訴源治理機制研究

方 皓

(中共池州市委黨校(池州行政學院),池州 247000)

糾紛的發生和解決構成人類社會發展的一對永恒性的矛盾,人類社會也正是在解決這對矛盾的過程中發展前進的。黨的十八屆四中全會提出,“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平。”[1]訴源治理這一化解基層矛盾的概念便更加引人注目。2021年中央深改委第十八次會議審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調,法治建設既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,要堅持和發展新時代的“楓橋經驗”(1)楓橋經驗:是指20世紀60年代初,浙江省諸暨縣(現諸暨市)楓橋鎮干部群眾創造的“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現捕人少,治安好”的經驗,為此,1963年毛澤東曾親筆批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。“楓橋經驗”由此成為全國政法戰線的一面旗幟。之后,“楓橋經驗”得到不斷發展,形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手,依靠群眾,預防糾紛,化解矛盾,維護穩定,促進發展”的楓橋新經驗,成為新時期把黨的群眾路線堅持好、貫徹好的典范。,切實加強矛盾糾紛“源頭預防、前端化解、關口把控”。

當前訴源治理在概念內涵上涵蓋過大且于實踐缺乏指導性。隨著訴源治理這一概念逐漸與平安建設等周邊概念和社會治理相關聯,訴源治理的實質究竟為何?當前“訴源治理機制”建設主體呈現出法院主導、各糾紛治理主體參與,從矛盾糾紛系統治理層面考量究竟由誰主導更為合適[2]。上層設計的主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設形成了從“法院沖鋒在前”到“注重黨委政府領導”的轉變,輔之以怎樣的流程設計方可切實落實?本文在歸納當前訴源治理的實踐樣態、分析其理論研究誤區基礎之上,提出訴源治理未來發展方向,探討如何將這一治理概念從理論研究更好轉化為社會治理效能。

一、訴源治理的實踐樣態

(一)黨委主導:以構建黨委領導的大治理格局為突破

此類主導思想推進下,形成了以黨委主導,著墨構建大治理格局機制建設,探索形成解紛資源由向上集中到有序下沉、解紛主體由各自為政到多方協同、解紛方式從訴訟在先到調解優先、解紛場域從線下擴展到線上的“社會調解優先、法院訴訟斷后”的遞進式矛盾糾紛治理體系[1,3]。一是從體系建設上破除“糾紛—司法”直通的解決思路,轉向打造在省級層面統籌部署、地方各具特色的一站式矛盾糾紛化解中心,同時強化屬地管理職責以破解社會治理碎片化所引發的解紛資源分散化難題。二是從跨域協同出發著力推進鎮域層面“黨建引領、三治融合、法庭指導”體系建設,大力發展“楓橋式”法庭并同步加強普法教育宣傳及調解指導,以切實從根源優化基層治理體系。三是從數字賦能角度出發,著力推進省域層面解紛體系建設,研發推廣在線矛盾糾紛多元化解平臺,優化與現有審判等網上平臺的兼容對接以實現平臺間的信息互通,協助實現矛盾糾紛“一站式接收、一攬子調處、全鏈條解決”[4]。基于實踐,浙江地區凝練形成了永康“龍山經驗”、舟山“普陀模式”等典型模式。

(二)司法主導:以非訴訟糾紛解決機制為突破

此類主導思想推進形成了以司法為主導,著墨非訴訟糾紛解決機制創新突破并探索形成“機制—平臺—體系—隊伍”的解紛機制[5]。一是從多元糾紛機制化解上著力推進訴源治理,發揮制度規制導引作用,并在非訴訟糾紛解決機制建設上重點投入,輔之以技術手段建立網絡平臺等方式,幫助當事人簡易糾紛“網上”解,做到從源頭第一次分流。二是從多元糾紛化解平臺建設著力,發揮行業調解作用,針對勞動爭議、消費者權益保護等領域糾紛頻發特性構建訴調對接平臺,健全完善行政、行業、協會訴調對接機制。同時,加強對地市區域內各級法院建立訴調對接工作機制的指導,深化訴訟服務中心建設,搭建訴調對接、特邀調解員工作平臺,積極開展訴前調解、立案調解。三是從糾紛化解聯動體系上著力推動多主體參與,構建三級法院聯動協調機制,強化管控、防治結合。四是從糾紛化解隊伍上著力強化履職能力建設,通過對訴前分流、訴中化解、訴外指導等環節的分類指導,積極引導當事人選擇非訴訟方式解決糾紛,同時通過委派、委托調解方式實現矛盾糾紛的分流化解。基于實踐,重慶地區凝練形成了城鎮矛盾糾紛化解中心的“榮昌模式”以及立足中國鄉土社會中的人情、鄉情和法理的交融現狀形成的鄉村治理“三聯”互動的“酉陽模式”。

