刃迎縷解:行政訴訟預審程序構建之思考

盧明春,鄭林娜

(南靖縣人民法院,福建 漳州 363600)

推進國家治理現代化,加強訴源治理能力,是順應新時代人民群眾司法需求的新變化。立案登記制是解決群眾立案難問題、保障群眾行政訴權有效行使的機制[1],但立案登記制實施以來,伴隨著行政訴訟案件數量激增,“高裁駁率”“案結事未了”等行政爭議實質化解偏差現象日趨嚴重,影響了訴源治理的深入推進。正視登記制改革后行政訴訟面臨的現實困境,確立科學的繁簡分流訴訟構架與程式,是本文對現有行政訴訟程序的進一步思考。“要深化訴訟制度改革,推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”[2],則為行政訴訟預審程序構建奠定了理論基石。行政訴訟預審程序之構建,不僅是行政訴訟程序之再造,亦是行政訴訟糾紛化解理念之重塑。

一、催生土壤:行政訴訟預審程序構建必要性證成

行政審判在變革中發展,呈現出的糾紛形態也越來越多樣。一邊是案件數量不斷增加,另一邊是審判資源的匱乏和現有訴訟程序的局限,導致審判質效降低。行政爭議實質化解偏差實務面臨的困境及現有舉措的局限,彰顯出行政訴訟預審程序制度生存的必要性。

(一)管中窺豹:程序性駁回案件的實證考察

根據全國法院司法統計,行政案件的總量雖然不及民商事案件,但由于其審理過程冗長、訴訟主體地位“不平等”,涉事雙方的矛盾糾紛更難化解。倡導訴源治理司法理念,目的是進一步推進行政爭議實質性化解,進而保障公民行政訴權的有效行使。但立案登記改革帶來的案件數量擴張夾雜著權利濫用等問題,在實質上阻礙了糾紛的化解。

1.裁定數據反映“訴權濫用”現象嚴峻

立案登記制雖然不代表所有案件都必須立案受理,但只要符合起訴條件就應予以立案。立案登記改革以來,程序性駁回案件數占比為28.84%(本文數據均來自全國法院司法統計,下文不再說明),包括不予立案案件(6.08%)與駁回起訴案件(22.76%)。程序性駁回案件數量增幅較大,2020年一審裁定駁回起訴案件占比為21.12%,2021年則上升至35.12%。不予立案或者被駁回起訴案件,按照目前的訴訟程序——無論是簡易程序還是普通程序,都在一定程度上浪費了司法資源,同時體現出訴權濫用的問題。對于“高裁駁率”“訴權濫用”[3]現象,我們應當加以重視并深思。

2.裁定內容彰顯“案結事未了”動因復雜

當事人提起行政訴訟的爭議,可能涉及權利爭端或利益沖突,甚至將其實際利益訴求隱藏在權利主張之后。而法院在審判時受制于訴訟制度的規則,并不一定能從實質上解決爭議,從而造成“案結事未了”問題。通過司法統計可以發現,被裁駁案件動因復雜。屬于不可訴行為或者不屬于行政訴訟收案范圍的案件數占38%,比如針對內部層級監督行為、信訪辦理行為或者最終裁決行為等;屬于訴請不具體或無事實根據的案件數占16%;主體不適格的案件數占20.50%,包括與行政行為無利害關系或者告錯行政機關;重復起訴情形占4%;超過起訴期限或違反管轄規定的案件占11.50%。行政行為相對人訴諸法院就是為了獲得“權威”裁決,但由于上述各種原因,這些案件被裁定駁回結案,意味著行政行為引發的深層矛盾并未得到實質性化解。

3.裁定效果呈現“三高一低”尷尬局面

登記改革以來,全國法院一審行政案件審結數大幅上升的同時,在審判質效上呈現出“三高一低”的尷尬局面。由于雙方矛盾的復雜性,行政訴訟案件的上訴率、信訪率、纏訴率必然比刑事、民事案件高,而服判息訴率相對較低,這樣的尷尬局面倒逼辦案壓力呈現“倒金字塔”現象。所以,減少案件數不是實質性解決行政爭議的根本出路;從根源上解決爭議沖突,使依法行使行政執法權與維護人民利益相平衡才是應有之道。

