英國“聯合學校”政策的發展及其對我國集團化辦學的啟示

解瑞君 郭蕊

摘? ? ? ? 要? ?基礎教育集團化辦學是實現基礎教育優質均衡發展，提高教育質量的重要舉措之一。英國“聯合學校”政策經歷了形成期、發展期、成熟期、深化期四個發展時期，其政策目標是為實現新工黨“第三條道路”的理念、建立21世紀世界一流的學校體系、改善薄弱學校教育環境。基于對英國“聯合學校”政策發展歷程的揭示和目標的闡述，可以發現其政策的實踐主要通過以下三條路徑：長期目標與短期目標相結合、管理模式與管理效率相結合、監督體系與監督框架相結合。通過對英國“聯合學校”政策的研究，以期為促進我國基礎教育集團化辦學的高效運行提供借鑒。

關? 鍵? 詞? ?基礎教育優質均衡發展；英國；聯合學校；集團化辦學

引用格式? ??解瑞君，郭蕊.英國“聯合學校”政策的發展及其對我國集團化辦學的啟示[J].教學與管理，2024（09）：97-102.

21世紀初，聯合國教科文組織在《全民教育行動綱領》中提出：各個國家不僅要為“所有人提供教育”，還要為“所有人提供優質教育[1]”。從此，追求教育公平而優質成為各國教育發展的主旋律。英國新工黨執政以來，通過“聯合學校”（Federation of Schools）政策促進基礎教育優質均衡發展取得顯著成效，而我國基礎教育集團化辦學正處在發展階段，可以通過英國在“聯合學校”中的政策制定、管理優勢以及制定新監督體系的成功經驗得到借鑒，推動我國基礎教育集團化辦學的運行，滿足大眾對高質量教育的需求，實現教育公平而有質量的發展。

一、英國“聯合學校”政策的發展歷程

1997年英國新工黨的上臺結束了撒切爾的“精英教育”理念，新工黨面臨教師水平良莠不齊、學生發展參差不齊、學校兩極分化嚴重的現象，在此背景下提出了“聯合學校”政策，希望通過建立伙伴關系擴大優質資源的分配，為每個兒童的成功提供良好的教育環境。“聯合學校”政策的發展經歷了形成期、發展期、成熟期、深化期四個時期。

1.形成期（1997-2002年）：提出“聯合學校”的定義

20世紀90年代，英國教育集團從私立走向公立，并在1997年設立了一個咨詢小組，旨在促進部門之間及其相關資金的聯系。2001年9月英國教育與技能部（DFES）發布白皮書——《學校取得成功》（《Schools Achieving Success》），提出了“聯合學校”的政策主張，即：“鼓勵目前處于薄弱的學校選擇與其他成功學校、志愿部門或私營部門建立新的伙伴關系，促進薄弱學校改進、提高學生標準，讓學生在更廣泛的社會中取得成功。如果聯合的學校是兩所或兩所以上，學校會得到高達2萬英鎊的資金補助。”在2002年頒布的《教育法》（《Education Act 2002》）中正式使用了“聯合學校”的表述形式，并在法案中定義了“聯合學校”的兩種形式：第24條法規中規定，兩所或兩所以上的學校共享一個單一的管理機構，這種管理被稱為“硬”聯合；第26條規定學校必須有法定的治理安排，包括將權力下放給一個或多個聯合委員會，由一所或多所學校的管理機構負責，這種管理被稱為“軟”聯合。雖然“聯合學校”政策通過法律形式予以確立，但僅僅依靠國家的呼吁并不能保障該政策的順利實施。

2.發展期（2003-2006年）：頒布“聯合學校”政策法規

英國政府意識到“聯合學校”政策有利于提高薄弱學校的教育質量，促進教育公平，因此在隨后的幾年里不斷出臺相關政策文件確保“聯合學校”政策的順利落地。2003年，英國政府正式出臺《英國聯合學校治理條例（2003）》（《The School Governance （Federations）（England）Regulations 2003》）（以下簡稱為《條例（2003）》）和《學校管理規則》，號召中小學校遵循自發自愿、協商一致的原則，與地方或者其他教育當局管轄的學校建立合作關系。2004年英國政府頒布了《條例（2004）》，該條例明確規定了“聯合學校”的建立、加入，以及解散的程序，并對新建立的學校如何成為聯合會中的一員也做了明確規定。這一時期的“聯合學校”政策得到了國家的大力支持，并已經開始在英格蘭學校中試點運行，但是并未全面推廣[2]。

