中國共產黨巡視制度優勢轉化為治理效能的支撐條件與責任機制

[摘 要] 中國共產黨巡視制度是黨的自我革命制度規范體系的重要組成部分，在歷史演進與實踐發展中彰顯出權力監督與腐敗治理、政治整合與權威維護、矛盾化解與社會穩定等顯著優勢。把巡視制度優勢更好轉化為治理效能，既需要宏觀支撐條件，也依靠具體實現機制。政黨主導、價值引領與制度供給是巡視制度優勢向治理效能轉化的主體支撐、觀念支撐與結構支撐。責任機制建設是把巡視制度優勢轉化為治理效能的關鍵舉措，精準厘定責任、提升履責能力、強化監督問責是其基礎環節、關鍵向度和必要保障。

[關鍵詞] 中國共產黨；巡視制度；制度優勢；治理效能；責任機制

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.02.06

[中圖分類號] D035.4? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1004-0544（2024）02-0042-09

自我革命是中國共產黨破解大黨獨有難題的關鍵舉措，對實現黨長期執政與推進中國式現代化至關重要。完善自我革命制度規范體系作為新時代推進黨的自我革命的內在要求，是全面從嚴治黨的制度保障，也是制度治黨、依規治黨的鮮明體現。在自我革命制度規范體系之中，巡視制度是黨在創造性傳承中國古代監察制度優秀基因和辯證吸收外來制度有益成果的基礎上，在領導人民革命、建設和改革的歷史進程中創建并不斷完善的制度安排。黨的十八大以來，巡視制度不斷創新優化，在健全黨和國家監督體系、推進全面從嚴治黨、加強黨的全面領導等方面發揮了重要作用。但是，巡視監督的精準性、長效性與實效性仍待進一步提升，把巡視制度優勢更好轉化為治理效能成為政治實踐和理論研究亟需解決的重大問題?！吨醒朦h內法規制定工作規劃綱要（2023－2027年）》明確提出，要“把監督制度優勢更好轉化為治理效能”[1]。與之相較，學界對于巡視制度優勢的學理闡釋、巡視制度優勢轉化為治理效能的條件分析較為薄弱，更多從巡視制度的理論邏輯、歷史演進、結構功能、優化策略等維度展開探討①。此外，對于巡視監督效能提升路徑的已有研究側重于技術操作層面，相對缺乏基于政治理論的考量。本文將在闡述中國共產黨巡視制度顯著優勢的基礎上，解析制度優勢轉化為治理效能的支撐條件，并從責任機制的視角探索治理效能轉化的實踐進路。

①代表性研究成果可參見（按發表時間先后順序排列）彭前生：《中國共產黨巡視制度的政治詮釋》，載《學術探索》2015年第5期；付勝南、王傳利：《整治與政治：中國共產黨巡視制度的嬗變和結構功能分析》，載《理論探討》2020年第4期；田啟戰：《中國共產黨巡視制度的百年歷程及變遷邏輯》，載《當代世界社會主義問題》2021年第2期；孫亮：《中國共產黨巡視制度的百年演進及其動力機制》，載《河海大學學報》（哲學社會科學版）2021年第3期；羅丹、倪星：《從糾偏束權到集成創新：巡視制度的生成機制與演變邏輯》，載《理論與改革》2022年第1期；萬銀鋒：《黨的十八大以來巡視制度創新發展與治理效能提升研究》，載《中州學刊》2022年第2期；等。

一、中國共產黨巡視制度的顯著優勢

制度優勢不僅來自制度的歷史合理性，更源于制度的現實績效合法性。巡視監督既是一項帶有較強政策性和技術性的政黨治理行為，更是具有鮮明戰略性和政治性的權力運作過程。巡視制度的演進歷程特別是新時代的巡視監督實踐與成效，充分彰顯了巡視制度的顯著優勢，主要表現為權力監督與腐敗治理、政治整合與權威維護、矛盾化解與社會穩定。