(二)由表及里:從實證考察看行政爭議化解失衡

通過上述分析,當前行政訴訟中存在“訴判不一”“訴權濫用”等現象。這些現象反映了當前存在的行政爭議化解偏差。

1.裁判焦點偏離主觀訴求

當事人提起行政訴訟,是希望通過審判之力解決其因某些行政行為的實施而權益受損的問題。裁判焦點則是法院根據行政訴訟審理范圍歸納引導公民的訴請重心。當裁判焦點和主觀訴求一致時,雙方爭議才能實質化解。但是在實踐中,公民的認知錯誤或者訴訟策略等因素往往導致裁判焦點和主觀訴求不一致。當訴判不一時,當事人難以服判息訴,進而形成程序空轉現象。

2.一爭議多行為偏離“一行為一訴”原則

行政訴訟立案時一般遵循“一行為一訴”的訴訟原則,但在具體實踐中,因為行政機關行政管理范圍錯綜復雜,一個行政爭議糾紛往往涉及多個行政行為。比如當事人因征地補償問題提起行政爭議,其主觀上想要解決的問題是提高賠償標準,但是針對賠償標準提起的訴訟一般難以勝訴。當事人即改變訴訟策略,通過針對信息公開行政行為或者征地拆遷存在的程序性瑕疵行為先行提起訴訟,再迂回解決實際的賠償款問題[4]。這樣的迂回訴訟不僅浪費司法資源,也無法實質性化解爭議糾紛。

(三)歸因檢視:行政爭議化解失衡之腹背夾攻

探究行政爭議化解偏差背后的原因,是論證構建行政訴訟預審程序之迫切性的重要論據。

1.背披荊棘:訴權保障機制失衡

立案登記制改革后,行政訴訟案件日漸增加。若沒有科學的分流機制前置,必將加劇現存的審判資源稀缺問題。立案登記制之沖擊與濫訴行為之叢生,成為行政爭議化解偏差的外部因素。

(1)受案范圍開放對抗司法資源局限

行政訴訟的受案范圍因為新行訴法的修改而擴大,充分保障了公民的行政訴訟權利,但客觀上也造成行政訴訟案件激增。面對激增的案件數,現有的行政審判資源捉襟見肘,“案多人少”矛盾越發突出。行政裁判人員能力和資源的匱乏與立案登記改革的沖突,使設定中的“簡案快審、類案專審、繁案精審”幾乎變為海市蜃樓[5]。

(2)訴權保護擴張抗衡行政濫訴

擴大行政訴訟受案范圍,是充分保障公民行政訴權的具體表現,但行政濫訴問題亦隨之叢生,尤其在針對行政信息公開和征地拆遷提起的訴訟中表現突出[6]。因訴求不具體或者訴求主體不適格被裁駁的案件即為濫訴的縮影,也就是說,一審審結案件中有近三分之一是以裁駁方式結案,實際未進入實體審查程序。因此,亟需構建甄別訴權保護與懲治濫訴的機制。

2.腹頂劍鋒:審判管理銜接不暢

在審判資源尚未優化配置的情況下,司法管理程序銜接困境又造成了行政爭議化解偏差的內部羈絆。

(1)立案庭立案審查和行政庭收案審查銜接不暢

雖推行“有案必立”制度,但立案審查仍然需要謹慎把握。因行政法律關系的特殊性,目前通常由立案庭立案人員初步審查,經請示庭長后予以立案;立案庭庭長不能把握的,進一步向行政庭探討確定能否立案,最后由立案庭對當事人作出決定并予以釋明。這個過程實際造成司法資源的浪費:一方面增加了卷宗材料管理成本和與當事人溝通的時間成本;另一方面凸顯出立案庭立案審查綜合性與行政庭收案審查專業性的失調,具體審理案件的法官不能在最前端介入裁決,造成后續審判資源的無形浪費。

(2)行政審判人員因前期篩查機制不暢而分案不均

在司法實踐中,除了承擔行政管理事務的負責人外,行政庭通常由其他法官按同樣比例平均分案。但因前期立案篩查機制銜接不暢,法官之間的實際工作量并不均衡。有的法官分到的案件可徑行裁決,有的法官分到的案件則需要花費大量精力開庭審理。前期立案篩查不暢,未區分繁簡而一律按程序隨機分案,給行政審判人員的精力、專業水平都帶來考驗。