(三)分類治理:以矛盾糾紛分類分流為突破

此類主導思想推進形成了以分類治理為工作主線,著墨矛盾糾紛分層分類分類解決機制并探索形成“訴源—訟源—在訴”矛盾三階段化解機制[6-7]。一是從源頭治理格局建設出發著力推動形成黨委主抓格局,將“訴源治理”納入地方經濟社會發展規劃統一謀劃。二是從糾紛化解的層級出發著力積極推進基層治理,加強對城市社區法治的積極引導,充分考慮城鄉融合發展的不同特質,開展針對鄉土社會特點的普法宣講教育以提升群眾法治素養,以訴源推進善治,有效融合鄉村自治、法治與德治的“三治融合”模式。三是從糾紛化解的合力建設出發著力點面結合推進重點領域突破,如針對國際化營商環境建設、重大項目建設等多發領域的糾紛化解分析研判矛盾糾紛的特點協調整合解紛資源,促進多發類案的分級化解、分流遞減,產生“漏斗式”的解紛效應[8-9]。四是從糾紛化解的成效出發,著力推動形成衍生案件治理架構體系,通過對非訟程序運用、優化訴訟分層機制及強化訴訟輔助措施等,設立訴調對接中心、優化司法確認程序及構建梯度性案件分流,合理運行,有效化解簡單民事案件。基于實踐,成都地區凝練形成了訴源治理“成都模式”、天府新區成都片區社會矛盾糾紛化解協調中心和訴源治理中心“雙心融合”解紛機制等典型模式。

二、當前訴源治理機制文獻研究中的幾對關系辨析

(一)社會治理追求“全面開花”

任何一種新的治理手段的提出無非還是基于解決當前社會治理中存在的糾紛,訴源治理也不例外。但反觀實踐中部分地方為改革而改革,無緣強調“創新”,迎合所謂全面或深入的治理而不盡擴充訴源治理概念內涵。比如,為減輕司法行政負擔、提升訴源治理實踐效率,而提出將行政治理中的社區網格化管理引入訴源治理之中,并提出了與之相配套的訴源治理的組織基礎,與網格化治理協同作用,發揮共治優勢。不可否認,網格化治理具有手段貼近基層(源頭)、資源共建共享及職能劃分清晰的優勢,但訴源治理即使采用網格化也應為其設定嚴格的邊界以保持法庭與網格在主從意義上的二元結構;同時,還要留心擴張化的“訴源治理”將賦予法官更多角色,“網格員”即是其一,這將無形地使司法背離初心,偏向行政化。雖然當前針對訴源治理的具體解釋層出不窮,但我們應該始終清醒認識訴源治理概念提出初衷,明確訴源治理本質上還是要側重于社會資源利用,依靠社會資源“平息”矛盾,本質上還是應該歸為“治理”,這也意味著訴源治理的目標是解決糾紛,而不僅僅是從屬于司法或行政去追求司法或行政的數據考核指標[10]。

(二)糾紛化解交由“法院主導”