（一）權力監督與腐敗治理優勢

人類的趨利避害傾向與資源有限性之間的矛盾是政治生活起源的重要誘因。為了構建良善的社會秩序，人類對公共權力抱以期待。因此，公共權力成為政治世界的核心要素，其獲取、分配與行使是政治過程的關鍵環節。然而，當公共權力被賦予合法性并被寄希望于推動秩序構建時，它也存在著異化的可能。所以，探索權力制約與監督之道是古今中外政治思想家的重大課題，也是實現高效且廉潔政治生活的重要途徑。在當代中國政治形態中，中國共產黨是唯一的執政黨，始終處于領導核心位置。黨內監督關乎黨的全面領導與長期執政，但仍存在較多現實困境。其中，對作為“關鍵少數”的領導干部特別是“一把手”進行監督的難題尤為凸顯?！吨袊伯a黨章程》規定，黨的各級領導機關對所轄范圍內的重大事項享有決策權，黨的委員會及其常委會經常性行使相關職權。按照權責一致原則，權力越大越應該受到監督和制約，并承擔與之相應的責任。然而，在實際政治生活中，受到缺乏監督、不敢監督、無法監督等因素的影響，有效監督“一把手”相對較難，從而容易誘發腐敗現象，影響黨的執政效能與政治威信?！皬拇罅堪讣矗I導干部違紀違法問題大多發生在擔任一把手期間?！盵2]（p100）與此同時，“一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗”[3]（p27）。

權力監督與腐敗治理特別是破解“一把手”監督難題，是巡視制度的基礎功能和首要優勢。其一，聚焦主要領導干部破解監督缺位困境。從《中國共產黨巡視工作條例》中可以發現，關于巡視對象的規定十分明確，主要為相關黨組織領導班子及其成員。其中，黨組織的主要負責人是巡視的重點對象和關鍵目標。巡視制度的優化與實施，為著力解決以往存在的對于“一把手”監督不足問題提供了重要制度保障。其二，政治權威強勢干預破解不敢監督困境。有些主要領導干部在所轄范圍內實行“家長制”“一言堂”，在其政治權力的運用和推動下，官員之間以及政商之間等多元主體相互聯結形成了錯綜復雜的庇蔭關系網絡和利益共同體。在此關系結構中，一部分既得利益者基于利益一致性而出現共謀行為，另一部分反對者卻迫于權力關系束縛而不敢監督。巡視組特別是中央巡視組具有極強的權威性、相對獨立性、非固定性，有利于突破地方或部門利益交換鏈條的阻礙，從而使同級、下級與群眾真正敢于監督。其三，信息汲取多元性破解無法監督困境?！耙话咽帧北O督難題的產生很大程度源于權力行使過程中的隨意性、隱蔽性和專業性，權力行使者和監督者之間存在著較為突出的信息不對稱現象，導致監督較為困難。巡視工作的開展進一步拓展了信息獲取和意見表達渠道，監督者能夠通過查閱資料、聽取報告、組織會議、走訪談話、民主測評以及動員群眾等多種途徑廣泛掌握各類信息，有助于打破區域、部門、層級、群體之間的信息封鎖與隔閡。

（二）政治整合與權威維護優勢

在人類政治秩序的形成與鞏固過程中，權威發揮著至關重要的作用。當代中國政治體系的顯著特征在于中國共產黨是最高政治領導力量并長期執政，維護黨中央權威和集中統一領導是堅持黨的全面領導的首要要求。這不僅契合馬克思列寧主義建黨學說的科學意涵，也是中國共產黨領導人民百年奮斗的歷史經驗，更是推進強國建設與民族復興的實踐要求。當代中國是空間巨大、結構復雜、發展不平衡不充分的單一制國家，如果黨中央缺乏權威，很容易出現各自為政現象，甚至導致一盤散沙、混亂失序。事實上，近代中國四分五裂、戰事頻發的歷史境遇充分證明了這一假設。然而，在一段時期內，“無視黨中央權威的現象廣泛存在，有些還很嚴重”[4]（p182）。在一些地域、部門和群體之中，存在著地方主義、部門主義、小團體主義、個人主義等黨的領導弱化現象，從一定程度上造成了中央政策的傳遞梗阻、溝通壁壘、執行偏差和效能萎縮。因此，高效整合多元權力關系、有力凝聚多重治理主體，確保維護黨中央權威和集中統一領導，成為黨內監督迫切需要解答的重大課題。