綜上,腹背夾攻困境造成行政爭議化解的“供給側”失衡,迫切需要制定銜接立案與審理程序的行政訴訟繁簡分流機制,行政訴訟預審程序呼之欲出。

二、破解之窗:行政訴訟預審程序之多維立體價值

在優化行政審判資源、科學分流繁簡案件以及提高行政審判質效的司法需求下,現有舉措不足以實質化解行政爭議。科學合理的行政預審程序不是依附于其他訴訟程序的輔助環節,而是作用于行政案件訴訟全過程的“一站式”機制,集合多維價值,可以實質化解行政爭議。

(一)在立案環節具有減少程序空轉的價值

在行政預審程序的設計中,立案庭收到訴訟材料并登記后,直接將卷宗材料交由預審團隊。預審團隊在七日內負責審查能否立案,并直接與當事人進行溝通。材料齊全符合立案受理的,告知立案庭立案;材料不齊者,告知當事人在規定期限內補正提交,若當事人拒絕補正或者補正不齊相關材料,直接裁定不予立案。預審程序在立案這一環節具有減少程序空轉的價值,有利于節約司法資源,減少濫用訴權行為的發生[7],從源頭上保障行政訴權的科學有效行使。

(二)在預審環節具有分流繁簡案件的價值

立案庭立案后,交由預審團隊進行下一步審查,篩選出真正存在爭議且需要庭審程序的案件,并判斷案件繁簡程度,按照簡易或者普通程序規定,將案件隨機分配給行政法官進行下一步處理。對于不需要庭審的案件,比如實質不符合行政訴訟條件但在立案環節難以甄別的案件,可由預審團隊通過預審程序開展證據交換和訴辯環節,進一步作出判斷后予以裁駁;對于符合訴訟條件但可通過調解撤回結案的案件,可由預審團隊通過多元化解機制進行調撤。故預審程序可以通過繁簡分流、快慢分道機制,分層遞進實質化解行政糾紛[8]。

(三)在審判環節具有保障實質化解的價值

庭審實質化要求在寶貴的庭審時間集中處理爭議焦點,在庭審外解決其他程序性事務,預審程序的設計即可實現該要求。如上所述,針對不需要庭審的案件,可由預審團隊審查后進行必要的書面訴辯程序裁定駁回,或推動當事人在法律規定的處分權限和時限內達成和解。預審程序的設計是行政審判司法資源的最優整合,將程序性及調和性工作前置于預審程序,改革原本冗長的訴訟流程[9],是行政審判質效提高的應有之道。

三、檢內汲外:國內外預審程序實踐現狀分析與經驗汲取

科學構建行政訴訟預審程序,應以實質化解爭議為目標,在理性認識國內預審程序實踐現狀基礎上,積極汲取國外行政預審程序優秀范式的經驗。

(一)本土壁壘:國內審前程序實踐現狀之檢視

從我國行政訴訟法看,目前關于行政訴訟庭前程序的規定集中于“證據”,止步于“時效、交換制度、答辯送達”等事務[10]。在司法實踐中,也有法官為提高效率而自發以庭前審查來縮短冗長的庭審調查程序的嘗試行為。總體而言,國內對預審程序的價值功能定位尚模糊。原因主要在于以下三個方面。

1.墨守“以審判為中心”理念

為避免法官先入為主、未審先判,國內此前推行“一步到庭”審判方式。這種方式保障了“以審判為中心”,但也使許多輔助性事務集中到庭審環節,導致審判質效低下。在具體實踐改革中,也有不少創新做法,比如有些法院創設了行政速裁程序,從短時間看提高了個案辦案速度,但從長遠看因為人為增加一些訴訟環節,實際延長了案件審期,未能從根源上進一步提高審判效率。

2.忽視預審程序的價值功能

國內實踐對預審程序的價值功能定位為庭前準備工作,而非獨立自主的單一程序[11]。雖然在具體實踐中,也有當事人在庭前準備階段因證據交換展示,了解自身訴求的不合理或者不合法性,從而自行申請撤訴終結行政爭議糾紛的案例,但這不能算是目前行政預審程序的價值功能體現,而只是輔助性功能的意外驚喜。

