論綠色轉型發展的政府協同

趙鵬鶴　楊立波　王風揚

實現政府協同是綠色轉型發展的內在要求，也是構建中國式現代化治理體系的目標之一，對切實提升社會治理效能、利益協調、整體性重構尤為重要。在綠色轉型發展過程中，由于央地政府視角差異導致執行出現偏離，發展競爭導致府際間協同困難，綠色發展職能分散在部門之間導致協同低效，執行目標偏離導致政府職能發揮乏力。為此，應實現綠色發展的整體合力、實現地方政府間優勢互補協同、推進政府部門職能整合、實現個體綠色轉型認知與發展目標協同。

黨的二十大報告提出“健全現代環境治理體系”，重點在于破除與發展方式不合時宜的思想觀念和體制機制，使治理能力與發展方式相適應。推進治理能力的現代化，要特別強化治理體系和治理能力的系統性、整體性、協同性。政府在加快綠色轉型發展過程中起到推動、引領和示范作用，尤其要注重實施過程的協同性，這就要求各級政府作為實施者在理念、制度和行為上協同，真正提高協同能力，推動發展方式綠色轉型。政府協同是指“議程、政策的組織安排的一致性和連貫性，以及組織間的協同工作，它的目標不相互沖突，手段也不相互增強”的一種狀態，包括縱向央地協同、橫向地方政府間協同、職能部門間協同及公務員與政府的協同四個方面。

實現政府協同是綠色轉型發展的必然要求

綠色發展是推動生態文明中國式現代化，實現人與自然和諧共生，推進生態文明建設的重要組成部分。綠色發展重在發展，強調的是綠色，重點在于正確處理生態環境保護與經濟發展的關系。要牢固樹立“兩山”發展觀，推動經濟高質量發展，保護好生態環境，使生態系統功能得到改善，自覺推動綠色低碳循環發展。

綠色轉型發展致力于協調經濟與生態環境的關系，目的在于高質量發展的同時高水平保護好生態環境，實現永續發展。由于各地資源稟賦和發展水平的差異，不同地區生態環境保護政策和標準與經濟發展的目標實施也有所差別。在發展中確保綠色，在競爭中合作，在經濟和生態發展中協調推進，充分發揮政府作用，協同推進綠色發展已成為共識。

綠色轉型發展過程內在要求充分發揮政府作用，協調好經濟與環境之間的關系。政府作為生態公共產品和服務的提供者，經濟社會發展的主導者，推進綠色轉型發展責無旁貸。為實現經濟高質量發展和生態環境高水平保護的協調推進，政府通過界定自然資源產權關系，綜合運用庇古手段和科斯手段等，解決“政府失靈”與“市場失靈”，避免出現“公共地悲劇”。以上事實表明，實現政府協同是發展方式綠色轉型的內在要求。

我們要加快形成綠色發展方式，促進經濟發展和環境保護雙贏，構建經濟與環境協同共進的地球家園。建設生態文明，不僅需要保護生態環境，而且需要發掘良好生態本身蘊含的經濟價值，進一步創造綜合效益，實現經濟社會可持續發展。綠色轉型發展中的政府協同可以為治理體系和治理能力現代化提供借鑒。當前，除了綠色發展問題，基礎設施建設、政策沖突、區域流域治理等公共問題都需要政府協同來處理。

綠色發展中政府協同的現實困境

1、央地協同執行偏差頻現

綠色發展在我國中央和地方分級管理體制下，中央政策目標和地方政府執行結果往往會出現偏差，具體表現在中央制定的綠色發展政策在地方無法得到完全落實。各地不斷出現的生態環境破壞事件以及環境群體事件表明，中央政府在推動綠色轉型發展的過程中，中央的政策并沒有得到有效落實。央地不協同固然有政策本身的因素，但更多的是央地政府間利益沖突、價值取向等直接導致政策執行堵點產生，表現在限制性執行、選擇性執行、附加式執行、替換式執行、敷衍式執行、公關式執行等，使得中央政策打了折扣。究其原因，地方政府在執行中央政策的同時，又代表著地方利益，形成了“理性經濟人”角色，治理視野狹小。深層次原因是央地治理關系不暢基礎上，產生的地方政府的自利性和扭曲的政績觀。

2、地方政府協同利益沖突明顯

地方政府間不但存在著相對獨立的利益，更是存在激烈的競爭關系，主要表現在地方官員的晉升競爭和地方發展的財政自由度的競爭。在殘酷的競爭背景下，導致了參與競爭者趨于“共輸”。地方政府間在綠色發展方面的不協同主要體現在：

