碳中和目標(biāo)下德國綠色預(yù)算實踐的審視與借鑒

●李文新 李佳婧 李 彤

一、引言

2020 年“雙碳”目標(biāo)的提出既是黨中央深思熟慮后作出的重大戰(zhàn)略決策， 也是推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。 2021 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，從全局高度對推進“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)作出總體部署。 財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 如何在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)指引下， 在促進疫情后經(jīng)濟社會復(fù)蘇、助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)過程中發(fā)揮更加積極的資源配置和導(dǎo)向作用， 是一個迫在眉睫的重大理論和現(xiàn)實課題。 2022 年5 月， 財政部印發(fā)《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，著力構(gòu)建有利于促進資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系， 推動有為政府和有效市場更好結(jié)合。

經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對財政綠色轉(zhuǎn)型提出了迫切而強烈的要求， 綠色預(yù)算作為綠色財政的重要工具， 構(gòu)成實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的支柱力量，但目前國內(nèi)相關(guān)理論研究相對滯后， 各級政府部門的綠色財政舉措較為零散，缺乏制度設(shè)計和全面系統(tǒng)性。 從國際實踐看， 綠色財政和綠色預(yù)算成為各主要經(jīng)濟體綠色韌性復(fù)蘇戰(zhàn)略中的重要宏觀政策工具， 其中尤以歐盟及其成員國為代表。 論文以歐盟重要成員國德國為例，深入剖析其在實現(xiàn)2045 年碳中和目標(biāo)過程中的綠色預(yù)算實踐及發(fā)揮的引導(dǎo)和治理功能， 并提煉對推進我國財政綠色轉(zhuǎn)型、 助力雙碳目標(biāo)實現(xiàn)的借鑒價值。

二、 綠色預(yù)算的內(nèi)涵及治理功能概述

（一）綠色預(yù)算的起源及內(nèi)涵

綠色預(yù)算作為學(xué)術(shù)用語國內(nèi)最早見于2003 年張軍連等的 《國家綠色預(yù)算初探》， 但被國際性機構(gòu)正式提出并納入制度框架則在2017 年。2017 年12 月的OECD 星球峰會發(fā)起了巴黎綠色預(yù)算合作組織（Paris Collaborative on Green Budgeting， 簡稱PCGB），根據(jù)PCGB 的定義，綠色預(yù)算是助力政府實現(xiàn)環(huán)境保護及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的財政預(yù)算制度框架和決策工具的統(tǒng)稱，是一國實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》氣候目標(biāo)、 愛知生物多樣性目標(biāo)和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵一步。PCGB的近期目標(biāo)是以自愿報告工具形式的綠色預(yù)算聲明與年度預(yù)算配套， 并簡要說明一國的預(yù)算措施是否及多大程度上更接近實現(xiàn)其環(huán)境承諾，在此基礎(chǔ)上，逐步將環(huán)境成本和收益納入中長期財政規(guī)劃和財務(wù)報告， 編制綠色財政可持續(xù)報告， 最終制定符合國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的綠色財政預(yù)算方法和指南。

在PCGB 前期工作基礎(chǔ)上，2019 年歐盟委員會頒布“歐洲綠色協(xié)議”，提出到2050 年歐盟將成為全球首個“碳中和”地區(qū)的目標(biāo)，同時推出“綠色新政”計劃，倡導(dǎo)成員國充分運用綠色預(yù)算工具，將公共投資、消費和稅收優(yōu)先導(dǎo)向綠色項目，同時防范債務(wù)風(fēng)險，助力實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

根據(jù)歐盟“綠色新政”計劃，完整的綠色預(yù)算框架體系和實施流程由四個要素構(gòu)成：一是戰(zhàn)略框架。從全局高度制定應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略框架， 指導(dǎo)各國的財政預(yù)算編制、 引導(dǎo)財政資金和社會資金流向。 二是工具和方法。 創(chuàng)新綠色預(yù)算工具，以助于科學(xué)決策、強化監(jiān)督問責(zé)。 三是制度安排。 通過強有力的行政立法及制度安排，明確各級政府部門、企業(yè)等宏微觀主體的角色地位、責(zé)任分工、行動措施和時間表，協(xié)調(diào)部門間密切合作。 四是信息披露和問責(zé)。 及時發(fā)布綠色預(yù)算方案、實施進程及改革成效，鼓勵利益相關(guān)者發(fā)揮治理和監(jiān)督職能， 積極參與綠色減碳事業(yè)并作出貢獻。