3.審判人員自發審查實踐差異

由于立法依據不足及主觀能動性差異,司法實踐中因為案件審理的需要,有些行政審判人員主動對案件進行庭前審查,但是具體做法多樣,沒有統一范式。在審查模式上,有人偏好書面審查,有人傾向與當事人面對面交流審查;在組織形式上,有的與合議庭成員一起進行審查,有的則由主審法官單獨組織審查;在審查范圍上,有的涵蓋事務性、實體性焦點問題,有的僅審查是否符合立案情形、證據有無缺陷等。

(二)他山之石:域外行政預審程序經驗之吸收

1.域外兩大法系實踐之評鑒

在大陸法系中,德國的審前程序規定涵蓋了程序的要求、裁決、告知材料補充、案件審查等一體化內容,兼顧當事人權利義務、法官職責以及程序的推進順序。法國則基于公正和效率的平衡,包括固定立案審查、臨時緊急措施、預審制度等內容。法國明確了預審程序在行政訴訟程序中的獨立地位,是前置于庭審的必經程序。

在英美法系中,英國強調審前程序啟動原則、送達、訴答程序和證據展示等環節,凸顯審前程序過濾審理障礙的功能。美國審前程序亦包括訴答程序、證據開示和審前會議三部分,強調審前程序的繁簡分流功能,保障庭審實質化。

2.域外實踐對我國構建行政預審程序之啟示

(1)預審程序獨立功能地位確定

不管是英美法系還是大陸法系,預審程序都是行政訴訟案件開庭審理前的必經程序,其地位獨立于簡易程序、普通程序,功能不局限于開展送達、保全、證據交換等輔助性事務,還包含審查案件事實、歸納爭議焦點等,強調公正與效率相平衡。

(2)預審程序保障案件庭審實質化

域外兩大法系關于預審程序的規定,在具體環節上雖有所區別,但凸顯的價值功能是一致的,即保障案件審理的公平與效率。域外十分重視行政預審程序與簡易程序、普通程序的銜接互補,強調預審程序的分流過濾功能,以保障后續庭審聚焦糾紛的實質化解。

(3)科學設計預審團隊

兩大法系在預審程序與后續庭審程序的銜接互補設計上,重視分離預審法官和后續審判法官,防止庭審法官“先入為主”影響審判公正性。預審團隊職責在于組織審前訴訟答辯、證據收集交換等活動,案件具體爭議審理則是庭審法官的職責。

四、刃迎縷解:行政爭議實質化解進路之預審程序具體設計

構建行政訴訟預審程序,彰顯著行政訴訟追求“公平正義”的重心已從“程序裁判”轉移至“實質解決”[12]。本文在結合我國實際及汲取國外優秀范式經驗的基礎上,從基本原則、宏觀模式、微觀規則方面提出我國行政訴訟預審程序的構建路徑。

(一)立身之魂:能動司法之理念指引

1.堅持“法律效果”與“社會效果”相統一

行政訴訟法對受案范圍、適格主體等已作出明確規定,故而在具體實踐中,有一部分行政爭議無法進入實體審理階段,但這不意味著涉及的行政行為合法合理。因此,在以實質化解行政爭議為目標的基礎上,構建的訴訟程序要承擔起在前端釋理說法、化解矛盾的功能。

2.堅持“追求效率”與“兼顧公平”相結合

要構建一套高效的行政訴訟預審程序,需要科學的價值理念作指引。優化審判資源、提高訴訟效率是行政訴訟預審程序設計的價值追求,同時應當兼顧加強人權司法保障、規范裁判尺度等司法公正的價值目標。比如,通過在立案環節減少程序空轉,在預審環節固定證據、歸納爭議焦點,保障庭審能集中審查案件焦點,就是兼顧公平與效率的具體表現。

