養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障問題研究

作者簡介： 鄭婷，女，漢族，陜西澄城人，碩士，講師，研究方向：社會保障、工會理論和勞動關(guān)系。

摘要：“十四五”期間，積極應(yīng)對人口老齡化已上升為國家戰(zhàn)略，保障養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益、推進養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展成為社會共識。本文以陜西省養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員為研究對象，從勞動合同、勞動報酬、工時休息、社會保險等勞動保障權(quán)益方面進行實證分析，從強化頂層設(shè)計、建立合理薪酬機制和加強多方聯(lián)動統(tǒng)籌施策等方面提出解決路徑，以期破解養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題，助推養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；勞動權(quán)益；社會保險

充分關(guān)注并保障養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的勞動權(quán)益是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障問題不僅關(guān)系養(yǎng)老服務(wù)工作質(zhì)量，同時也影響整個養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展。加大對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障的研究，能夠更好地提升行業(yè)服務(wù)水平。國家應(yīng)建立完善的法律政策體系，切實保障養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的合法權(quán)益，夯實養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的人力基礎(chǔ)。

一、加強養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障的必要性

截至2022年底，我國60周歲及以上老年人口達2.8億余人，成為全球老年人口規(guī)模最大的國家。養(yǎng)老問題成為不可回避且需要重視的問題。黨的二十大報告指出，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，包括陜西省在內(nèi)，我國65歲人口超過500萬人的省份已有16個。“十四五”時期，數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，養(yǎng)老新業(yè)態(tài)也逐漸興起，養(yǎng)老服務(wù)需求迅速增加。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員是我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展不可或缺的重要力量和有效支撐。從西安美團到南京的養(yǎng)老服務(wù)平臺再到著名的 “烏鎮(zhèn)模式”，養(yǎng)老服務(wù)需求急速增長并且呈現(xiàn)多元化，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員就業(yè)環(huán)境、就業(yè)方式發(fā)生了深刻變化，新舊問題交織出現(xiàn)。

養(yǎng)老行業(yè)本身是一個分擔社會發(fā)展責任、提升社會福祉的愛心事業(yè)。現(xiàn)階段，投入大、風險高、資金回收期長、效益低等導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展相當緩慢。同時，養(yǎng)老服務(wù)需求爆發(fā)式增長、對老年人合法權(quán)益的強烈關(guān)注，倒逼養(yǎng)老行業(yè)以壓縮養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員人工成本降低整體運營成本，造成高強度勞動、低薪酬、晉升空間小等問題，導(dǎo)致愿意從事養(yǎng)老行業(yè)的人越來越少，進而損害了老年人的權(quán)益。維護養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益與保護老年人的權(quán)益看似不同，卻是殊途同歸。人力資源和社會保障部發(fā)布的2022年第四季度 “最缺工”的100個職業(yè)排行中，養(yǎng)老護理員排在第14位，從業(yè)人員缺口極大，供需矛盾突出。究其原因，最重要的因素是養(yǎng)老從業(yè)人員勞動權(quán)益沒有得到有效保障，缺乏行業(yè)長期吸引力，養(yǎng)老從業(yè)人員離職率較高。因此，研究加強養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障，對于優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人才供給、破解養(yǎng)老服務(wù)人才供給側(cè)不足、加快養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范化管理、助推養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障現(xiàn)狀

國家將積極應(yīng)對人口老齡化提升到國家戰(zhàn)略層次，穩(wěn)步推進各項養(yǎng)老保障法律法規(guī)。現(xiàn)階段涉及養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的政策主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)和專項指導(dǎo)兩方面。在統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)方面，主要強調(diào)要完善養(yǎng)老從業(yè)人員人才培養(yǎng)和就業(yè)政策統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)，相繼出臺了 《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》 《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》 《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》等，指出養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員權(quán)益保障中的主體責任，強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)要積極保障養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員各項勞動權(quán)益；在專項措施方面，相繼出臺了 《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》 《關(guān)于公布首批全國職業(yè)院校養(yǎng)老服務(wù)類示范專業(yè)點名單的通知》，更多是從職業(yè)教育視角入手，旨在擴大人才培養(yǎng)規(guī)模。各地方也相繼出臺政策保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才勞動權(quán)益。2021年7月，陜西省印發(fā)的 《建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展若干措施》提出，要建立養(yǎng)老護理員職業(yè)技能培訓(xùn)長效機制，要有效降低從業(yè)人員的職業(yè)風險，保障人身安全，創(chuàng)造友好的工作環(huán)境。2020年1月 《西安市養(yǎng)老服務(wù)條例》正式公布，強調(diào) “養(yǎng)老服務(wù)管理人員和養(yǎng)老護理員參加職業(yè)技能培訓(xùn)的，按照有關(guān)規(guī)定享受培訓(xùn)費補貼”。[1]2022年12月發(fā)布的 《陜西省養(yǎng)老服務(wù)條例》指出要 “建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才引進、培養(yǎng)、崗位晉升和激勵評價機制”。總體來看，政策層面對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障的原則性條款較多，在政策覆蓋面、執(zhí)行力度、監(jiān)督監(jiān)管等方面需進一步提高，對年輕人加入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的激勵效果還有待進一步觀察，對整體人力資源匱乏局面近期改善的作用還不夠，遠期效果還有待進一步驗證。[2]