首先，各地對綠色發展叫得響，但政策措施落實滯后。地方官員將有限的資源集中于關鍵的核心指標上，綠色發展位置尷尬。中央為此開展了兩輪環境保護督察行動，從結果來看，仍未取得預期成效。長期來看，綠色發展會增強區域發展后勁和競爭力，但短期來看，受疫情影響，綠色轉型發展的壓力更甚，資源被進一步擠占。基于以上原因，地方政府為了自身利益，往往以環境政策為手段，爭奪生產要素，出現問題往往會產生搭便車、扯皮推諉現象。

其次，毗鄰地方政府在跨行政區域對綠色發展競爭同質，做法短視。由于綠色發展以國土空間規劃和產業布局為基礎，但在實際上是以行政區劃為范圍進行管理。在產業布局和經濟發展上，毗鄰政府往往資源稟賦類似，產業發展競爭同質，易導致資源浪費，不利于形成產業鏈。在生態環境保護上，諸如區域流域治理、大氣污染防控等環境問題超越了單一行政規劃，導致治理標準不一，銜接不暢。

第三，地方政府化解環境和發展二元對立不力。當前，中國處于工業化后期，面臨的能源資源和環境問題異常嚴峻，為實現可持續發展必須實施發展方式綠色轉型。現實情況是，各地產業轉移現象比比皆是，經濟合作越來越緊密，然而“兩高”企業、污染問題也隨著產業的轉移隨之轉移。產業轉移和生態環境的協同推進，仍需要不斷深化。

3、部門協同職能分散嚴重

職能部門設置的初衷是為了解決復雜的專業事務，目的是通過部門之間的分工協作更好實現公共事務的管理。但部門設立后管理復雜程度加大，加上部門的獨特利益，協作運行中不時產生內耗和沖突，難以形成合力。具體表現在：

首先，綠色發展的公共權力分散嚴重。經濟社會的發展以發改部門為主導，生態環境保護以生態環境部門為主導，地方上關于生態文明建設的領導小組一般設在生態環境部門。生態環境部門主要的職責可以概括為環境管理和污染防治，對于產業結構調整和布局沒有相關的職能，表現為小馬拉大車，推動綠色發展乏力。其次，部門內部分工不科學，重疊交叉現象依然存在。比如生態環境部生態環境監察局和水、氣、固等專業司局存在業務交叉。再次，部門之間機制不暢。主要表現在：部門保護主義的存在，在決策時不協作、不配合時有發生；部門之間相對獨立，實際運作過程中，“鐵路警察、各管一段”，無法形成統一合力；盡管各地成立了環境保護委員會等綜合協調機構，但受制于主管部門之間的關系，在職責上交叉、重疊，政策支持上的不配套、不協調，造成協調困難。

4、公務員與政府協同目標不一

理論上公務員是政府實現職能的直接執行者，應當為公共利益服務。但現實中，公務員作為理性個體，也有自己的私人需求和目的，存在遇見矛盾繞著走、目標替代、政策手段目標化等情況。這種不協同反映在綠色發展過程中表現為：一是遇見矛盾繞著走，懶政惰政、“一刀切”等現象屢見不鮮。二是綠色發展目標手段化，把一些具體手段作為綠色發展的目標，特別是將綠色發展的目的定位為高技術產業，對優秀的基礎產業一關了之，對企業污染罰款認為是綠色發展，把綠色投入簡單等同于綠色發展。三是政策手段目標化，命令控制型、經濟激勵型、公眾參與型等政策工具在執行過程中演化為執政目標，忽略了綠色發展的最終目的。四是貪腐蛻變，極少數公務員人員為了達到個人訴求，利用手中權力進行謀私，權力尋租、權錢交易等現象時有發生。這導致權力的不正確使用，嚴重影響了公共權威及實效。

在綠色轉型發展中實現政府協同的主要途徑

針對以上問題，在綠色發展過程中實現政府協同主要從以下幾個方面著手：

1、科學調整央地關系，實現綠色轉型發展的央地協同

中央和地方關系理想的運行狀態是中央有權威性，地方有積極性。表現就是中央制定的發展規劃和政策在地方上得到積極、認真有效執行。發揮中央的權威性上，作為中央政府既要保證規劃政策的科學合理性，又要加強對地方的控制力，保證推動綠色發展的政令統一，確保綠色發展方針的落實。在調動地方政府的積極性上，中央在制定具體規劃和政策時，必須充分考慮地方政府利益，統籌兼顧好央地利益。具體而言，要從以下幾個方面努力：首先，合理中央和地方權責劃分，中央政府從建設綠色發展體系上著手，做好頂層設計，處理影響較大、專業性強的環境問題。地方政府承擔起綠色發展的主要責任，抓好中央決策落地，配合中央做好其他工作。其次，以綠色發展制度建設為抓手，規范綠色發展的央地協同。重點是建立綠色發展考核評價機制，引導政府協同推進綠色發展，使地方發展本位回歸。加強自然資源的產權制度改革，明晰地方政府的所有權和使用權邊界；嚴格落實國土空間規劃，執行主體功能區戰略，保障經濟活動和生態環境保護和諧共處。完善央地政府間的生態補償制度建設，建立地方政府間的生態補償機制建設，促進協調發展。加大國家轉移支付力度或財政補貼強度，彌補區域發展機遇缺失，促進各地間經濟、社會、生態的協調推進。暢通信息溝通機制，探索信息多元雙向溝通機制，避免央地政府間信息失真，導致中央利益受損，地方訴求不到位的現象。最后，發揮中央環保督察的作用，構建“中央督察，地方執行，部門負責”的推動體系。中央連續開展了兩輪中央環保督察，在綠色發展的推動上，發揮了不可替代的作用，督政成效顯著。綠色發展的考核綜合性強，無法快速轉化為地方政府的政績，消極應付的現象比比皆是。要加強中央環保督察的深度和督察力度，科學制定督察方案，加大督政力度，成為推動綠色發展，成為理順央地關系的有力補充。