維護黨中央權威和集中統一領導是巡視監督的根本任務，政治整合與權威維護是巡視制度的核心優勢。巡視制度自創建以來幾經變遷，但保證中央政策的貫徹執行始終是其核心功能。特別是新時代以來，巡視制度功能更加聚焦，“政治巡視定位越來越清晰、指向越來越精準”[5]（p132）。巡視制度明確要求，巡視工作重點監督有關黨組織及黨員和干部堅持黨的集中統一領導、完整準確執行黨中央的路線政策、嚴守政治紀律和政治規矩等事關黨的政治建設的重大事項，為維護黨中央權威和集中統一領導奠定了堅實的制度基礎。從運作機理來看，巡視監督有利于打破國家治理結構中的條塊梗阻，推動政治整合的實現與中央權威的維護。一方面，整合縱向治理主體關系以防止地方主義傾向。“以中央與地方關系為核心表征的縱向維度的治理，既是決定統一與分裂的核心變量，也是測量國家治理能力的重要尺度?！盵6]（p63-74）有序協調和正確處理中央與地方關系，對于保證黨中央權威和集中統一領導尤為重要。巡視監督的對象和范圍涵蓋縣級以上地方各級黨組織和主要黨員領導干部，任何地方黨組織都難以成為監督空白，有力推動了黨的領導縱向到底。另一方面，整合橫向治理主體關系以破除部門主義阻礙。在橫向國家治理體系中，執政黨居于核心位置，其他多元治理主體各負其責、銜接配合。然而，不同系統之間也存在一定的信息壁壘、觀念分歧乃至利益爭奪，影響了黨中央權威和集中統一領導。在巡視監督中，很多部門領導班子及其成員都在巡視范圍之內，有助于化解部門沖突、消解部門梗阻、突破部門利益，保障了黨的領導橫向到邊。需要指出的是，政治整合與權威維護和充分發揮地方與部門的積極性、主動性并不矛盾。

（三）矛盾化解與社會穩定優勢

追尋秩序被普遍認為是政治生活得以生成與存續的重要根源，無論是資產階級思想家的自然狀態假說，還是恩格斯的國家起源學說，秩序都被視為政治世界的核心范疇和目標指向。穩定的政治狀態和安定的社會秩序是維護政治安全和推動政治發展的重要前提，也是實現有效國家建設與良善國家治理的基礎性條件。從世界范圍來看，“有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質”[7]（p1）。政治穩定是塑造有效政府的基石，社會失序甚至無政府狀態是失敗國家的典型特征。當代中國是由超大規模執政黨領導的空間巨大國家，社會穩定與國家安全是有力、有序、有效推進國家建設與現代化進程的關鍵要件與必要保障。尤其是在新時代，深受國內社會主要矛盾轉化以及世界百年變局的深刻影響，社會不穩定因素依然較多并呈現新的特征?！案鞣N矛盾風險挑戰源、各類矛盾風險挑戰點是相互交織、相互作用的。如果防范不及、應對不力，就會傳導、疊加、演變、升級”[8]（p107），甚至會嚴重危及國家安全與社會穩定。因此，探尋化解社會矛盾、消解社會風險、紓解社會心理的有效路徑，構建穩固安定的社會秩序對于現代國家治理意義重大。

巡視制度功能并非僅體現在政黨內部治理維度，還表現為促進矛盾化解與維系社會穩定，這是巡視制度區別于其他黨內監督制度的獨特品格和鮮明優勢。具體來看，其一，巡視監督拓寬了民眾的利益表達渠道，有助于廣泛動員群眾積極有序表達訴求。相較于同級監督，巡視監督打破了組織的空間界限、突破了信息壁壘，超越了組織內部控制的局限性。將垂直或水平的傳統權力監督關系轉化為上下結合的互動監督模式，有機整合了多種監督形態和權力關系，實現了黨內監督與人民監督的貫通融合，推動了黨內民主與人民民主有效銜接、黨的領導與人民當家作主深度結合。例如，巡視組設置信訪小組受理有關黨組織與黨員干部的來信、來電、來訪，開展民主測評與問卷調查，以“下沉一級”或“暗訪”等靈活方式了解情況、獲取線索、收集信息、檢驗證據。其二，巡視監督環節的完整性和系統性，是推動社會矛盾有效解決的重要保障。巡視監督不是臨時性、單向性、碎片化的政治行為，而是“一個首尾相連、循環往復、螺旋上升的閉環結構”[9]（p5-16）。巡視監督的目的不僅僅局限于發現問題，更致力于推動問題解決。在巡視監督中，巡視了解與巡視反饋、巡視移交、巡視整改等環節緊密銜接、協同配合，加之巡視監督“回頭看”等方式的創新運用，在很大程度上推動了群眾訴求的有效解決和社會矛盾的積極化解。其三，巡視監督中的信息公開機制為人民群眾了解、參與和評價巡視工作提供了關鍵支撐，有利于多元政治主體之間的信息交換與良性互動，從而促進政治與社會關系的團結穩定。