三、我國養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障問題調(diào)查：以陜西省為例

此次調(diào)查問卷采用問卷星開展線上調(diào)研，回收有效問卷220份。調(diào)查研究對象是2021年陜西省十市一區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心及家政服務(wù)公司中從事養(yǎng)老照護工作的從業(yè)人員，以勞動關(guān)系和社會保障權(quán)益為主要內(nèi)容。同時筆者隨機抽取了部分研究對象進行深入采訪，以確保調(diào)查結(jié)論的真實性、有效性。

（一）基本情況

養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員大部分來自民營養(yǎng)老機構(gòu)，占比約為87%。工作崗位涉及養(yǎng)老護理、社會工作、醫(yī)護、行政工作，一線養(yǎng)老護理崗位占比36.49%，說明一線養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員短缺。女性是養(yǎng)老行業(yè)的主力軍，占比77.93%，說明養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中性別比例嚴重不均衡。從業(yè)人員年齡有所下調(diào)，40歲以下占比為58.5%，養(yǎng)老行業(yè)中年輕力量開始逐步增加，顯示了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)的行業(yè)吸引力。

（二）存在問題

第一，從勞動薪酬和工作時間來看，付出與回報不對等。勞動強度大與薪酬收入形成了反差，人才流失嚴重。調(diào)查顯示，從業(yè)人員月工資多為4000元以下，加班較多，其中一半的從業(yè)人員沒有加班費或極少。超過一半的護理員是單班制、兩班倒，平均每天工作時間超過12個小時以上。護理人員與服務(wù)對象的配備比例一般是1∶5或者1∶6，遠高于國家要求的1∶3。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員因為工作性質(zhì)，在休息期間也常常很難脫崗，特別是照護失能老人和半失能老人，身心負擔重，勞動強度大，與之相反的是較低的勞動收入，付出與回報的嚴重失衡是養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員離職率高、制約養(yǎng)老行業(yè)人才隊伍建設(shè)發(fā)展的首要因素。

第二，從勞動合同來看，勞動合同對勞動權(quán)益保障有效性不足。依法簽訂勞動合同是維護養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益的最重要法律武器。勞動合同規(guī)定了勞動者的基本權(quán)益，如工資、工作時間、休假、社會保險等，用人單位必須按照約定履行義務(wù)，否則就要承擔相應(yīng)的法律責任。此次調(diào)查顯示，與前幾年相比，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的勞動合同簽訂率有所提升，但依然有三分之一的人員沒有簽訂，而且經(jīng)訪問發(fā)現(xiàn)，簽訂勞動合同的人中有一部分簽訂的其實是勞務(wù)合同，一旦發(fā)生糾紛，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益必然難以保障。當用人單位與養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員解除勞動合同時，47.3%的勞動者未按規(guī)定得到經(jīng)濟補償金。而未建立勞動關(guān)系、未簽訂勞動合同又很難獲得社會保險權(quán)利，嚴重損害了養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員合法權(quán)益。

第三，從社會保障來看，社會保險繳納率不高且安全衛(wèi)生缺位。調(diào)查顯示，43.69%的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員未繳納或者僅繳納了部分社會保險，50%的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員未繳納意外保險，將近一半的用人單位解除勞動合同未按規(guī)定支付經(jīng)濟補償金。社會保險關(guān)系養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員未來的養(yǎng)老問題、當下的醫(yī)療保障問題以及可能會發(fā)生的工傷、失業(yè)等待遇，未繳納任何一項對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員都具有潛在的巨大風險。以失業(yè)保險為例，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員考取職業(yè)技能等級證書，若繳納一年以上失業(yè)保險即可獲取職業(yè)技能補貼。調(diào)查顯示有三分之一的從業(yè)人員較少或者從未參加過健康檢查或職業(yè)健康教育培訓(xùn)，有40%的用人單位沒有或者較少為養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員提供職業(yè)病防護用品如口罩、手套、隔離服等。67%的從業(yè)人員表示一旦權(quán)益受到侵害會尋找勞動保障行政部門申訴，途徑較為單一。