2、協調橫向政府關系，實現綠色轉型發展的區域協同

地方政府是落實中央決策的主體，地方政府間的關系是降低中央協調成本，提高綠色發展成效的關鍵點。首先，提高地方政府對綠色轉型發展的思想認識，培養形成協同推進綠色發展的價值共識。轉變思維方式，在綠色發展的問題上，摒棄小農思想，主動與毗鄰政府談判協商，尋找價值契合點，最大程度整合各方資源，共同打造優勢互補、特色鮮明、合作共贏的區域綠色發展，實現區域經濟社會生態健康協調發展。其次，完善地方政府協同推進綠色發展的政策和機制建設。地方政府協同的焦點在于地區之間的利益平衡。完善地方政府之間的利益補償機制，如水資源使用權交易制度、排污權有償使用和交易制度等，促進環境容量的有效配置。建立區域間生態環境共治共管共享機制，比如生態環境保護協同監管機制、信息共享機制、應急聯動協同機制等多種合作方式，將地方政府間的關系制度化、常態化，促進地區綠色協調健康發展。最后，探索區域流域統一的綠色治理。借鑒國家長江委、黃河委等區域流域綜合治理的成功經驗，在國家生態環境部門已有的六大地區環保督查中心的基礎上，根據地區自然稟賦特征，根據實際需要，授權構建完善區域綠色治理的行政協調機構，探索綠色治理的府際合作和國家權力縱向嵌入機制，指導區域綠色發展一體推進。

3、整合部門職能，實現綠色發展的職能協同

整合部門職能，聚合部門資源，對于實現政府治理效能具有重要的意義。首先，整合部門之間的職能。實現綠色發展的職能主要涉及經濟發展和環境治理兩個方面，應按照國家大部制改革的總體思路，將經濟發展的職能統一調整至國家發改委，將環境管理的職責統一由生態環境部行使，真正實現《環保法》規定的“統一監督管理”。國土空間管制在國土資源部、區域流域治理歸口在國家水利部、農業污染歸農業農村部管理。積極穩妥逐步整合有關職能，促進綠色發展高效推進。其次，圍繞綠色發展，優化部門間的工作協調機制。特別是強化與經濟發展部門的工作協調機制，把經濟建設和生態環境保護協調一致起來，避免地方政府在招商引資和生態保護方面出現對立，環保部門的干部出現“背鍋俠”現象。深化與財政、人事部門的工作機制，及時有效地獲得資金和人力資源支持。建立與國土、工信、水利等部門的工作協調機制，推動信息深度共享、提升管理績效。最后，優化部門內部機構設置和制度建設。整合內部業務分工，優化職能內設機構配置，破除職責同構現象，提高工作績效。優化內部分工協作機制、破除官僚主義和形式主義，提高內設機構效能。

4、提高公務員個體素養，實現公務員與政府綠色發展的目標協同

公務員是實現公共利益的直接執行者，公務員素質的高低與綠色發展的政策執行結果密切相關，因此，公務員隊伍的建設與綠色發展至關重要。首先，加強綠色發展的理論學習培訓，將綠色發展目標體系各個層級具體化，防止出現目標偏移。加強對公務員的綠色發展理念教育，使綠色發展的目標轉化為公職人員的自覺擔當。其次，建立考核機制，將落實綠色發展等各項工作的履職納入考核當中，從制度上形成約束。再次，建立有效的激勵機制，對在綠色發展領域內做出突出貢獻的人通過加強職業榮譽感激勵，精神鼓勵，物質獎勵等，發揮表率作用，形成綠色發展政策執行的正向激勵。從次，建立責任追究機制，對破壞綠色發展的予以處分，違反相關制度的嚴厲制裁。最后，抓住領導干部這個“關鍵少數”。對地方領導干部特別是主要領導干部應當實行離任自然資源審計，對其他領導實施生態責任事故終身追責制，防止出現短視行為。

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