訴源治理的提出初衷本是銜接司法治理與社會治理,傾向于矛盾平和解決、強調息訟文化、緩解司法“最后一道防線”壓力并以此樹立司法真正權威。實踐中,各級部門機關在“立足職能發揮作用”的正確導向下均試圖在訴源治理建設中占有一席之地,這與當前訴源治理實踐所呈現的法院主推這一現象并存,且值得我們投入更多關注,究竟訴源治理這一建設主體的重擔落在哪一個或哪些部門肩上更為合適。法院作為矛盾糾紛化解的職責主體在訴源治理中的重要作用自不必多說,但實踐中應高度警惕已經出現的司法行政化、職能邊界不清等角色異化風險。誠然,不能否認,在當前各地實踐中、黨委政府的政策文件已然將訴源治理的建設主體從“法院主推”上升到“黨委主抓”,各地法院也已然認識到訴源治理并非僅憑一己之力就能完成,無論政策文本對于此間關系的表述如何變化,并未對法院在訴源治理中實際居于主導地位的現狀產生根本性影響。在實踐中,對訴源治理的社會探索還未有一個明晰路徑前,如果貿然定性強調黨委主抓,無疑會導致實踐探索脫實向虛,各部門機關在“黨有號召”“黨委主抓”的導向下必然會呈現出“先報名占位”的急于表現的態勢,而又限于職能權屬、部門利益等的限制,出現“只聞其聲不見其人”奇怪現象。就矛盾糾紛治理的流程來講,法院無論如何是無法回避其在訴源治理中的重要地位的,但倘若我們以此為基點,必然會發現這與法院所代表的司法角色與功能定位無疑存在沖突。

其一,造成“法院上前線”與“司法終局性”調和難題。當下我們推進“以審判為中心”的司法體質改革的重要方面就在于要體現司法的終局性,需要真正樹立司法“最后一道防線”的權威,并以此為“司法為民”承諾作保障,而在訴源治理概念提出之時所設想的通過“訴源治理”化解“案多人少”的治理初衷顯然與當下法院“上前線”的機制設計相悖。同時,過度強調法院參與訴前糾紛解決無疑增加了辦案法官與潛在當事人之間的接觸,這對于法院“中間人”角色定位亦有損害。

其二,造成司法依附于行政的尷尬境地。法院司法職能延伸到社會治理領域無疑擴大了業務范圍,并倍數級增加工作量。此種境地之下,法院必然會將視野投向體型龐大的行政權,但這于我國根本政治制度設計之初所預想的“權力分工、各司其職”的定位,無疑是一種“挖墻腳式”的矛盾之舉,實質上增加了司法依附政治與行政的可能性。

(三)以民為本追求“有求必解”

如果從“司法為民”得出,司法的目標是“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,這顯然是正確的,但應區別于以不逾越職責為前提的“有求必應”“有求必解”。在各地探索訴源治理實踐機制中已經出現的實踐失范不得不使我們對其機制的具體運行提高警惕,將矛盾糾紛“源頭”過度提前,并過早引入司法機關參與“源頭”治理,無疑會加重對后續司法審判公平性的質疑。但如果僅從強調“對當事人的訴權保障”這個角度看待訴權,可能會導致對訴權保障的神經過度,保障訴權并不意味著對訴權的行使不能限定條件[11]。在矛盾糾紛“源頭”階段引入行政、司法、行業協會等資源,一定程度上可以視作是各方在正確的引導下發揮“自身優勢”,如有益的經驗、智力資源等,在源頭為化解矛盾提供幫助。這種優勢或來自于行政權、司法權,但是,行政機關、司法機關必須要明確自身角色,即在應對哪類問題時是主導者,哪類問題時是輔助者。

三、訴源治理的機制探究:三個關鍵問題

(一)訴源治理有效限縮:在實踐探索與影響控制中的平衡性選擇

訴源治理是一個熱詞,但并不容易說得清。訴源治理及其機制建設也表現出有關國家機關為提高或維持自身在國家治理體系中的政治地位,或順應形勢,主動選擇或知難而避的良苦用心。社會經濟的快速發展必然帶來矛盾頻發,但由于行政機關和社會組織無力應對轉型時期集中爆發的矛盾糾紛,身處焦點的司法機關必須扛起糾紛治理的主體責任,但單純強調某一機關的主體意愿、部門職責、專業特點,并以此作為擴張或發展訴源治理的做法并不十分契合我國社會治理的現實情境,可限縮訴源治理概念,開展試點實踐探索,以期對當前已經運行社會治理機制產生影響。