二、中國共產黨巡視制度優勢轉化為治理效能的支撐條件

既有制度在維系與運作過程中會不同程度地受到制度設計者的有限理性、制度自身的路徑依賴、制度執行場域的動態變革、制度執行者的行動偏差、制度約束者的規避應對等多重變量影響，制度優勢與治理效能之間逐漸產生內在張力，亟需把制度優勢更好轉化為治理效能。這不僅需要制度的自我更新與調試，更有賴于關聯條件的宏觀支撐與多維推動。

（一）政黨主導：巡視制度優勢轉化為治理效能的主體支撐

中國共產黨是“將一盤散沙的中國社會重新凝聚為一個有機整體，并主導中國社會發展”[10]（p108），推動中國現代國家建設的支撐性主體力量。從中國由傳統向現代轉型的歷史進程可以清楚發現，政黨主導是中國國家建構與現代化建設的基本邏輯、核心特征與根本保證。就巡視制度而言，中國共產黨始終在其建構、變革與實施過程中發揮著最為關鍵的作用。執政黨的主導與推動，是把巡視制度優勢轉化為治理效能的首要前提與根本支撐。

其一，執政黨為治理效能轉化提供了政治引領。中國共產黨作為以馬克思主義為根本指導思想、致力于長期執政的使命型政黨[11]（p38-49），超越了西方資產階級政黨的短期利益競爭和特殊利益奪取，以人民幸福和民族復興為政治使命，以實現共產主義為發展理想。這一使命與理想，一方面，為巡視監督效能提升供給了內生動力，有助于解決制度僵化、制度空轉等制度低效甚至失效現象，從而打破制度路徑的鎖定與既得利益的束縛，推動制度更新與再造。另一方面，為巡視制度的完善與治理效能轉化指明了方向，明確了巡視監督的目標取向和行動遵循，使巡視監督既在黨的全面領導下依規開展，又以堅持和加強黨的全面領導為重要目的。

其二，執政黨為治理效能轉化提供了組織保障。機構與人員是組織要素的重要維度，也是使制度有效運轉起來的關鍵。中國共產黨自成立之始便是按照馬克思列寧主義建黨學說組織起來的具有強大戰斗力的革命性政黨，組織性和紀律性是其鮮明特征和顯著優勢。從一定意義上說，中國共產黨的領導力、動員力、整合力等執政能力的充分發揮離不開系統全面且協同高效的組織體系與高素質黨員干部隊伍。巡視監督是一項系統性、復雜性黨內監督行為，涉及多重治理層級、多元治理部門、多維治理關系，具有明顯的跨層級、跨地域、跨部門等協同治理特征。中國共產黨“總攬全局、協調各方”的領導核心作用及其縱橫交織的全覆蓋組織體系，是提升巡視監督效能的組織基石。

其三，執政黨為治理效能轉化提供了社會基礎。破除單一主體治理模式、推進多元主體協同共治是現代國家治理的內在要求。當然，這并非表明多元主體的地位和功能沒有差異。在當代中國，國家治理體系經過不斷調適與變革，逐步形成了以中國共產黨為核心的多元治理格局。正是由于治理主體的多元性，治理效能的提升也絕非某個單一主體的責任，必然要求參與其中的各項主體各負其責、各盡其能。巡視監督行為不僅局限于政黨內部，而且有機整合了黨內與黨外、政黨與國家、國家與社會等多重關系。因此，巡視監督效能的提升不能僅依靠黨內力量，更需要廣泛的社會動員和公眾參與。中國共產黨的領導為吸納社會力量參與巡視監督創造了重要條件，一方面，黨的性質、宗旨、目標、工作路線等是中國共產黨獲得社會支持、政治認同、人民信任的邏輯基礎。另一方面，中國共產黨領導人民建立國家、建設國家、治理國家的探索歷程是增強執政黨合法性的歷史與實踐依據。