3.成熟期（2007-2012年）：確立“聯合學校”政策體系

2007年布朗政府上臺后，為支持“第三條道路”效率與公平的執政理念，把“聯合學校”政策放在核心地位，并對《條例（2004）》進行了修改與完善，出臺了《條例（2007）》。隨之，在2009年6月發布的教育白皮書——《兒童、學校與未來：構筑21世紀的學校體系》（以下簡稱《21世紀學校體系》）中，將“聯合學校”政策確立為21世紀英國改善薄弱學校、推進基礎教育均衡發展的核心舉措。《21世紀學校體系》指出：“沒有一所學校能單獨滿足所有學生的需要，必須通過聯合的形式改善薄弱學校發展現狀，促進基礎教育優質均衡發展。因為通過合作能提供比任何一方單獨提供更多的服務，并提供更多適合學生成長的條件。”[3]2012年提出聯合的管理機構不能少于七個成員，其中必須包括：一個家長、每個聯合學校的校長。由于聯合學校的校長會有離職情況，因此規定若校長辭職則需要州長作為管理機構中的一員參與聯合學校的相關事宜，并在2012年把《2002年教育法》《條例（2007）》和《條例（2012）》確定為“聯合學校”政策的法定背景。規定了一個聯合學校及其管理應該是什么樣的，學校如何加入和離開聯合會，以及一個聯合會如何解散的流程。在此期間，英國通過建立專門的評估機構，關閉了辦學質量低下的中小學校，對另一部分薄弱學校采用“聯合學校”形式以提高基礎教育質量。這一時期，英國“聯合學校”政策發展日趨成熟。

4.深化期（2013年至今）：調整“聯合學校”政策使之符合時代發展

2013年之后，英國“聯合學校”政策主要從以下兩個方面進行改善：一方面對聯合學校內部成員管理提出要求。2013年對董事會和校長工作內容進行分工，規定：“‘董事會應在戰略層面上運作，讓校長對學校的日常工作負責”，明確了各方的職責；2014年對董事會的任命提出新要求：在董事會看來，為學校的有效治理和成功做出貢獻的，并符合董事會機構設定的其他資格標準才能任命為董事會成員；2016年對聯合學校內部成員的身份提出了更細致的要求：規定聯合學校董事會成員如果有犯罪記錄，需要管理機構在任命21天內獲得無罪的申請證明[4]。另一方面，對聯合學校某一條例的內容進行了修改。《2017年憲法和聯合學校條例》對《條例（2012）》中的條例6提出了修改。刪去第8條第（22）款對由基礎學校和志愿學校組成的聯合會的附加要求。

2016年“聯合學校”政策用憲法與聯合學校命名，即《2016年憲法和聯合學校條例》，不僅以憲法的形式確立了其地位，也奠定了該政策是實現基礎教育優質均衡發展，提高教育質量，實現英國21世紀世界級學校體系的重要“法寶”，并把該條例與《2002年教育法》和《條例（2012）》確定為“聯合學校”政策的最新法定背景[5]。

