 將財政管理結果應用情況納入各部門主要負責人向區人大常委會提交的年度履職情況報告，定期通報紀檢監察機關、審計等部門。

3.措施深度嵌入，促進財政“大績效”管理增效。一是明確預算執行掛鉤標準。分類設置預算調劑率標準、財政統籌收回標準及支出進度標準，對于標準線以下并且全區排名靠后的單位有針對性地壓減預算。 二是明確績效評價應用方式。 績效評價結果為“優” 的優先保障，“良” 的按零增長控制，“中”的按照不低于10%壓減，“差”的予以撤銷或退出。 三是創新與公務費掛鉤機制。考慮到部分履職或民生項目支出具有剛性，壓減后會影響正常履職，反而可能成為單位年中增支硬缺口， 龍崗區從公務費切入，既不會影響單位正常履職需求，又能對單位形成一定的壓力和約束，為強化績效管理結果應用提供了有力的抓手。 四是強化與政府績效考核掛鉤。 將財政管理結果應用情況納入區委區政府對各部門各單位的績效評估指標體系，突出績效在財政支出中的導向作用，推動財政資金聚力增效。

（二）兩個重點環節，推動結果應用取得實效

龍崗區始終堅持績效導向、 目標導向、問題導向，聚焦前后兩端，推動績效關口前移，不斷健全事后績效評價機制。2019 年至2022 年，共完成723 個項目事前績效評審、48 個項目（部門）重點績效評價，助推龍崗區績效評價邁上新臺階。

1. 壓實部門預算， 提升預算編制精準性。 全面落實績效管理成果與預算安排掛鉤機制。 一是把好新增項目“入口關”。 組織對所有新增重大政策、項目開展事前績效評估，圍繞立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性五方面，對項目預算金額和績效目標進行“雙評審”。 2019 年至2022 年，共核減預算11.14億元，核減率23.92%。二是壓減低效項目資金。 2019 年至2022 年，根據重點績效評價結果壓減相關項目預算共計2.83 億元，擠出多余“水分”，將有限資金用在“刀刃”上，提高預算編制科學性和準確性。 三是推動取消非必要項目。 例如，通過績效評價推動區教育部門取消某購買服務項目，倒逼學校強化教師人員隊伍素質，壓減預算資金0.62億元。

2. 抓實預算管理， 強化項目管理規范性。將重點績效評價作為規范項目設置、加強部門統籌、完善資產管理的重要抓手。 指導區中心血站將日常設備維護費、無償獻血招募短信費等與無償獻血業務非直接相關的費用全部剔除，加強項目的規范性和嚴謹性；將區水務局作為水務發展專項資金項目申報主體，各街道辦不再單獨申報， 避免項目重復建設；明確“雪亮工程”固定資產歸屬，由龍崗公安分局進行產權登記，并會同項目實施單位做好已完工資產的移交、入賬等工作，防止國有資產流失。

3. 優化政策制度， 增強政策制定科學性。 加強財政政策評估評價，增強政策可行性和財政可持續性。 一是建立目錄清單機制。將所有擬設立專項資金納入目錄清單管理， 實現專項資金在頂層設計上的系統統籌。 各部門設置扶持政策，必須充分論證實施效能和出臺必要性， 并報區政府審批，避免政策“多頭扶持、管理不清”。 二是建立項目全生命周期審核機制。 重視“事前審批”，在資金發放前嚴格評審申報材料，核對企業資質。 三是建立資金全流程績效管理機制。針對績效評價發現的問題，指導專項資金主管部門按照“一個部門一個專項資金”的原則，建立“1+12+N”管理模式，對于績效不達預期的政策，壓減預算資金，必要時及時退出。

（三）三項業務融合，拓寬結果應用業務鏈條

龍崗財政以預算績效管理一體化為主體，以財政監督、政府采購為手段，把績效管理貫穿落實到財政管理的主要環節，跟蹤績效評價結果整改， 拓展預算績效管理的深度。

1.績效與財政監督融合。 一是通過財政監督深化績效問題跟蹤解決機制。 如2020年，龍崗區根據對人才發展專項資金開展重點績效評價， 發現有單位存在不合理開支、超范圍開支等問題，區財政部門立即開展財政監察工作，及時追回不合理支出的財政資金；再如部門整體重點績效評價指出某部門公車管理和使用問題，區財政部門立即開展調查核實工作并進行處理。二是加強績效與財政監督信息互通和資源共享。在制定各自年度工作計劃時加強溝通，科學選取績效評價和監督檢查對象，做到各有側重、相互補充，從而節約資源，提高效率。