（二）碳中和目標(biāo)下綠色預(yù)算的治理功能

“雙碳”目標(biāo)背景下探索綠色預(yù)算理論框架和實踐應(yīng)用既是貫徹綠色發(fā)展理念、 推進生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義， 也是從戰(zhàn)略層面完善碳達峰、 碳中和“1+N”政策體系的重要環(huán)節(jié)，是財政發(fā)揮治理功能最重要的工具。 具體而言：經(jīng)濟層面借助綠色預(yù)算工具引導(dǎo)經(jīng)濟資源更多流向綠色低碳環(huán)保領(lǐng)域， 促進節(jié)能環(huán)保、工業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域的綠色創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長。 社會層面通過綠色預(yù)算的制定和公開、 以正向強化和潛移默化的形式引導(dǎo)社會公眾和社會資本的決策行為， 促使其積極參與綠色低碳發(fā)展， 同時綠色預(yù)算通過對轉(zhuǎn)型過程中的社會弱勢群體（如淘汰落后產(chǎn)能造成的行業(yè)企業(yè)退出、失業(yè)工人等）的傾斜和保護也有助于緩和社會矛盾、降低社會運行風(fēng)險和成本，實現(xiàn)社會發(fā)展的公平有序。 最后，從財政資金配置效率層面，綠色預(yù)算將氣候、 環(huán)境等要素置于財政支出績效評價的優(yōu)先級別，具有強烈的硬約束和靶向作用，從而優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資源的配置效率。

三、德國綠色預(yù)算的實踐舉措

德國作為發(fā)達經(jīng)濟體，已于1990 年實現(xiàn)碳達峰，階段性目標(biāo)是到2030 年將溫室氣體排放量在1990年峰值基礎(chǔ)上降低65%， 到2045 年實現(xiàn)碳中和目標(biāo)， 比歐盟總體目標(biāo)提前5 年。 作為歐盟重要成員國，德國不僅致力于綠色預(yù)算的制度框架設(shè)計，其綠色發(fā)展規(guī)劃及預(yù)算實踐也走在各成員國乃至全球前列， 在促進疫后經(jīng)濟復(fù)蘇和可持續(xù)發(fā)展方面積累了可資借鑒的經(jīng)驗。

（一）從戰(zhàn)略高度將綠色預(yù)算作為協(xié)同推進疫后復(fù)蘇和綠色發(fā)展的重要工具

德國積極響應(yīng)歐委會的“綠色新政”計劃，將應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護置于國家預(yù)算的優(yōu)先事項，通過綠色預(yù)算將經(jīng)濟復(fù)蘇與氣候保護協(xié)同推進。2020 年6 月德國政府出臺了預(yù)算總額1300 億歐元的經(jīng)濟復(fù)蘇計劃， 其中500 億歐元用于應(yīng)對氣候變化。 在《2030 年氣候行動計劃》中，僅2020—2023 年涉及的預(yù)算總額即高達540 億歐元， 覆蓋建筑、交通、能源和制造業(yè)、農(nóng)林業(yè)、國家氣候倡議等投資、社會公平支持政策、碳定價救濟等領(lǐng)域①。 為確保行動計劃的順利進行，德國特成立“氣候內(nèi)閣”，從法律制度層面賦予其權(quán)力， 實時監(jiān)測和客觀評估氣候目標(biāo)實現(xiàn)程度和各部門進展，審查政策的透明度、有效性和針對性。

（二）完善綠色預(yù)算的法律制度保障

以法律法規(guī)制度形式約束所有主體的行為，法制先行、法治規(guī)范是德國財政治理的一大特征。 一是完善與綠色預(yù)算相關(guān)的法律制度。 通過立法建立能源、工業(yè)、建筑等部門減排實施和效果評估的法律協(xié)調(diào)機制。二是改進現(xiàn)有財政制度。嚴(yán)格綠色預(yù)算支出審核和分配， 如綠色主權(quán)債券的合格綠色支出項目均遵從國際標(biāo)準(zhǔn)，由多部門聯(lián)合確定，并發(fā)布債券分配報告。 將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與聯(lián)邦預(yù)算掛鉤進行支出審查。 三是通過制定財政預(yù)算規(guī)劃，提出明確的氣候目標(biāo)和相應(yīng)政策措施，確保政策透明、可預(yù)測，明晰政策目標(biāo)路徑，鼓勵全民共同參與、形成社會穩(wěn)定預(yù)期，通過公共政策及政府激勵吸引私營部門投資。