(二)間架之骨:宏觀模式構建

1.按“1+1+1”模式組建預審團隊

程序是為實踐而設計的,故而保障行政預審程序落到實處,使其充分發揮多維立體價值,專門機構或者審判團隊是不可或缺的。

對比國外設置專門的預審合議庭,根據國內當前刑事訴訟、民事訴訟速裁團隊的實踐情況,行政預審團隊可以按“1+1+1”模式組建,即一名員額法官配備一名法官助理、一名書記員。預審團隊的工作流程模式為:首先,立案庭登記后,將案件交由預審團隊,由法官助理先行審查是否符合立案條件,書記員根據立案審查情況與立案庭、當事人直接溝通交接,必要時法官助理進一步向當事人釋法說理。其次,法官助理向員額法官報告案件審查情況,由員額法官進一步審查確認。對符合裁駁條件或者當事人自愿撤訴的案件,由法官助理擬寫文書,員額法官負責簽發;對符合調和條件的案件,員額法官組織多元調解;對于需要進入簡易程序、普通程序審理的案件,由法官助理歸納爭議焦點,員額法官判斷繁簡后進行標識,然后按程序規定分流給業務庭。

2.設定為必經程序,保障其價值功能

除國家賠償案件外,其余所有受理的行政案件都必須經過行政預審程序,包括非訴行政案件。預審程序作為必經程序,才能充分發揮其過濾分流功能,保證后續程序庭審的實質化。從立案環節切入,以預審團隊員額法官簽發裁決或分流移交業務庭終結,整個預審程序流程是交叉進行的。

(三)充盈之肉:微觀規則設計

1.崗位分離規則

預審程序作為實質化解行政爭議的司法進路,追求公平公正的價值。不讓預審員額法官繼續審理經過其預審的案件,是為了避免其主觀上先入為主,影響實質化解爭議。可借鑒域外行政預審模式,建構預審法官與庭審法官相分離的制度,即由預審法官先就起訴條件、起訴期限等程序性事項進行審查處理,經分流后需要進入實體審查的則移送庭審法官審理。

2.程序驅動規則

基于能動司法理念導向,法官較之于當事人有更高的訴訟能力、司法資源管控能力,所以預審程序在行政案件進入立案環節時即由法官依職權啟動。在預審程序中,預審團隊員額法官、法官助理可依職權要求當事人在法定期限內進行訴答,當事人如未在期間主張或履行訴答權利義務,視為自認事實;也可參照民事訴訟模式,如原告經傳喚未到庭視為放棄起訴,予以裁撤。

3.預審內容規則

預審形式以書面審查為主,預審會議為輔。預審團隊主要審查是否具有程序性裁駁情形,比如主體是否適格、訴求是否明確等。在進行書面審查或預審會議過程中,可汲取法國“法庭之友”經驗,由預審員額法官向辦理相關業務的機關單位發出協助函,具有專業知識的機關單位人員可以提交書面意見或者以專家身份參與預審,為后續進一步審理明確方向,以達到優化資源、提高質效的目標。

4.預審審限規則

行政訴訟簡易程序的審限為45日,普通程序則為6個月。預審程序的設計目的是提高審判效率,故其審限必定要比簡易程序短。鑒于預審內容多為非實體爭議事實,比較簡單,可將其審限確定為30日。

5.特別機制規則

作為化解行政糾紛的重要一環,預審程序可以嘗試融入審前和解機制,吸納法國“建議第三人”優秀設計,選聘行政機關中在職或已退休且與案件雙方當事人無法律利害關系的人員為特邀和解員。在受理案件后,由預審員額法官及和解員組織各方當事人及相關部門進行協商,推動當事人在法律規定的處分權限和時限內達成和解協議,實質化解行政爭議。

五、結語

訴源治理背景下對行政爭議實質化解進行再思考,是調整司法權與行政執法權關系、對行政訴訟制度重新洗牌的機遇。“解糾紛于萌芽”是訴源治理的初級理想狀態,“止糾紛于未發”則是訴源治理的終極目標[13]。當前,“案多人少”矛盾凸顯,行政爭議實質化解的司法進路應通過繁簡分流的程序再造和類案裁判的示范引領加以實現。探索建立預審訴訟程序,是我國行政司法實踐的要求,也是社會治理現代化的要求[14]。科學構建預審程序,應當以“繁簡分流”為功能追求,以“簡案快審、類案專審、繁案精審”為目的,以“宏觀模式構建+微觀規則設計”為構架,如此才可實現行政審判資源配置之帕累托最優狀態。