城市地下空間開發(fā)利用大有可為

邢燦

上海市虹口區(qū)北外灘核心區(qū)地下公共空間工程開工，浙江省杭州市將建設“第二條地下環(huán)路”，江蘇省南京市江北地下空間項目二期工程中央商務區(qū)站底板順利封閉……近段時間以來，多地推進城市地下空間開發(fā)與利用。

隨著新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，城市地下空間的開發(fā)與利用愈發(fā)受到關(guān)注。城市地下空間開發(fā)利用與城市高質(zhì)量發(fā)展之間有何關(guān)系？目前，國內(nèi)城市地下空間開發(fā)利用情況如何？城市地下空間開發(fā)利用還面臨哪些挑戰(zhàn)？近日，中國冶金地質(zhì)總局礦產(chǎn)資源研究院院長易榮就上述話題接受了記者的專訪。

意義：賦能城市高質(zhì)量發(fā)展

記者：我注意到您在《第四國土——地下空間與未來城市》一書中，將地下空間提升至領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海之后的“第四國土”高度加以認識。在您看來，城市地下空間開發(fā)利用與城市高質(zhì)量發(fā)展之間有何關(guān)系？

易榮：我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過65%，城市已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要空間載體。以往我們只探討地表以上的空間，這顯然已經(jīng)不能滿足新時代城市發(fā)展的需要。合理開發(fā)城市地下空間，可以有效緩解“大城市病”，建設資源集約節(jié)約、環(huán)境友好型城市，進而推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

地下空間開發(fā)利用，可以拓展城市空間，解決建設用土地供需矛盾。在城市人口持續(xù)增長的背景下，地表空間的利用潛力逐漸達到飽和。通過對城市地下空間的分層開發(fā)、功能分區(qū)等開發(fā)利用，可以為城市發(fā)展打開新維度，有效緩解城市土地資源的緊張狀況。

地下空間開發(fā)利用，可以賦能城市更新，化解“大城市病”。城市更新的首要任務，是完善城市空間結(jié)構(gòu)，促進城市立體集約發(fā)展。地下空間特有的功能優(yōu)勢可以賦能城市更新，在擴大城市空間容量、提升城市生活品質(zhì)方面，尤其是在解決城市交通擁堵、停車難的沉疴頑疾中發(fā)揮重要作用。

地下空間開發(fā)利用，可以增強城市安全韌性，提升災害防御能力。全球極端天氣日趨頻繁，地下空間的有效開發(fā)利用可以為建立緊急避難所、應急指揮中心、深隧排水系統(tǒng)等關(guān)鍵設施提供可行路徑方案。地下空間的有效開發(fā)利用，能提升特殊氣候環(huán)境區(qū)域的城市環(huán)境品質(zhì)，提升城市安全水平，提升城市抗災能力。

地下空間開發(fā)利用，可以增匯減排，助力“雙碳”目標的實現(xiàn)。地下空間良好的恒溫特性，是建設生態(tài)低碳型、環(huán)境友好型、資源節(jié)約型城市的最佳場所。城市基礎(chǔ)設施及商業(yè)服務綜合體的地下化，可以大大提高節(jié)能減碳力度。同時，騰出的地表空間可打造綠色生態(tài)，增加城市碳匯。此外，大力發(fā)展地下清潔可再生能源——地熱能，能夠提升碳匯，加快能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

地下空間開發(fā)利用，可以釋放新動能，驅(qū)動經(jīng)濟倍速發(fā)展。“十三五”期間全國地下空間開發(fā)直接投資總規(guī)模約8萬億元，按照1：2.6的GDP轉(zhuǎn)化率，拉動經(jīng)濟21萬億元左右。大規(guī)模開發(fā)利用地下空間，為促進就業(yè)、拉動內(nèi)需、帶動土地增值、提升城市競爭力及促進城市轉(zhuǎn)型提供了強大動能。