四、加強養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益保障實現(xiàn)路徑

（一）強化頂層設(shè)計，助力勞動權(quán)益保障

《中華人民共和國勞動法》針對勞動保障權(quán)包括勞動報酬、休息休假、社會保險、安全衛(wèi)生等內(nèi)容有明確規(guī)定，而這些規(guī)定同樣適用于養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，但具體執(zhí)行中打了折扣。因此，應(yīng)出臺針對養(yǎng)老行業(yè)的政策法規(guī)，在職能設(shè)置、維權(quán)渠道、爭議處理方式等方面要符合養(yǎng)老行業(yè)的需求，進一步協(xié)調(diào)處理好養(yǎng)老行業(yè)、養(yǎng)老企業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)人員三方關(guān)系，將目前立法關(guān)注重點從老年人權(quán)益轉(zhuǎn)向養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員權(quán)益。[3]在2022年2月公布的 《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》中強調(diào)，要完善養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員社會保險政策，地方政策之前也多有闡述，但這意味著先要依法簽訂勞動合同。目前，用人單位通過簽訂勞務(wù)合同逃避責任。2022年底公布的 《陜西省養(yǎng)老服務(wù)條例》對養(yǎng)老機構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員依法簽訂勞動合同作了明確規(guī)定，但政策落地還需要細化制度規(guī)范，強化相關(guān)部門主體責任，提高制度執(zhí)行力。同時，針對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)女性從業(yè)者遠超男性的職業(yè)群體特征，在政策設(shè)計上要考慮女性從業(yè)者在 “三期”間的勞動安全衛(wèi)生保障，定期開展職業(yè)健康教育，如 《陜西省養(yǎng)老服務(wù)條例》要求對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員定期安排健康檢查。

（二）建立合理的薪酬機制，強化技能價值激勵導(dǎo)向

要以技能價值激勵為導(dǎo)向，建立健全以崗位貢獻、技能素質(zhì)、工作成果為基礎(chǔ)的薪酬分配機制，進一步科學(xué)評價養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員能力水平和績效貢獻，從而促進養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的薪酬待遇科學(xué)合理提升。對符合條件的養(yǎng)老護理員按規(guī)定給予職業(yè)技能認定補貼。[4]一是繼續(xù)推動養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)資格證書制度，通過設(shè)置公益性崗位、政府購買服務(wù)等方式吸納年齡在45歲以下的護理人員。二是繼續(xù)推進養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員技術(shù)補貼制度。按照地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際情況，對一線養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員給予不同等級的崗位獎勵津貼和一次性補貼，有條件的地方還可探索職業(yè)技能等級考試費用補貼等政策。引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員獲得技能等級證書補貼，將從業(yè)年限劃分區(qū)間，從業(yè)時間越長補貼越高。將技能大賽與技能等級掛鉤，規(guī)定技能大賽獲獎人員每年在一線養(yǎng)老崗位工作時間標準。三是激勵養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員提升學(xué)歷，提升專業(yè)技能。同時參照醫(yī)療護理體系探索建立養(yǎng)老護理專業(yè)技術(shù)職稱體系，要從理念上將養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員納入專業(yè)技術(shù)而非技術(shù)工人行列，逐步提升其職業(yè)認同感，打破職業(yè)發(fā)展天花板。

（三）建立多方聯(lián)動機制，拓寬勞動爭議救濟途徑

探索建立 “法院+工會+人社+N”的勞動爭議多元化解機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)協(xié)同推進養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員權(quán)益保護。建立大調(diào)解聯(lián)動平臺，充分發(fā)揮職能優(yōu)勢形成工作合力，建立權(quán)責明晰的多元源頭化解工作機制，為勞動者提供法律指導(dǎo)，通過調(diào)、裁、訴的有效銜接，減輕勞動者維權(quán)的司法成本，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員依法維護自身勞動權(quán)益。圍繞訴源治理、訴調(diào)對接、裁審銜接、法律宣傳等職能，各部門要擰成一股繩，主動延伸服務(wù)觸角，不斷推進爭議預(yù)防和協(xié)商調(diào)解工作規(guī)范化、專業(yè)化，在維護勞動者權(quán)益方面深耕細作，通過各職能部門上下聯(lián)動、多方協(xié)同，搭建多元協(xié)作的訴調(diào)對接平臺，實施陣地共享、部門聯(lián)調(diào)、隊伍聯(lián)建、執(zhí)法司法聯(lián)動機制，讓勞動爭議糾紛 “消化”在萌芽，化解在源頭。要重點關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工作時間、工作強度、工資待遇、勞動爭議訴求方式等問題，收集一手信息，方便決策層掌握養(yǎng)老服務(wù)人員權(quán)益現(xiàn)狀，優(yōu)化管理方法，提升養(yǎng)老服務(wù)管理和服務(wù)水平。從人員流動性、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人員勞動爭議發(fā)生率、就業(yè)率、穩(wěn)定性等各方面監(jiān)察補貼資金是否真正落到實處、是否真正發(fā)揮效力。

五、結(jié)束語

新時代背景下養(yǎng)老服務(wù)需求越來越專業(yè)化、多樣化、個性化，要求養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員質(zhì)量與數(shù)量實現(xiàn)雙提升。要加強頂層設(shè)計，整合各方優(yōu)質(zhì)資源，保障好養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動權(quán)益，助力我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展及地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

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