（二）價值引領：巡視制度優勢轉化為治理效能的觀念支撐

觀念是人類思維活動的產物，從根本上產生于社會存在。但不可否認的是，觀念對社會行為具有重要導向作用。現代的、正確的、契合的觀念有助于推動政治發展、社會演進以及歷史賡續，腐朽的、錯誤的、沖突的觀念也可能引發政治衰敗、社會失序乃至文明倒退。治理行為兼具價值性與工具性，不僅包含單純的治理工具和方法，而且“首先體現為一定的價值理念”[12]（p57）。良政善治絕非僅簡單通過更新治理手段便可輕易實現，也依靠現代治理觀念的引領。把巡視制度優勢轉化為治理效能，還得益于人民中心觀念、法治觀念、系統觀念等現代國家治理理念的有力支持。

其一，人民中心觀念。民主作為全人類共同價值，是國家治理現代化的重要衡量標準和價值追求。但正像人類文明形態是多元的一樣，民主的實現方式也是多樣的。以人民為中心的發展理念是現代民主觀念在新時代的創新性話語表達，具有深刻的中國意蘊和時代特征。人民中心觀念，不僅強調中國共產黨執政目的在于人民，也要求執政基礎源于人民，同時明確執政效能的根本評價標準是人民的滿意度和幸福感。人民中心觀念，一方面有助于在保證必要保密與合法隱私的條件下提升巡視監督過程的公開性和回應性，不斷擴大公眾的知情權與參與度；另一方面有利于確保巡視監督方向、目的與人民意志有機統一，從而既保證了巡視監督為了人民，又把公眾滿意度作為檢驗巡視監督效能的出發點與落腳點。

其二，法治觀念?，F代國家治理的突出特征在于公共權力運行的非人格化傾向，法治化是國家治理現代化的重要標志與內在要求。新時代以來，法治觀念創新發展，法治進程不斷加快，法治成為現代國家治理的基本方式和鮮明品格。所謂法治觀念，并不是抽象的意識形態，而是包含“規則觀、權利觀、公平觀、倫理觀、主體觀”[13]等與之關聯的多元觀念在內的集成性思維系統。這一觀念有利于與巡視監督有關的各行為主體厘清權責利之間的關系、維護利益相關者的合法權利、依據規則行使權力、按照程序履行職責、遵循事實公正監督、違反規定承擔責任，從而做到既有為又不越位。

其三，系統觀念。與傳統國家的政治統治或管理相比，現代國家治理呈現出較為典型的主體多元性、結構多層性、過程精細性、手段多樣性、環境不確定性等特征，面臨著有效應對復雜性、系統性、風險性治理的挑戰。從線性思維轉向系統觀念、從碎片化管理轉向協同治理，成為推進現代國家治理轉型的必然要求和重要內容。堅持系統觀念，至少要從時間、空間、過程等維度系統把握事物發展規律，不斷提升歷史思維、全局思維和過程思維。巡視監督作為一項復雜治理行為涉及多重治理關系，如巡視組與巡視工作領導小組及巡視辦關系、巡視組與被巡視黨組織關系、巡視組與參與巡視的其他黨政部門關系、巡視監督與其他類型監督關系等。因此，系統觀念為巡視監督邁向更高水平的縱向貫通、橫向協同、內外聯動、方式融合、過程銜接提供了重要支撐。

（三）制度供給：巡視制度優勢轉化為治理效能的結構支撐

制度化是國家治理現代化的核心標志，“一個國家的運行過程、解決問題的能力與方式、應對危機的抉擇、中央與地方政府的關系、國家與社會的關系，都是建立在一系列制度設施之上的”[14]（p9）。制度體系是制度優勢轉化為治理效能的關鍵載體和基本依托，制度優勢蘊含于特定的制度體系之中，治理效能通過規范完整的制度體系及其有效執行得以充分顯現。因此，科學完備、銜接匹配的制度體系是把制度優勢轉化為治理效能的基礎性條件和結構性支撐。從巡視制度來看，巡視制度體系的有效供給既包括巡視監督核心制度的完善，也包括與之密切關聯的其他重要制度的銜接。