因此，城市地下空間的科學規(guī)劃和合理利用，已成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路，為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化提供了更多可能。

記者：相比地上空間，城市地下空間有哪些開發(fā)利用優(yōu)勢和潛力？

易榮：與城市地上建設相比，地下空間開發(fā)利用的特殊性主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是地下空間具有多層次利用性。地下空間資源按開發(fā)利用深度豎向分層可分為淺層、次淺層、次深層以及深層。其中，淺層多用于地下市政設施建設及商業(yè)娛樂空間等；次淺層多用于地鐵、雨水調(diào)蓄、地下工業(yè)等；次深層多用于地下高速公路、特殊管道；深層多用于軍事工程、危險品倉庫、冷庫、油庫等。地下空間的多層次性實現(xiàn)了空間的立體化布局和土地集約節(jié)約利用。

二是地下空間具有良好的抗災和防護性。作為以土體或巖體為介質(zhì)的環(huán)境，地下空間具有致密性和構(gòu)造單元的長期穩(wěn)定性，這使其防護性和抗災性遠優(yōu)于地面建筑。

三是地下空間環(huán)境單一，其恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性及隱蔽性遠強于地表，既能夠降低噪聲污染，也可節(jié)約能源，降低碳排放，緩解環(huán)境污染。同時，因環(huán)境優(yōu)良，地下空間也是儲存能源、糧食、核心機密以及設置地下實驗室的理想安全場所。

四是地下空間資源開發(fā)潛力巨大。在拓展城市空間容量方面，地下空間具有地上資源無可比擬的作用。此外，地下空間還蘊藏著豐富的地熱能源，可被多個行業(yè)領(lǐng)域廣泛應用。

現(xiàn)狀：總體呈“三帶三心多片”特征

記者：如您所述，科學合理地開發(fā)利用地下空間，已經(jīng)成為城市高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。目前，我國城市地下空間開發(fā)利用情況如何？

易榮：從發(fā)展格局看，國內(nèi)城市地下空間開發(fā)利用呈現(xiàn)出“三帶三心多片”的特征。其中，“三帶”指城市地下空間開發(fā)利用連綿帶，分別為東部沿海帶、長江經(jīng)濟帶和京廣線連綿帶；“三心”指北部發(fā)展中心（京津冀都市圈）、東部發(fā)展中心（長三角城市群）、東南發(fā)展中心（粵港澳大灣區(qū)）；“多片”指以中心城市為核心，不同規(guī)模城市群為主體的集中發(fā)展片區(qū)，分別為成渝城市群發(fā)展片區(qū)、中原城市群發(fā)展片區(qū)、關(guān)中平原城市群發(fā)展片區(qū)、山東半島城市群發(fā)展片區(qū)、長江中游城市群發(fā)展片區(qū)、粵閩浙沿海城市群發(fā)展片區(qū)、北部灣城市群發(fā)展片區(qū)和山西中部城市群發(fā)展片區(qū)等。

從開發(fā)利用場景看，國內(nèi)城市地下空間主要用于建設地下交通（地下軌道交通、地下公路和地下停車場等）、地下市政（市政管線、綜合管廊等）、地下綜合服務設施（地下商業(yè)、地下圖書館、地下行政辦公等）、地下倉儲物流、地下工廠、地下人防工程以及地下軍事工程。

挑戰(zhàn)：三大短板亟待補齊

記者：您在《第四國土——地下空間與未來城市》一書中提到，當前，我國城市地下空間的開發(fā)利用呈規(guī)模化、快速化發(fā)展態(tài)勢。伴隨這種態(tài)勢，我國城市地下空間開發(fā)利用還面臨哪些挑戰(zhàn)？