英國“聯合學校”政策一經頒布就取得了良好的成效。如在學生學業成就提高方面：英國學者克里斯托弗·查普曼等人對254所學校組成的122個“聯合學校”和264所非“聯合學校”研究比較，發現在2009年“聯合學校”與非“聯合學校”學生學業成績比較差異并不明顯，但在2011年查普曼等人繼續的研究下，發現聯合學校學生學業成績明顯提高[6]，并且“聯合學校”對學生獲得普通中等教育證書（GCSE）的成績也產生了影響，學生獲取GCSE A*到G的整體比例上升至93.6%，比非“聯合學校”整體比例的91.3%高出了2.3個百分比[7]。有校長認為“聯合學校”比非“聯合學校”在提升教學態度、行為目標以及擴大學生權利方面也非常成功[8]。此外，Muijs采用定量的研究方法，揭示了聯合學校對農村學校群體中學生成績的微小但顯著的影響[9]。威爾士政府（the Welsh Government）受到Muijs學者的啟發，把“聯合學校”政策運用到農村地區，發布了農村教育行動計劃[10]。“聯合學校”政策的實施還有利于提高教師的教學能力、增強教育經驗。由此可見，堅持“聯合學校”政策來提高教育標準是一項有價值的事業。

二、英國“聯合學校”政策的目標取向

英國“聯合學校”政策的出臺，以期實現新工黨“第三條道路”的執政理念，建立21世紀世界一流學校體系以及改進薄弱學校教育環境的目標，促進基礎教育優質均衡發展。

1.實現新工黨“第三條道路”的執政理念

1997年，布萊爾上臺后提出了超越這兩種傾向——新自由主義和社會資本主義制度的社會民主主義“第三條道路”的執政理念[11]。該理念的核心主題是兼顧公平和效率，教育公平是社會公正的前提和基礎，只有公平正義才能更好地促進社會和諧、經濟繁榮發展，因而布萊爾提出要建立一個包容和全納的社會，即人人享有平等的權力和責任、每個人都有平等接受教育的機會。在這樣的背景下布萊爾把教育尤其是基礎教育作為改革的核心領域，把教育發展放在與經濟發展同等重要的位置。新工黨在1997年頒布《追求卓越的學校教育》（Excellence in School）白皮書中，指出目前英國教育兩級分化現象已經阻礙了學生公平接受教育的權力，今后的教育將會著眼于大多數學生的發展，而不是少數學生的提高。2003年2月將薄弱地區和學校作為改革突破口，并關注特殊兒童的需求，改變處境不利學生接受教育的機會，走大眾化的教育之路而非極少數的精英教育之路。

新工黨也意識到國家力量的薄弱，僅僅依靠國家改變教育不均衡現狀，既不會實現公平目標，還會阻礙個人對社會建設的積極性，因此布萊爾倡導權力與責任統一的原則，認為社會行動的目的不是要用社會或國家的行為代替個人責任，而是要通過改善社會來促進公民個人自我完善的實現[12]。布萊爾強調社會、伙伴與社區的關系，提出聯合政府、企業和個人合力辦學，通過社會各方力量參與，擴大優質教育資源的分配，增加教育經費的投入，促進薄弱學校的建設，改善弱勢群體接受教育的環境，以實現教育公平而優質、社會公正而繁榮發展的“第三條道路”理念。

2.建立21世紀世界一流的學校體系

在新工黨“第三條道路”思想的指導下，英國繼續把基礎教育公平而優質的主題作為國家教育事業發展的重點。世界正在經歷著巨大的變化，還將繼續快速和不可預測地變化著，例如許多最受歡迎的畢業生工作在20年前還不存在，如今很多工作都是我們所不曾想到的，所以今天的年輕人需要具有學習能力、獨力思考能力、適應力和創造力。在此背景下，英國在2009年6月頒布的《21世紀學校體系》白皮書中提出，計劃打造一個21世紀世界一流的學校體系。“所有兒童、青年和家庭都有權享有這樣的學校經驗：為每個兒童提供平等的教育權力和機會，縮小群體間取得成就的差異，必須保證每個兒童在年滿18歲時擁有未來世界所需要的更廣泛的技能、知識和理解能力，使他們在成人生活中獲得最大的成功機會。因此必須確保我們提供給所有孩子的學校系統是世界上最好的，我們試圖打破弱勢群體和低成就之間的聯系。”[13]英國構建21世紀適應兒童和青少年發展的學校體系不但是當今社會對科學、技術和數學方面關鍵技能的需求，也是“聯合學校”建立之初的目標追求。