（三）統(tǒng)籌綠色財稅政策，引導(dǎo)支持經(jīng)濟社會綠色復(fù)蘇和低碳轉(zhuǎn)型

一是不斷增加綠色公共投資預(yù)算， 發(fā)揮財政資金基石作用。 據(jù)德國 《2021 年政府補充預(yù)算草案、2022 年聯(lián)邦預(yù)算至2025 年財政計劃》，2022—2025年聯(lián)邦財政每年將向氣候保護、能源轉(zhuǎn)型、數(shù)字化等綠色領(lǐng)域投資約510 億歐元， 較疫情前大幅增加超100 億歐元，以促進經(jīng)濟韌性復(fù)蘇和綠色轉(zhuǎn)型②。

二是強化可再生能源、建筑、交通、工業(yè)和農(nóng)林等重點領(lǐng)域的預(yù)算支持力度， 突出財政資金導(dǎo)向作用，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化。 2020—2021 年間，德國氣候保護投資超800 億歐元， 并計劃2022—2025 年增加約80 億歐元支持無煤行業(yè)、綠色氫、綠色鋼鐵、節(jié)能建筑改造、氣候友好型交通、森林濕地保護等碳減排措施③。 2020 年1 月，聯(lián)邦政府宣布，將于2030 年前和國有德國鐵路公司Deutsche Bahn 共同投資860 億歐元推進鐵路網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化，助力低碳出行④。

三是充分發(fā)揮財政補助、稅收優(yōu)惠、碳稅等綠色財稅調(diào)節(jié)作用。根據(jù)2019 年11 月的充電基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃，德國政府大力推進電動汽車市場，預(yù)算2020年以來為超過100 萬個私人充電設(shè)施提供8 億歐元補貼；將電動汽車購置補貼延長至2025 年，并增加補貼總額； 對2021 年以后新購燃油車征收基于公里碳排放的汽車稅；通過降低長途鐵路增值稅、增加航空增值稅以鼓勵鐵路方式低碳出行等⑤。 2020 年上半年，正式批準(zhǔn)取消《可再生能源法》中的光伏發(fā)電裝機補貼上限，以提振產(chǎn)業(yè)信心，吸引更多社會資本進入光伏產(chǎn)業(yè)。 2023 年6 月又最新推出一項預(yù)算500 億歐元的工業(yè)脫碳補貼計劃， 在未來15 年中幫助面臨成本上升和減碳壓力的工業(yè)部門轉(zhuǎn)向碳中和生產(chǎn)技術(shù)⑥。

（四）創(chuàng)新綠色資金來源渠道，實施精益預(yù)算管理

據(jù)德國復(fù)興信貸銀行 （KFW） 測算， 德國實現(xiàn)2045 年碳中和目標(biāo)的總投資接近5 萬億歐元， 如此巨大的資金需求必須考慮其長期穩(wěn)定的資金來源。德國各級政府除了依靠碳稅和碳交易機制等常規(guī)渠道獲取資金外，還不斷創(chuàng)新預(yù)算資金來源。 以德國“綠都” 弗萊堡市為例， 自2008 年開始每度電價提高約0.012 歐元，市政府將每年增加的1000 多萬歐元電費收入成立氣候基金并專款專用， 從2023 年開始每年支出1200 萬歐元用于氣候保護⑦。德國規(guī)模最大的氣候和轉(zhuǎn)型基金對每年的資金來源渠道及金額、資金用途及金額進行精確預(yù)算和規(guī)劃，以保障資金的有效籌集和高效利用。