易榮：我國城市地下空間開發(fā)利用在規(guī)模化、快速化發(fā)展的同時，也面臨著挑戰(zhàn)：

一是缺乏系統(tǒng)科學的地下空間總體規(guī)劃。少部分城市地上地下缺乏統(tǒng)籌、淺層占滿深層利用不足，造成地下空間資源浪費、有的項目先建設后規(guī)劃，建設推著規(guī)劃走。

二是多頭管理與無人管理。城市地下空間管理呈“九龍治水”局面，開發(fā)利用表現(xiàn)為單點化、碎片化開發(fā)，各自為政先占先用。這致使地下空間資源浪費，安全責任主體不明確，從而導致建設和營運過程中發(fā)生安全事故。

三是立法規(guī)范滯后。作為城市重要資源的地下空間，權(quán)屬界定、獲取、轉(zhuǎn)讓、登記等法律依據(jù)缺失。投資建設地下設施后如權(quán)屬不能確認，無法形成法律意義的資產(chǎn)，將影響社會資本參與城市地下空間投資的積極性，一定程度上制約和影響城市地下空間發(fā)展。

記者：對于城市地下空間開發(fā)利用過程中所面臨的挑戰(zhàn)，您有哪些建議？

易榮：針對上述問題和挑戰(zhàn)，城市在對地下空間開發(fā)利用時，應加強全局性謀劃、整體性推進，突出開展基于地質(zhì)調(diào)查評價的地下空間協(xié)同規(guī)劃，以“總體規(guī)劃引領(lǐng)，地質(zhì)調(diào)查先行”主導城市地下空間開發(fā)建設全過程。

同時，堅持問題導向，補齊體制機制、政策法規(guī)等短板。鑒于地下空間在功能上的綜合性、空間上的多樣性、開發(fā)實施的關(guān)聯(lián)性以及工程建設的不可逆性，從立法層面明確地下空間綜合管理機構(gòu)和管理機制，有效協(xié)調(diào)自然資源、發(fā)改、住建、交通、人防等相關(guān)部門。

此外，推進政策法規(guī)的新立和修訂。在國家層面和地方層面，加快推進地下空間權(quán)屬確認及相關(guān)立法，積極探索以市場化融資來支持城市地下空間建設。充分發(fā)揮市場機制的引導作用，通過“產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營、社會化服務”，積極探索城市地下空間開發(fā)的市場化商業(yè)融資模式。

未來：地上地下應協(xié)同發(fā)展

記者：城市承載著人們對美好生活的憧憬和向往。關(guān)于城市的未來，人們提出了種種設想。在您看來，未來城市應該是什么樣的？

易榮：地下空間被稱為“第四國土”，具有提高城市安全韌性、推動城市有機更新、創(chuàng)建宜居城市環(huán)境、推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型等多方面的優(yōu)勢，可以有效緩解大城市病，實現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約綜合利用，建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型的城市。城市地下空間將專注于城市的高質(zhì)量發(fā)展，開創(chuàng)地上地下協(xié)同發(fā)展的未來城市。

未來城市必須以人為本，注重地上地下空間的塑造與功能銜接組合，進而滿足人們多樣化的社會需求。未來城市是宜居的、和諧有序的、綠色的城市。

未來城市必須立體集約，要以土地為載體，用足城市存量空間，減少盲目擴張，加強對現(xiàn)有地下空間的更新與改造，從而節(jié)約基礎(chǔ)設施和公共服務成本；城市建設相對集中，密集組團、生活和就業(yè)單元盡量減少，即從平面化向立體化發(fā)展。

未來城市必須是透明的、智慧的，從河湖、森林以及城市地上建筑物、各類設施到地下空間各類設施、地層結(jié)構(gòu)、地下水、地熱能源均一覽無余，并利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將城市的信息與數(shù)據(jù)、系統(tǒng)和服務、運營和管理打通集成，讓所有數(shù)據(jù)盡在掌控之中，使城市管理運營更智慧、更高效，人們生活更便捷、更有安全感。

（摘自2023年12月25日《中國城市報》。作者為該報記者）