3.改進薄弱學校的教育環境

新工黨在2002年發布的《2006教育計劃》中，明確提出對基礎教育薄弱學校實施更早和更有效的干預，以逐漸減少薄弱學校數量[14]。但英國學校存在以下三個方面的不均衡：第一是區域之間的教育不均衡，主要體現在公立與私立之間由于地理位置差異造成的教育不均衡。英國公立學校主要集中在工人、貧民工作的區域，教育環境差、資源匱乏、師資教學水平不佳，教育質量低。相反，私立學校環境優美、資源豐富、擁有優質的教師團體，教育質量良好。雖然政府也采取過相應措施改進區域間的教育不均現狀，但效果不佳。第二是學生群體間的教育不均衡，主要體現在貧富差距使得學生接受教育的機會不平等導致教育不均衡。貧困家庭的學生不能接受良好的教育或增加上學的機會，而富裕家庭的學生可以選擇接受良好的學校和高質量的教育，使得貧困家庭孩子的教育水平落后于富裕家庭，長此以往，引發教育不均衡的狀況。第三是學校間的發展不均衡，主要體現在教育資源分配不均衡引起的教育不均衡。薄弱學校之所以發展不好既體現在“軟件”的能力差，如校長的領導能力、教師的教學能力等方面；也體現在“硬件”的實力弱，如教室的環境、教學的設備等。而優質學校無論是在“軟件”還是“硬件”上都有豐富的資源，久而久之導致薄弱學校學生與優質學校學生的發展水平相差懸殊。為改善薄弱學校教育質量，新工黨提出“聯合學校”模式，通過多元主體的參與，使得不同區域間可以交流成功的教育經驗，不同學生間可以同享優美的教育環境，不同學校間可以共享優質的教育資源，改善學校差距，促成基礎教育均衡發展，讓每一個兒童都能成功地獲得未來生活所需的必備知識和專業技能[15]。

三、英國“聯合學校”政策的實踐路徑

英國“聯合學校”政策經過多年的發展，通過戰略規劃、管理優勢、監督體系三項舉措，以實現“聯合學校”發展目標，提高“聯合學校”辦學質量，確保“聯合學校”政策的有效實施。

1.長期規劃與短期戰略相結合，實現“聯合學校”發展目標

（1）長期規劃

“聯合學校”政策的成功發展，需要構建使每一個兒童都成功的21世紀世界級學校體系。英國政府考慮到“聯合學校”政策的執行不僅需要對以往經驗進行總結，更需要制定面向未來的整體方案。因此，兒童、學校和家庭部對英國“聯合學校”政策制定了整體規劃，主要體現在《21世紀學校體系》中。這是一份有遠見的教育政策文件，包括學校之間的關系、監督管理、資金等方面共進行了8項規劃，還通過簽訂保證書以明確學生與家長的責任。此目標體系既體現了“聯合學校”政策落實的總綱領，也強調了合作對改善薄弱學校，促進基礎教育優質均衡發展的重要性。

（2）短期戰略

英國政府不僅對“聯合學校”政策有一個完整的整體規劃，而且有與目標相一致的短期戰略確保政策有效實施，主要體現在《英國聯合學校治理條例》中。《條例》對“聯合學校”政策的實施不斷進行調整。如英國對《條例（2012）》進行修訂，不僅修改“聯合學校”的創建、加入以及解散的流程，而且規定學校在聯合后離開或解散聯合的程序，即2012年9月1日或之后建立的要依據2012年的條例規定；在《2017年憲法和聯合學校條例》中提出允許董事會罷免當選的家長或員工理事[16]。英國政府對《條例》不斷進行修改與完善，將長期與短期規劃相結合共同構成“聯合學校”政策的整體方案。