（五）統(tǒng)籌綠色財政與綠色金融，實現(xiàn)財政金融政策有效協(xié)同

一是設(shè)立公共綠色基金。德國能源和環(huán)境基金是實施氣候保護和經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型的最重要的融資工具，2022—2026 年計劃支出超2000 億歐元⑧。 二是發(fā)行綠色聯(lián)邦債券。德國政府2020 年8 月發(fā)布《綠色債券框架》，遵照國際資本市場協(xié)會《綠色債券原則》等國際標(biāo)準(zhǔn)確定綠色債券的項目遴選、 資金用途與管理、信息披露、外部評估認(rèn)證等內(nèi)容，募集資金投向五大低碳環(huán)保領(lǐng)域：交通，國際合作，創(chuàng)新、研究與意識提升， 能源與工業(yè)， 農(nóng)業(yè)林及生物多樣性保護。 截至2022 年底已發(fā)行多只期限從5 年到30 年不等的中長期綠色債券，用以彌補聯(lián)邦政府在生態(tài)環(huán)保方面的預(yù)算支出⑨。三是財政支持綠色金融發(fā)展，鞏固德國綠色金融中心的國際地位。 2021 年6 月，德國聯(lián)邦政府出臺“可持續(xù)金融策略”（Sustainable Finance Strategy）計劃，通過強化政府擔(dān)保與出口信用協(xié)助、增大政府投資等方式推動綠色投資，助力德國發(fā)展為全球領(lǐng)先的永續(xù)金融中心。

（六）推動整體性、系統(tǒng)性改革，兼顧各方利益，體現(xiàn)公平轉(zhuǎn)型

一是協(xié)調(diào)中央和地方之間、 不同地區(qū)之間關(guān)系。建立對地方政府生態(tài)轉(zhuǎn)型投資支持機制，如德國政府預(yù)算于2022—2026 年向各州提供145 億歐元援助，支持推廣氣候友好型住房； 合理設(shè)定區(qū)域差異化政策，促進各地區(qū)公平、均衡轉(zhuǎn)型。 德國計劃到2035 年實現(xiàn)100%可再生能源發(fā)電，2038 年前關(guān)閉所有煤電廠， 同時預(yù)算2038 年前為煤礦區(qū)提供400 億歐元結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型長期資金，支持基建、研究、教育和工人培訓(xùn)，實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展⑩。

二是支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色轉(zhuǎn)型。 德國2022 年預(yù)算提出探索由所有市場參與者提供資金的畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型融資機制，設(shè)立基金用于提高農(nóng)業(yè)競爭力、鼓勵可持續(xù)管理和氣候行動、實現(xiàn)地域均衡發(fā)展，通過分布式、靈活性的“能源社區(qū)”形式推進鄉(xiāng)村地區(qū)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

三是預(yù)算向弱勢群體傾斜。 主要包括：關(guān)注中小企業(yè)利益，加大政府補貼。 如根據(jù)德國《2022 年氣候保護一攬子行動計劃》， 對開發(fā)工業(yè)余熱的中小企業(yè)按投資成本的40%進行補貼?。關(guān)注受綠色新政和能源危機影響的居民個體，開發(fā)綠色就業(yè)機會、提供補貼救濟，以減少直接沖擊，降低社會成本。 如在提高碳價后，將部分碳價收入用于提供救濟補償，碳價提高的成本不再由租戶單獨承擔(dān)，一半由房東支付等。2022 年6 月聯(lián)邦政府補貼發(fā)售了9 歐元短途公交月票，以緩解能源價格危機對居民出行的影響。

（七）預(yù)算全過程開放透明，鼓勵全民參與共治

提高預(yù)算的開放度和透明度， 鼓勵公眾參與制定并全程接受監(jiān)督，形成治理的社會合力。 以弗萊堡市為例，2019 年發(fā)布的城市碳中和總體方案涉及交通、供熱、可再生能源、建筑、資金、綠色工業(yè)園、可持續(xù)生活方式等與公眾密切相關(guān)的行動領(lǐng)域。 其中城市交通規(guī)劃和預(yù)算方案制定就是全員全過程參與的典范， 規(guī)劃和預(yù)算方案同時也是清晰高效的公眾溝通工具，經(jīng)過多輪溝通方成定稿。

（八）重視綠色轉(zhuǎn)型與數(shù)字轉(zhuǎn)型、技術(shù)提升的同步推動

首先從歐盟整體看，2021—2027 年長期預(yù)算和“下一代歐盟”計劃的目標(biāo)是更環(huán)保、更數(shù)字化和更具彈性。2022 年預(yù)算重點支持應(yīng)對氣候變化、提高經(jīng)濟韌性、綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型。“下一代歐盟”計劃2021—2026 年為成員國提供7238 億歐元復(fù)蘇基金，要求綠色低碳和數(shù)字化分別至少安排37%和20%?。受此影響， 德國近年來的財政預(yù)算也呈現(xiàn)出綠色低碳與數(shù)字化發(fā)展緊密結(jié)合、并行并進的態(tài)勢。 在《2021 年政府補充預(yù)算草案、2022 年聯(lián)邦預(yù)算至2025 年財政計劃》中，將對氣候保護、能源轉(zhuǎn)型和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域投資相提并論，預(yù)計到2025 年數(shù)字化領(lǐng)域的預(yù)算支出將達到39 億歐元?。 其次，德國非常重視綠色轉(zhuǎn)型中的教育研究和技術(shù)提升， 不斷增加與綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展相關(guān)的科教支出預(yù)算， 并以公共投資激活企業(yè)技術(shù)支出，提升碳中和技術(shù)研發(fā)出口能力。