2.績效與政府采購融合。 一是通過重點績效評價審視并規范政府采購。在重點績效評價工作中關注采購流程、合同管理及履約驗收等程序規范性，以績效評價為抓手推動政府采購更加完善。 如在2020 年度出租屋分類分級標識標牌項目重點績效評價中發現，各街道采購的標識標牌的規格、材質、價格等差異較大，不利于節約項目成本。對此，要求后續類似的政府采購由主管部門牽頭統一采購需求，在充分調研的基礎上制定科學、合理、細致的方案，進一步規范政府采購流程，提升采購效率。 二是通過合同履約評價強化重點績效評價成果應用。如重點績效評價發現垃圾填埋項目存在部分合同條款與實際不符、合同簽署和變更不規范，社區小型消防站項目部分社區小型消防站裝備器材配置不達標等問題，區財政部門有針對性地對該項目的政府采購合同履約情況進行抽檢，對供應商合同履約情況進行綜合評價，提升采購項目合同履約質量。

（四）四方主體聯動，強化結果應用協同力量

在多年的積極探索中，龍崗區已形成以財政部門為核心，同區人大、審計、發改四方聯動的“大績效”體系主體力量，多點發力推動龍崗區全面預算績效管理落到實處。

1.財政與人大聯動。 區財政部門高度重視人大對預算績效管理的監督，探索合力提高全區績效管理水平。一是人大提前介入績效目標審查。從2019 年開始，龍崗區創新預算編審方式，成立包括人大財經委員、人大代表、相關專家的預算聯審小組，并將部門重大民生項目、重要履職項目績效目標作為審核重點。 近三年累計抽取31 個預算單位開展人大聯審，圍繞績效目標管理共提出了50 條問題和建議。 如發現全區兩百多家幼兒園項目高度同質，但績效目標設置指標不一、質量參差不齊等，要求區教育局牽頭研究統一設置幼兒園相關項目績效目標。二是建立績效目標、重點評價報告等主動向人大報告制度。龍崗區將各部門預算整體績效目標和項目績效目標隨同部門預算一同主動向區人大報告，將重點績效評價報告主動向區人大報告。三是與人大聯動形成績效監督合力。每年度重點績效評價項目篩選階段充分征求區人大財經委意見， 如2021 年根據區人大建議將 “道路交通安全隱患小型整治”項目納入重點績效評價范圍，確保績效評價項目與人大審查監督重點保持一致。

2.財政與審計聯動。 區財政部門立足于自身及審計部門的角色定位，在績效管理方面積極探索“財審聯動”新模式，與審計部門協同配合，全過程織密“績效管理網”。 一是借助政府審計的權威性提高部門績效管理的意識和水平。如區人力資源局2020 年“人才引進”項目自評指標設置未全面涵蓋大額子項，區審計發現問題與財政部門自評通報相互配合、共同督促，引起部門高度重視，全面自查本部門績效管理情況，并進行整改完善。 二是將審計建議應用于績效管理。 如審計指出財政績效重點監控范圍偏小的問題，區財政局逐年提高績效監控要求，擴大財政重點監控數量。再如審計提出政府資助學校經費撥付及獎勵機制不合理，區教育局會同區財政局立即著手開展對政府資助學校開辦以來的整體辦學效果及財政資金使用效益的績效評價，并重新修訂完善相關管理辦法。

3.財政與發改聯動。 區財政部門聯合發改部門，多措并舉探索開展區政府投資項目全過程績效管理。一是加強政府投資項目績效目標管理。 2020 年開始，區財政局組織發改局、政府投資項目申報單位對列入部門預算的政府投資項目編制績效目標。二是加強新增政府投資項目事前績效評估。各建設單位向區發改局申報新增政府投資項目時一并報送部門預算新增政策、項目事前績效評估表，區發改局對各建設單位申報的新增基建項目的評估情況審核匯總后報送區財政局。三是加強計劃執行及調劑信息共享及考核聯動。區發改局定期通報全區政府投資項目計劃執行情況， 下達調劑指標時抄送財政、審計等部門，共同推進年度計劃高效執行。 四是加強政府投資項目事后評價。 區財政、發改部門通過重點績效評價和政府投資后評價雙管齊下、有機結合。 如某學校新建工程項目后評價提出該項目前期準備及過程管控存在問題， 區財政部門2023 年開展學校建設項目重點績效評價時著重從建設程序、過程監管、工程驗收等方面分析項目時效、成本及產出效益，進一步促進政府投資項目高質量開展。