2.管理優勢與管理效率相結合，提高“聯合學校”辦學質量

堅強的領導和有效的管理，是改善薄弱學校的關鍵。一方面對于董事會機構的管理，分為“硬”聯合和“軟”聯合兩種形式。“硬”聯合是在學校中設有兩位校長：教學校長和執行校長，在兩位校長之上，還會統一招募一位聯合校長負責監督。教學校長主要負責學校教學方面的實踐性工作，協調并參與學生、家長、社區等方面的事務。執行校長主要負責宏觀性的工作，包括學校的工作以及未來戰略規劃等[17]。“軟”聯合是通過學校之間達成某種協議共識，各學校擁有單獨的董事會結構，通過設立統一戰略委員會共同商討聯合的事宜。另一方面地方政府在促進“聯合學校”的發展方面起到“橋梁”的作用，積極促進區域內學校之間形成“聯合學校”、跨區域學校，以及更大的聯合集團提高合作質量。通過賦予地方教育當局更大的權力，溝通學校、家長、社會等各方力量共同參與“聯合學校”的發展，促進各方力量有效聯結，實現基礎教育優質資源均衡發展。

“聯合學校”政策的實施以學校之間無界限、學校內部互信任為基礎，形成了一種分布式的系統領導，這一領導的核心旨在使得所有學校和學生都成功的目標成為現實。通過各司其職、各有所長的管理方式有利于“聯合學校”的長遠發展。

3.監督體系與監督框架相結合，保障“聯合學校”有效實施

1992年，教育標準局（Ofsted）的正式成立標志著英國學校評估方式的落地，主要對學校表現給予監督、評價、反饋指導和建議。2009年英國為促進“聯合學校”政策的實施，采用新的督導系統對學校進行檢查，主要包括四項評定內容（如圖1）：第一項是學校的自我評估（Selfevaluation），第二項是新的學校成績單（SRC），第三項是英國教育標準局的檢查（Ofsted Inspection），第四項是學校改進伙伴（SIP）。從圖1中可以看出雖然四項評定內容各有區別，但彼此之間又相互聯系構成一個整體。

學校改進計劃的流程（如圖2）：首先通過學校的自我評估并改進，評估聯合時存在的障礙和潛在的影響因素；其次，評估小組根據教育標準局的檢查和新的學校成績單（SRC），以及其他三個指標對每所學校進行一個整體的評估，并把評估結果分為優秀、良好、需要改進、不合格4個等級[19]；最后，地方政府根據評定的等級，對評定為“不合格”的學校進行指導聯合或與其他教育機構合作。學校改善合作伙伴（SIP）幫助制定學校改進計劃，從而為改善學整個評定過程主要以強有力的學校問責制為基礎，每個人都能判斷公共資金的使用情況；學生和家長能夠比較學校的表現，并且學校能夠為它們的表現制定基準，支持優秀學校做法并推廣；對薄弱學校，通過提供支持或額外資源促進學校改進。英國“聯合學校”新的監督體系改變了評定部門之間以往上級—下級的教育問責模式，轉而建立了基于信任、合作及責任分攤的問責制度，推動了學校的進步和標準，促進“聯合學校”的順利實施（如圖3）。

四、英國“聯合學校”政策對我國集團化辦學的啟示

集團化辦學指同一區域內或跨區域的一所或多所學校聯合，形成一個更大的教育集團，促進學校間的相互發展。本文的集團化辦學主要指優質學校與薄弱學校相結合的形式。集團化辦學雖然與英國“聯合學校”的概念略有不同，但兩者核心均是通過優質校帶動薄弱校發展，最終達到教育資源均衡，提高辦學水平，促進基礎教育高質量發展。因此，通過對英國“聯合學校”政策發展歷程、目標以及實踐路徑的研究，以期為促進我國基礎教育集團化辦學模式的良性運轉提供啟示和借鑒。