四、德國綠色預(yù)算的實施效果

（一）經(jīng)濟層面

1.實現(xiàn)經(jīng)濟溫和復(fù)蘇。 在經(jīng)歷2020 年疫情重創(chuàng)后，2021 年德國經(jīng)濟實現(xiàn)2.6%的實際增長，2022 年受俄烏戰(zhàn)爭導(dǎo)致的能源危機和供應(yīng)鏈斷裂等影響，成本上升、通脹高企，德國通過增加對能源行業(yè)企業(yè)補貼等政策基本保持了經(jīng)濟穩(wěn)定， 全年實際經(jīng)濟增長率為1.8%，GDP 總量達4.03 萬億美元， 位居全球第四，直逼日本。 得益于良好的財政基礎(chǔ)和精細(xì)化的財政預(yù)算，2021 和2022 年德國財政赤字分別為3.7%和2.6%，遠低于意大利、英國等歐洲國家?。但由于能源危機陰霾未散等原因，2023 年德國經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，IMF6 月份最新預(yù)測德國經(jīng)濟增長率為-0.3%。

2.能源消耗強度保持全球低位。 得益于綠色財政預(yù)算對清潔生產(chǎn)的補貼及科研投入等因素， 德國的能源利用效率位于全球前列。 2021 年以購買力平價計算的美國、歐盟、日本和德國的單位GDP 能耗分別為4.04、2.78、3.29 和2.62 艾焦/萬億美元?，在四大經(jīng)濟體中最低。

3.能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。 近年來德國財政預(yù)算對可再生能源領(lǐng)域持續(xù)投入， 確保了德國全球能源轉(zhuǎn)型的先鋒地位，2022 年可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中占比超過40%。 2023 年6 月可再生能源在電力結(jié)構(gòu)中占比高達64%，其中光伏發(fā)電占比為29%。

4.在保持制造業(yè)優(yōu)勢前提下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷數(shù)字化和綠色化。 德國制造業(yè)在GDP 中占比長期保持在20%—23%，2022 年達到23.5%， 遠高于美國和歐盟整體水平，全球出口份額基本穩(wěn)定在8%—10%，顯示了德國產(chǎn)品的國際競爭力?。 同時產(chǎn)業(yè)數(shù)字化趨勢明顯，2023 年7 月發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟白皮書》顯示，德國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化占數(shù)字經(jīng)濟比重連續(xù)多年高于美中日韓，2022 年達到92.1%。 以新能源產(chǎn)業(yè)鏈為代表的綠色產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長， 作為歐洲最大的電動汽車生產(chǎn)國，2022 年德國電動汽車占新車產(chǎn)量的25%，且這一比例還在不斷增長中。

（二）社會政治和民生層面

1.就業(yè)保持基本穩(wěn)定。 2020—2022 年，德國失業(yè)率分別為5.9%、5.1%和4.9%，穩(wěn)中有降?。 相較于其他歐美國家20%以上的青年失業(yè)率， 德國青年失業(yè)率與總失業(yè)率保持相當(dāng)水平。 究其原因，一方面，德國對綠色行業(yè)如電動汽車行業(yè)的補貼投入催生了大量就業(yè)崗位。 另一方面，德國政府對能源密集型行業(yè)的補貼、減稅、維持碳價等措施減輕了公司負(fù)擔(dān)，也對穩(wěn)定就業(yè)起到積極作用。

2.實現(xiàn)城鄉(xiāng)綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。 以魯爾工業(yè)區(qū)為代表的傳統(tǒng)煤礦區(qū)成功轉(zhuǎn)型， 曾擁有全球規(guī)模最大、 最現(xiàn)代化煤礦的魯爾地區(qū)中心城市埃森目前已成為以氫能為代表的可再生能源供應(yīng)基地，一度被灰色籠罩的煤炭之城蛻變?yōu)椤皻W洲綠色首都”。德國政府通過法律保障、政策資金和技術(shù)支持，對鄉(xiāng)村地區(qū)通過“能源社區(qū)”形式推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，萊茵-洪斯呂克等試點地區(qū)已提前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