一方面，巡視監督核心制度的創新完善是治理效能轉化的內部結構支撐。《中國共產黨巡視工作條例》是巡視監督的核心規范和基礎規則，其科學完備水平直接關系巡視監督效能。巡視制度作為一項具有歷史延續性的黨內法規，伴隨黨的歷史演進不斷變遷。其始創于新民主主義革命時期，曲折發展于社會主義革命和建設時期，恢復完善于改革開放和社會主義現代化建設新時期，集成創新于中國特色社會主義新時代。在長時段的歷史變遷中，巡視制度呈現出尤為明顯的適應性變革特征，具備了較強的自我革新與完善能力。具體來看，巡視主體專職化、巡視對象廣域化、巡視程序規范化、巡視方法多元化、巡視功能聚焦化、巡視權責一致化等是巡視制度變遷的主要宏觀特征和基本演進趨勢[15]（p127-140）。巡視制度的日益完備與現代轉型，有力地保障了巡視監督在不同時期取得相應成效，為巡視監督效能的繼續提升奠定了結構性基礎。

另一方面，巡視監督關聯制度的匹配銜接是治理效能轉化的外部結構支撐。在現代國家的復雜性治理過程中，治理主體多元互動、權力關系交織聯結。作為規范行為主體權責利之間結構關系和秩序狀態的制度，往往以制度網絡或制度系統的形式存在并相互影響，層次化、體系化、網絡化是制度發展的重要取向。因此，制度體系的優化與健全，不僅需要核心制度的革新，還深受與其匹配銜接的外部關聯制度的推動與支持。巡視在黨和國家權力監督體系中居于戰略位置，“是制度化系統化統合黨和國家監督體系、盤活監督資源、形成監督合力的重要樞紐和抓手”[16]（p51-59）。巡視制度體系的健全既與黨內監督制度、黨的全面領導制度等宏觀制度體系密切相關，還關系到巡視監督各環節、各主體、各領域的諸多具體配套制度。例如，線索移交和辦理反饋機制、中央巡視組組長庫機制、反洗錢查詢機制、約談詢問機制、信訪應急處理機制等[17]（p90）。

三、中國共產黨巡視制度優勢轉化為治理效能的責任機制

把制度優勢轉化為治理效能不僅需要宏觀條件支撐，還依賴具體的實現機制。“建立健全自我革命的執行責任機制，是確保自我革命制度體系有效運作的重要手段?！盵18]（p50-58）責任機制建設是增強制度執行力、推動治理效能轉化的關鍵舉措。因此，加快構建“劃分責任、履行責任、監督責任、追究責任”的全鏈條、全領域、全覆蓋的全過程責任機制對于巡視監督效能提升十分重要。

（一）精準厘定責任：巡視監督責任機制建設的基礎環節

科學合理、清晰明確的責任劃分是責任機制構建的基本前提，責任沖突、責任空隙等責任混亂現象嚴重影響制度執行力進而制約治理效能的實現?！爱斎魏稳硕疾恢勒l應負責的時候責任就等于零?！盵19]（p189）因此，精準厘定責任是完善巡視監督責任機制、提升巡視監督效能的基礎環節。一方面，堅持“因需確權、以權定責”。在現代政治生活中，公共權力與公共責任密切相關，權責一致是公共權責關系的科學目標和合理形態。公共權力行使者應當是公共責任履行者，“誰握有權柄，誰就得履行相應的公共責任”[20]（p192）。正像“既不容許存在‘無義務的權利（即特權），也不應當存在‘無權利的義務（即奴役）”[21]（p140）一樣，既不能存在“無責任的”公共權力，也不應存在“無權力的”公共責任。否則，要么容易導致專制暴政，要么出現失敗國家。此外，妥善處理權責關系的結構性失衡困境即“權大責小”或“權小責大”也是確保權力規范有效行使與公共利益實現的重要保障。精準厘定責任不僅需要“因需確權”，依據治理環境變化和治理實踐需要合理配置與優化公共權力結構；還要基于權責一致原則“以權定責”，保證所有權力都在與之相匹配的責任約束下行使，任何責任均在相應權力的行使中嚴格履行。從巡視監督來看，其一，巡視監督包含從中央到地方、從政黨到社會的縱橫雙向多元主體，涉及多重權力運作環節，呈現出復雜交織的權力關系網絡。隨著巡視監督任務更加繁重、難度日益增加、功能顯著聚焦、過程趨于協同，更需不斷優化巡視監督的權力格局。其二，根據巡視監督主體的權力規模和結構，科學設定各權力行使主體的職責分工，明確“應做何事、所負何責”，確保權責匹配、覆蓋全面、邊界清晰。既要防止責任因交叉重疊而被削弱，也要避免出現責任“真空”而失去功能。