三、深化龍崗績效管理結果應用的思路和舉措建議

為提升資金效益和政策效能，強化預算績效管理，接下來龍崗區將以全面實施預算績效管理為突破口，切實解決好結果應用過程中存在的突出問題，提升預算績效管理的科學化、制度化、規范化水平。

（一）落實績效管理常態化，將結果應用轉化為行動自覺

一方面，各預算單位應提高預算績效管理的站位， 積極轉變觀念自覺樹立績效意識，以適應當前深化財稅體制改革、建立現代財政制度的需要。 另一方面，財政部門應對各預算單位財務及業務人員集中開展多層次專題培訓工作， 強化預算單位績效理念，提升績效管理水平，確保績效評價工作保質保量地有序漸進。 同時，要充分發揮績效考核“指揮棒”作用，貫徹實施《深圳市龍崗區財政管理結果應用暫行辦法》， 推動預算單位落實“誰花錢、誰負責”和“花錢必問效，無效必問責”的主體責任，促進預算績效管理實現從“有”到“優”的跨越。

（二）促進指標體系標準化，保證績效評價結果客觀公正

財政部門應牽頭進一步加強核心績效指標和標準體系建設，這也是財政部《關于支持深圳探索創新財政政策體系與管理體制的實施意見》的最新要求。 接下來，要以重點領域為試點，實行“三步走”戰略穩步推進核心績效指標建設。 一是以財政部門為主體制定共性項目績效指標體系，同時選取教育等重點領域，會同主管部門試點建設分行業分領域績效指標和標準體系，用于衡量各支出領域的核心產出和效果等履職成效情況，制定出可供參考的模板來推廣。二是在對第一階段工作分析總結的基礎上， 用3—5 年時間實現分行業分領域績效指標和標準體系全覆蓋，最終形成龍崗區分行業分領域績效指標和標準體系庫。 三是加強信息系統建設，將建成的分行業分領域部門項目績效指標體系融入智慧財政系統中，打破績效目標編制信息“壁壘”，將指標設置從“填空題”變為“選擇題”， 著力解決績效目標編制不科學、指標量化程度低、指標設定不合理等問題，提高項目支出績效目標編報質量和編報效率，為部門預算編制的科學化和精細化提供有力支撐。

（三）實現評價方式科學化，有效提高績效評價報告質量

探索全成本預算績效管理，推進成本效益分析等方法的運用。 結合社會發展水平、科學技術變革等情況，制定以成本數據為基礎的支出標準體系，建立支出標準動態調整機制， 實現財政管理和預算支出的標準化。設置基于定額和質量的財政補償新機制，將成本、質量和效益指標的績效考核結果和財政補貼額度掛鉤，推動績效評價從合規性審查向物有所值轉變。 每年選取1—2 個實施超過三年、資金規模較大的存量重點項目或政策進行評估， 探索運用成本效益分析，建立“事前審成本、事中控成本、事后評成本”閉環管理工作機制，以績效評價促進支出標準體系建設，建立“評價一批、規范一批、標準化一批”的結果運用機制，拓展績效評價結果應用的深度，實現公共服務標準、財政支出標準和成本定額標準統一。

（四）推動績效人員專業化，擇優選用績效評價服務機構

一是統一第三方機構準入門檻，從制度層面規范準入條件和從業資質，明確評價機構及評價人員在從事績效管理工作中的職責范圍、工作內容和質量要求，建立“寬進嚴管”的動態市場管理機制，促進第三方市場的良性發展。 二是鼓勵第三方機構重視從業人員“基本功”的修煉，加強人才梯隊建設，選拔聘用積極進取、聰明能干、專業過硬的優秀人才加入績效管理隊伍，注重理論與實踐的有機結合，培養一批高素質績效專業人才和優質服務團隊。 三是制定深圳市龍崗區財政局第三方機構參與績效管理工作質量考核辦法，明確考核方式、考核內容、考核流程、考核結果應用等關鍵要素信息，圍繞委托業務的關鍵節點和實際工作質量對第三方機構進行考核，促進第三方機構執業水平提升，避免出現“劣幣驅逐良幣”的現象。