3. 綠色低碳生活方式和全民共治理念深入人心。 絕大多數(shù)居民日常短距離出行選擇公交車、地鐵、有軌電車和市郊快速列車，長途出行首選長途火車，家用轎車盡量選電動汽車。 德國是歐洲最大的電動汽車生產(chǎn)消費國，2022 年電動車銷量占?xì)W洲的近4 成。2022 年6 月政府補貼的9 歐元短途公交月票發(fā)售后，第二季度乘客同比增加39%，第三季度又環(huán)比增加11%。上文弗萊堡市全民參與城市交通規(guī)劃和預(yù)算方案制定中，從自由、效率、健康、性價比等維度綜合權(quán)衡，自行車和公交最終成為居民出行首選，公眾參與綠色減碳事業(yè)的積極性大大節(jié)約了預(yù)算資金、提高了預(yù)算資金的使用效率。

五、 德國綠色預(yù)算實踐對我國的啟示與借鑒

德國作為發(fā)達國家和全球第四大經(jīng)濟體，到2045 年實現(xiàn)碳中和目標(biāo)距離實現(xiàn)碳達峰的1990 年超過半個世紀(jì)。我國作為最大的發(fā)展中國家和最大的碳排放國，“雙碳” 目標(biāo)從提出到計劃實現(xiàn)僅僅40 年。 起點基礎(chǔ)、約束條件和實現(xiàn)路徑均存在較大差異，但“他山之石，可以攻玉”，審視和借鑒德國綠色財政預(yù)算的制度設(shè)計和實踐舉措，嘗試推進我國財政的綠色化轉(zhuǎn)型，發(fā)揮綠色預(yù)算在助力疫后復(fù)蘇和“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)過程中的治理作用，仍不失理論價值和現(xiàn)實意義。

（一）在疫后經(jīng)濟復(fù)蘇和低碳轉(zhuǎn)型過程中，綠色預(yù)算是關(guān)鍵政策工具之一

從戰(zhàn)略高度重視綠色財政和綠色預(yù)算的資源配置和政策引導(dǎo)作用，以綠色預(yù)算加強財政投資對社會的引導(dǎo)，推動經(jīng)濟向低碳化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。參考巴黎綠色預(yù)算合作組織及德國綠色預(yù)算實踐，評估國家預(yù)算的環(huán)境影響及與碳中和等生態(tài)目標(biāo)的一致性。 同時加強國際合作，爭取發(fā)達國家資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移，積極參與綠色預(yù)算國際標(biāo)準(zhǔn)的制訂，提出中國方案、發(fā)出中國聲音。

（二）綠色預(yù)算需統(tǒng)籌運用綠色財稅政策

構(gòu)建綠色預(yù)算，在中長期財政預(yù)算框架中統(tǒng)籌考慮綠色財稅政策可持續(xù)性。 優(yōu)化并適時調(diào)整綠色財稅政策工具，綜合運用碳稅、碳市場等手段，完善財政補貼、稅收政策，加大綠色投資支出，實施低碳采購，樹立財政資源綠色低碳導(dǎo)向，評估預(yù)算的環(huán)境影響，向社會公開，提升社會轉(zhuǎn)型預(yù)期，吸引民營資本投入。

（三）加強綠色財政和綠色金融的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是考慮在全國碳市場的碳排放權(quán)注冊登記地、 中部金融中心武漢設(shè)立綠色基礎(chǔ)設(shè)施銀行，提出綠色金融解決方案，形成綠色示范效應(yīng)，財政向綠色銀行提供資本支持。 二是探討設(shè)立亞洲綠色銀行可行性，專項投資亞洲綠色項目，可專設(shè)銀行，或在亞投行內(nèi)設(shè)立專營綠色業(yè)務(wù)機構(gòu)。 三是推動我國碳金融中心成長為全球、 亞洲可持續(xù)金融中心，向各國提供發(fā)行綠色債券等綠色金融能力。 四是探索發(fā)行綠色國債，適度增加發(fā)行綠色地方債，加強綠色項目資金籌集，并通過開放公眾購買，讓綠色發(fā)展成果惠及更多民眾，形成社會綠色共識。 加強債券信息披露，定期公開績效審計報告，提高透明度。五是設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，可針對科技、工業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)林、能源轉(zhuǎn)型等專題設(shè)立主題基金，引導(dǎo)支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展。 六是預(yù)算加大對綠色貸款的支持力度。 為綠色產(chǎn)業(yè)、企業(yè)碳減排、居民節(jié)能改造等貸款提供風(fēng)險補償、財政貼息等。