另一方面，堅持“權責法定、動態調適”。精準厘定責任并非權責一致基礎上的暫時性或階段性責任劃分，而是需要將科學劃分的權力和責任加以固定化、制度化乃至法治化即“權責法定”，從而切實提升權責配置的穩定性、持久性、規范性，真正使權力行使的各主體、全過程、諸領域都有制度化責任的規制和約束。當然，權責結構與配置格局并不是一成不變、刻板僵化的。在實現“權責法定”基礎上，還應注重法定化權責關系的動態調適，既充分保證多元主體各負其責，也要考慮主體間的協同合作。對于巡視監督而言，其一，推進權責清單制度是“權責法定”的關鍵措施。將各相關權力主體的機構設置、職權責任、運作程序等按照清單的方式予以細化明確并在法定范圍內公開，最大限度減少權力缺位、權力濫用、履責不力、失責規避等行為。例如，將巡視組內部各工作模塊如談話組、信訪組的權責具體化、精細化、制度化。其二，巡視監督不僅需要權力主體明確自身權責，也應看到，作為復雜性治理的巡視監督離不開主體間的協調合作、有機互動。建立健全各項協調配合機制，動態調整相應權責尤為必要。

（二）提升履責能力：巡視監督責任機制建設的關鍵向度

履責能力建設是責任機制構建的關鍵路徑，行動者能否完整準確履行既定責任是影響治理效能的核心變量。把巡視制度優勢轉化為治理效能，迫切需要提升巡視監督各關聯主體的履責能力。一方面，規范巡視監督主體的選拔調配機制。選配責任意識強、履責能力優的干部進入巡視監督隊伍是提升巡視工作人員履責能力的有效舉措。具體來看，其一，科學制定巡視干部的選配標準。巡視監督兼具強烈政治性和高度專業性，巡視干部的選配更要突出政治標準和專業標準。在政治標準方面，巡視干部的政治忠誠、政治紀律、政治能力等不僅關系巡視監督效能，更嚴重影響執政黨的政治信任和政治權威。在專業標準方面，對不同業務部門開展巡視監督，必然要求巡視干部具備更強的專業素質，否則難以發現真實線索和行動偏差。其二，拓展與規范巡視干部選配方式。巡視監督涉及多部門、多層級、多流程，任務繁重、時間緊迫。此外，巡視監督并非科層制結構下的政策執行與常規治理，而是對相關黨組織和領導干部的監督與檢查。因此，豐富和拓展巡視干部選配方式，構建專兼結合、優質高效、分類管理、統籌調配、動態調整的巡視隊伍尤為重要。這既能夠充分滿足巡視監督的人力需求，又有助于打破利益網絡束縛。

另一方面，完善巡視監督主體的教育培訓機制。執政黨的干部教育培訓體系，“直接關系到中共的執政能力和國家治理能力”[22]（p5-11）。特別是對巡視監督來說，巡視隊伍中兼職人員數量較多，來自黨和國家機關的諸多部門、不同層級乃至不同地域，呈現出較為顯著的差異化特征。部分人員相對缺乏巡視監督經驗，甚至在開展巡視工作前并不十分了解黨和國家的監督體制和運行機制，對于巡視制度和相關政策法規也掌握不足。因此，加強對巡視監督主體的全過程、全時段、全方位教育培訓意義重大。其一，在教育培訓內容方面，著重圍繞巡視監督所需的核心能力要求開展高質量、常態化、有針對性的教育培訓，著力提升巡視干部的政治能力、專業能力、調查研究能力、數據整理能力、因果分析能力、協調合作能力、風險治理能力、群眾工作能力等。其二，在教育培訓方式方面，構建常規性與過程性相結合的教育培訓模式，既充分發揮現有數量龐大且相對完備的干部培訓體系如黨校（行政學院）的功能，又要在巡視監督的全過程中進行更具針對性、及時性、專業性的教育培訓。