(二)合作治理:應對實踐與理論拉鋸中的折中方案

本質上,訴源治理是推進社會主義現代化國家進程中,針對糾紛化解與體系完善的重要通道。相較于訴訟、仲裁等傳統糾紛解決辦法,訴源治理直指矛盾產生根源努力將矛盾消解于未然、將風險化解與無形。推行訴源治理,既需要調整治理形式與方法,也需要精準定向視野,科學謹慎地探索訴源治理的內容、方式、參與主體,力求兼顧政府、市場、社會三者之間利益,協調其內在聯系。就現代管理理論而言,其三者任意一方的單一治理均無法囊括所有公共事務,訴源治理目標的實現需要政府、市場、社會三者協同發展。同時,當下的行政管理體制的總體背景,是我們從治理結構上來看待這三者之間合作模式的基礎,即需要通過擴充治理議程以尋求對單一性管理體制的治理轉變。在訴源治理的過程中,任一單一主體只是作為行動者之一,而矛盾糾紛的發生卻有各個主體的貢獻因素,沒有任一單一因素的矛盾,也沒有任一單一主體擁有絕對權威和權力來支配其他主體在矛盾糾紛解決中的行動[12]。概而言之,合作治理之優勢,一則可回避實踐中對司法中立角色定位的質疑;二則可回避實踐中業已產生的對架空立案登記、訴權保障的質疑;三則可回避實踐中機械評估所催生出的糾紛非實質化解等。合作治理既影響訴源治理目標和價值標準的設定,也為訴源治理提供了運作機制和實現方式。

(三)糾紛分層化解:基于實踐探索的訴源治理良策

在司法資源有限增長而訴訟糾紛數量急劇增長的現實境況下,確有必要轉換我們長久以來的解紛慣性思維,單純依托訴訟化解糾紛顯然難以適應當前民眾對糾紛化解的需求,逐步完善非訴訟解紛機制建設,并做好訴訟非訴訟糾紛銜接機制建設未嘗不是一個可選項[13]。

首先,要建立起以地方黨委為主導的解紛主體,從解紛主體行政級別及管轄范圍層面明確治理的關鍵內容。其次,要理清司法解紛機構及糾紛治理有責主體之間的協作關系,以實現訴訟—調解—仲裁高效銜接。再次,要以縣域為單位建立社會治理(矛盾調處)中心,探索在縣級層面完成矛盾糾紛分層過濾并分發相應職能部門解決的機制,充分發揮基層社會治理主體與社會主體間“關系靠得近”“問題找得準”“解決可以快”的先天優勢。再其次,要利用好司法局、信訪、市場監管、市情研究中心等職能部門的會商監督研究功用,支持各類糾紛專業調解機構采取多種方式、依照社會慣例、村規民約等從源頭上減少爭端,加強與周邊地域交流合作,探索互惠基礎上的糾紛化解。同時,加強科學性、專業性和實用性的相關案例研究,為糾紛解決提供實踐參考,也為矛調中心的智能化建設提供可靠、可用的數據參考。最后,則是從宏觀上加強立法建設,以回應解決當前調解前置制度侵蝕訴權的質疑、制定專門性調解組織法、建立市場化多元解紛機制。

四、結束語

訴源治理在各地實踐中的探索已經呈現出“地域化”“差異化”特色,并有一些成功經驗。盡管這一領域的種種嘗試仍然處于探索初期,但其發展無疑會對社會治理尤其是當前正在推行的市域社會治理產生重要影響。社會發展所必然引至矛盾的“亮化”與“銳化”,均需要我們有所考量,如訴源治理與現有的訴訟非訴訟程序的對接、與現有城市社區網格化管理的合理分流,以及在未來引入更多細分領域之后所延伸出的新領域等。訴源治理及其機制的構建還亟待大量研究。譬如,治理形式是否能與現有職能分工有效結合,避免多頭重復治理的無端內耗;治理內容能否創新,以緩和相關利益主體對當前治理手段的條件反射性抵觸;能否更精準定位治理主體,以避免相關部門“勇于發聲”而“忙于隱身”的治理困境。