（四）強化綠色預(yù)算的法制建設(shè)和全過程監(jiān)管，對氣候目標(biāo)形成長期穩(wěn)定支持

政府預(yù)算應(yīng)作出明確政策宣示，形成綠色發(fā)展路徑，提升綠色政策的透明度和可預(yù)測性。 加強公共宣傳，形成市場預(yù)期，引導(dǎo)私有資本投資。通過激勵和監(jiān)管框架并存，先激勵，后監(jiān)管，建立長期可靠的法律政策框架，使企業(yè)個人有足夠的時間轉(zhuǎn)向氣候友好型替代品。 設(shè)立跨部門機制，加強對綠色預(yù)算支出的分配審核管理，引入外部審計，加強社會公開監(jiān)督，確保與生態(tài)目標(biāo)的一致性，強化問題和績效問責(zé)。

（五）統(tǒng)籌兼顧各方面主體利益，形成社會合力

一是從德國能源危機中吸取教訓(xùn)，從戰(zhàn)略高度關(guān)注國家能源安全，在預(yù)算方面給予優(yōu)先保障。 二是注重創(chuàng)造綠色就業(yè)機會。三是支持市場主體解決綠色問題，支持重點行業(yè)提升競爭力。 提供行業(yè)企業(yè)低碳化智能化轉(zhuǎn)型方案，發(fā)揮第三方社會組織、行業(yè)協(xié)會等作用， 減輕低碳改革對重點行業(yè)競爭力的影響。四是關(guān)注能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域風(fēng)險和受影響群體，為結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型地區(qū)和人員提供支持綠色稅收轉(zhuǎn)移支付等資金，注重在鄉(xiāng)村振興中統(tǒng)籌農(nóng)村綠色轉(zhuǎn)型，推動農(nóng)村地區(qū)利用轉(zhuǎn)型機會加快發(fā)展。五是公共政策應(yīng)充分考慮各方利益，通過政策激勵調(diào)動積極性，促進自主節(jié)能。六是綜合平衡各方面各領(lǐng)域利益，如平衡山西等能源地區(qū)和東部用能地區(qū)利益；確定減排總量目標(biāo)和各地目標(biāo)，調(diào)整中央對地方政策，推動地方落實目標(biāo)；設(shè)立綠色轉(zhuǎn)型引領(lǐng)示范區(qū)，為其率先碳中和提供專項綠色激勵政策工具；為地方綠色轉(zhuǎn)型項目（如公共交通等）提供中央預(yù)算支持。 七是調(diào)動地方積極性。 由于各地資源稟賦不同，在可再生能源等政策推動中，需考慮地方政府利益，調(diào)動地方積極性。

注釋：

①⑩來源于德國財政部https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/FAQ/climate-protection-faq.html。

② ?來源于德國財政部 https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2021/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-nachtragshaushalt-2021-eckwerte-bundeshaushalt-2022.html。

③ ?來源于德國財政部 https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/Standardartikel/Topics/Priority -Issues/Climate -Action/immediate -climate-action-programme-for-2022.html。

④來源于德國聯(lián)邦數(shù)字化和交通部， 網(wǎng)址https://bmdv.bond.de。

⑤來源于https://www.sohu.com/a/491857487_121119270。

⑥來源于https://www.geidco.org.cn/2023/0609/5291.shtml。

⑦來源于IFC 可持續(xù)發(fā)展合作研究所，城市邁向碳中和的實踐案例研究——德國弗萊堡（1）公眾號文章。

⑧ ?來源于德國能源署https://www.dena.de/startseite/。

⑨來源于中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院，綠色金融|德國主權(quán)綠色債券發(fā)行機制及影響力分析，https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3490.htm。

?來源于歐盟委員會https://commission.europa.eu/business -economy -euro/economic -recovery/recovery-and-resilience-facility_en。

?來源于德國聯(lián)邦統(tǒng)計局https://www.destatis.de。

?來源于 https://finance.sina.com.cn/money/future/wemedia/2023-07-26/doc-imzczhpn0099039.shtml。

?來源于德國勞工部https://www.bmas.de/DE/Startseite/start.html。