（三）強化監督問責：巡視監督責任機制建設的必要保障

高效行使權力與全面規制權力同時并舉，是現代國家治理的內在要求。監督與問責作為責任機制建設的必要環節，是推動責任有效履行的外部保障。當然，權力監督不能僅局限于決策與執行環節，也應加強對監督權的監督，破解“誰來監督監督者”[23]（p172-177）難題。巡視監督人員既是權力監督主體，也是被監督和問責的應然對象。在巡視監督實踐中，巡視干部也存在著“跑風漏氣”“以巡謀私”“超越權限”等失責風險[24]（p226-227）。因此，系統完備、規范精準的監督與問責機制是巡視監督責任有效落實的重要保證。

一方面，推進監督機制全覆蓋。監督是發現失責行為的重要手段，也是觸發官員問責的關鍵機制，構建覆蓋全員、全程、全域的監督體系對于推動責任落實和效能實現尤為重要。其一，監督對象覆蓋全面。巡視監督中的任何責任主體都是被監督的對象，只要承擔責任就應該受到監督。具體而言，派出巡視組的黨組織、巡視工作領導小組、巡視工作領導小組辦公室、巡視組、被巡視黨組織等組織機構及其成員均需接受監督。其二，監督主體多元參與。對巡視監督權的監督涵蓋多元主體，既有內部監督主體又有外部監督力量。既要不斷完善組織內部的控制機制，又要充分發揮社會力量，促進各種監督主體信息聯通、資源融通、機制貫通，真正銜接有序、協同聯動、發揮合力。其三，履責全程閉環監督。責任履行全過程均應受到嚴密監督，責任履行到何處，監督就應跟到哪里。巡視工作涉及的各主要環節如問題線索的收集、分析、匯報、反饋、追蹤、解決，以及不同環節內的具體流程均應構建和完善監督機制。

另一方面，增強問責機制精準性。問責是責任履行的核心保證，有助于提升失責成本、形成強大震懾、產生邊際效應。問責貴在科學精準、規范有效。其一，確保問責主體完整性。責任追究方式的完整性，是實現精準問責的重要前提。在現代社會，人類的社會角色呈現多元化特征，所需承擔責任的類型隨之復雜多樣，問責主體與責任追究方式也相應多元。對于巡視過程中組織或人員的問責，存在黨內問責、政治問責、法律問責、社會問責等多種方式。既要避免問責簡單化即以某種問責代替其他問責，也不能出現問責泛化、擴大化。其二，確保問責程序規范性。問責程序的科學規范、嚴密有序，是實現精準問責的關鍵所在。問責機制是由啟動、調查、救濟、復出等多重環節構成的規范有機體，完善巡視監督責任追究程序，需要著重圍繞各問責環節制定具有規范性、可操作性的實施規則，保證責任追究的全過程有章可循、有規可依。其三，確保問責結果公正性。問責結果的公平正義，是精準問責的根本體現。既不能包庇縱容、息事寧人，也不應過度問責、施加非必要懲罰。堅持權責一致、錯罰相當原則，秉承嚴管厚愛相結合、問責容錯相統一。在充分發揮懲罰的正向功能的同時，應防止出現因懲罰而產生的負面效應，從而推動責任追究公正有效。

綜上所述，中國共產黨巡視制度在歷史演進與實踐發展中彰顯出顯著優勢，對推進政黨治理現代化和現代國家建設發揮了獨特功能。為了進一步適應新時代黨和國家監督實踐的創新發展，以及政治監督具體化、精準化、常態化的實踐要求，亟需把巡視制度優勢更好轉化為治理效能。政黨主導、價值引領、制度供給是治理效能轉化的主體、觀念和結構支撐，回答了巡視制度優勢“何以可能”轉化為治理效能的關鍵問題。精準厘定責任、提升履責能力、強化監督問責作為巡視監督責任機制建設的三重向度，探索了巡視制度優勢如何轉化為治理效能的可能答案。當然，對于把巡視制度優勢轉化為治理效能實現路徑的其他維度分析有待持續關注。

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責任編輯? ?申? ?華

基金項目：國家社科基金一般項目“新制度主義政治學理論源流與方法變革研究”（19BZZ013）。

作者簡介：楊楠（1993—），男，東北師范大學馬克思主義學部講師。