1.制定統籌兼顧的規劃，引領集團化辦學的發展方向

一個政策的有效實施，既需要國家作為主導制定長遠的規劃，也需要短期目標不斷的落實。英國政府為確保“聯合學校”政策有效實施，制定總攬全局的《21世紀學校體系》并出臺與之相匹配的《條例》。堅持頂層設計與因地制宜相結合，統籌兼顧各個方面。國家出臺相關政策引導、地方政府結合本土學校特點出臺與之目標一致的政策文件，上下聯動更有利于促進“聯合學校”政策的有效實施。但目前我國在推動基礎教育集團化辦學過程中，國家層面出臺的相關政策文件較少。據統計截至2022年我國在國家層面上，出臺關于基礎教育集團化辦學的相關政策文件共７份，而且并不是專門性的政策文件，只是在教育政策中一帶而過[21]。基于此，我國在落實集團化辦學過程中，一方面國家層面上要盡快出臺有針對性的政策文件，以法律形式統籌規劃集團化辦學的發展方向，包括集團化辦學的發展目標、發展形式、與之相關群體的職能；另一方面根據長期規劃制定短期戰略并不斷進行調整，包括集團化辦學的創建、加入和離開程序、人員配備、財政管理，形成自上而下、自下而上的雙向融動局面，促進集團化辦學政策有效落實，實現基礎教育優質均衡發展。

2.集結內外主體力量，構建多元參與的集團辦化辦學格局

薄弱學校的改進不僅需要國家政策的引導，也需要各方力量的參與，通過外部支持改善學校現狀。英國政府很早就意識到單一學校的教育不能促進所有學生都成功，在“聯合學校”實施過程中，通過鼓勵各方力量積極參與，強調學校與社會的協作，整合社會資源，進而學校獲得了更多的優質資源以及外部支持。因此，我國在推動集團化辦學進程中，首先應建立網絡平臺，通過互聯網的形式公開相關信息，增加各個利益群體之間的知情權、參與權、監督權，包括資金的流向、學生的發展、跨區的聯合等；其次通過相關政策文件規定，明確各方的權利與義務，強化執行效率，包括教職員工、學生家長、企業等利益群體；最后通過松緊有度的放權加強各方參與辦學的主動性，包括給予地方政府適度的放權，成為溝通學校與其他相關群體之間的“紐帶”。同時給予學校一定的權力，增加學校辦學的自主性，形成一個政府主導、學校主體、社會參與的多元協同集團化辦學格局。

3.構建多元并存辦學形式，促進集團化辦學的特色發展

英國在促進學校聯合的過程中，不僅鼓勵“硬”聯合，即各個學校之間形成一個聯合董事會機構推動學校發展，也支持“軟”聯合，即學校之間達成既定的共識促使學校進步。通過“軟”“硬”兼施發展規模聯合、跨階段聯合等6種聯合形式，“聯合學校”的發展規模、階段、類型和位置有多種組合形式[22]，既促進學校特色發展，也防止學校同質化現象，最終形成學校內生式的發展格局。國家的政策引導、多方力量的參與都屬于外部支持，而集團化辦學最終要落實到學校的自我發展中。因此，首先鼓勵多元并存的集團化辦學形式，增強辦學形式的多樣化發展；其次通過優質學校分享的學校管理經驗、教學經驗以及教育資源促進優質教育資源落實到薄弱學校中；最后學校根據自身特點，包括學校物質文化和精神文化的建設、學生的情況等，內化吸收形成自己的辦學特色，并與優質學校共享其改進的經驗，形成共建、共享的發展形式。

4.建立新的監督機制，推動集團化辦學的高效運行

任何政策在執行過程中都有偏離“航線”的可能，這就需要監督機制的協同互助，督促政策在實施過程中回歸正確的“軌道”。英國“聯合學校”政策出臺后，英國立即成立了專門的評估認證機構，監督聯合辦學的質量。聯合英國教育標準局與評估小組實行起點和結果的監督，同時通過不斷的向社會公布學校改進的相關信息進行過程監督，形成薄弱學校改進的閉環。我國集團化辦學正處在發展階段，但相關的監督體系有待完善。首先，根據集團化辦學的實際情況成立專門監督機構，建立完善的監督體系，提升監督能力；其次，建立完善的質量評估體系和評估小組，對集團化辦學的目標、過程和結果進行定期的評估，確保集團化辦學的有序發展；最后，結合集團化辦學的目標，建立監督框架，提高集團化辦學內部成員間的執行力和辦事效率。在此過程中，要注重學校的自我評估和改進能力，以便更加客觀地公布學校相關數據，促進薄弱學校有針對性地改進。

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