淺析農村土地管理中宅基地使用權的流轉

鄧春蓮

（嵩明縣農村經濟經營管理服務中心，云南 嵩明 651700）

所謂的宅基地使用權流轉主要是指依法取得的宅基地使用權發生權利的轉移，轉讓、抵押、繼承是其主要的流轉形式[1]。相比于其他權利，宅基地使用權的特殊性較為顯著，加之法律未能予以明確的規定，因而在理論界關于宅基地能否流轉、流轉的范圍存在激烈的爭論，在相關部門制定《物權法》時，贊成派與反對派成為影響該法案建立的主要兩種因素。反對派人員認為，村集體組織對農民的宅基地使用權進行無償的分配，農民擁有宅基地，便相當于獲得了生活的基本物質保障。而近年來隨著城市化進程的不斷加快，諸多農民選擇到城市中進行務工，以增加收入，隨著務工時間的不斷延長，諸多農民便會選擇留在城市中進行生活，不再回到農村，如此一來，村集體組織便需要將其的宅基地進行回收。通過該種行為發現，不論該部分農民的宅基地上的住房數量多少，均僅限于村集體內部實施相互的轉讓，無法進行集體以外的個人或組織的轉讓。通過對農村宅基地分配制度的相關內容進行解讀發現，農村宅基地不得交易，即便是允許交易，交易所得的利益也無法歸該宅基地使用權的農民所有，而是全部的利益均落入強勢集體中，因而于諸多弱勢集體而言，則存在較大的不正當性與不公平性，會使得農村出現較大的不安甚至動蕩，進而對農村的建設發展規劃形成嚴重影響[2]。

對于贊成派而言，其認為村集體僅享有宅基地，而對于擁有使用權的宅基地農民而言，不論是其建立房屋數量的多少，均是其個人財產，需要由農民個人進行處置。除此之外，為有效地增加農民的融資途徑，相關部門需要肯定農村建設用地使用權流轉的合法性，并使其擁有一定的法律效力，并增加流轉方式，包括轉讓、抵押、出租、入股等[3]。

1 農村宅基地使用權流轉的成因分析

通過對相關法律的內容進行解讀發現，雖然農村的土地使用權不被允許全部流轉，然而通過對后來的實際情況進行觀察發現，仍然出現了數量較多的土地使用權流轉行為，例如，對自己的房屋進行出租或出售。宅基地使用權制度的一個核心形式即為宅基地使用權的流轉。所謂的宅基地使用權流轉主要是指宅基地使用權人與他人之間的流轉，轉讓、抵押是主要的形式[4]。通過對相關的法律與政策內容進行解讀可知，轉讓、抵押均為不正確的操作方式，因而無法使宅基地流轉行為得以實現。通過對當前的實際情況進行觀察可知，我國出現了較多的宅基地使用權流轉行為，導致該種情況產生的主要因素如下：

1.1 農村宅基地流轉是現代物權發展的必然與重要體現

為確保資源配置的最優化，提升社會財富，則需要對資源進行有效的利用。雖然宅基地使用權是一種用益物權，然而財產價卻無法對其進行有效的作用。為確保宅基地使用權擁有完全效力，不僅需要對其產權歸屬予以有效的明確，同時還需要明確其價值，如此才可有效的流轉[5]。

1.2 農村宅基地使用權流轉促進了價格的低廉性

對于農村宅基地使用權的流轉而言，其具有無償性，導致該種現象的原因即為不同地域的農村宅基地使用權的差異性較大，并且對成熟的城市而言，現有的土地市場存在不飽和性特點。正是由于上述情況的存在，使得諸多開發商開始逐漸將開發投資方向轉向農村、郊區，受到該種形勢的影響，諸多農民為增加自己的經濟收入，開始積極出租或轉讓自家多余的房屋。農村的宅基地空缺隨著進城務工的農民數量不斷增多而增加，相比于農村生活，由于城市各方面的條件均更優，為更好的就醫及孩子能夠接受更好的教育，其更愿留在城市發展，而不愿意再回到農村，隨著時間的不斷推移，雖然農民的數量逐漸減少，但卻有利于宅基地使用權的流轉。

2 農村宅基地使用權流轉困難的原因分析

2.1 宅基地使用權的無償取得與使用

對于村集體而言，為使所有農民能夠擁有正常的生活，在將宅基地使用權分配給農民后，不會向農民收取相應的費用。然而隨著城市化進程的加快及城鄉一體化的號召，諸多農民離開原有的生活場所，不再以土地為重，從而導致農村宅基地空置的情況不斷加重。依據相關的法律規定可知，年輕的農民可繼承長輩的農村宅基地的使用權，并且長輩也可將其贈予后輩，在此種情況下，使得部分城市居民也獲得了農村宅基地的使用權。由于存在宅基地使用權的無償取得與使用的情況，對于該部分城市居民而言，會使其出現不占白不占的想法，因而寧愿將空置的宅基地擱置不用，也不愿用作其他用途，最終導致宅基地使用權無法獲得有效的流轉。

2.2 農村宅基地使用權流轉缺少法律法規的保障

近年來，雖然我國對于農村宅基地進行了相關的探索與改革，然而通過觀察可知，除《中華人民共和國憲法》《土地管理法》等法律對農村宅基地的使用權與流轉進行了規定外，再無其他詳細闡述的制度規定。國家于2007年出臺了《物權法》，通過對該法律進行解決可知，雖然其對宅基地使用權進行了相應的確認，但規定的內容較少，并且僅為原則上的規定，對具體實踐不具有指導能力。正是缺少對農村宅基地使用權的法律規定，導致諸多農民對宅基地的流轉存在嚴重的擔憂情況。

3 農村宅基地使用權流轉的優勢分析

通過前言論述內容可知，在《物權法》立法過程中存在較大的分歧，爭論的主要問題是，一部分認為宅基地使用權是農民生活的基本保障，并且對于外出務工的農民，不可得知其選擇返鄉還是留在城市中，無法準確地計算該種概率。宅基地使用權不能轉讓，即便允許，也僅能夠于集體組織內部進行轉讓。宅基地使用權是一種身份象征，不可使其進行自由轉讓，僅能夠在規定的范圍內進行轉讓活動，因此宅基地具有一定的財產權利。

3.1 隨著城鄉一體化建設速度的不斷加快，需要改變原有的宅基地使用權無法自由流轉的不良現象

通過利用對當前的實際情況進行預估，在未來較長的時間內，將會有更多的農民涌入到城市中，上述論述可知，雖然宅基地使用權是一項財產利益的權利，然而若想在最大程度上實現宅基地使用權的價值，則也僅能夠運用有效的流轉手段才可實現，若此時再未能夠允許宅基地的自由流轉，則將無法有效地實現宅基地使用權的交換價值，并且在實際的市場交易中也較難見到農村的不動產身影。受到上述情況的影響，無法從根本上提升農民的經濟收入，并且也會在較大程度上影響農村經濟的良好、快速、健康地發展，最終無法符合“城鄉一體化”建設的標準。

3.2 允許宅基地的轉讓可為解決“三農”問題提供有利條件

有效地解決“三農”問題，能夠有效的提升農村的建設水平與農民的經濟收入，為有效地實現上述目標，則需要加強城鄉交流，通過對原有的制度內容進行改變，使農村宅基地使用權及房產能夠自由轉讓，從而吸引更多的城市人到農村進行建設，隨之而來的，便會使得“三農”的發展獲得更多的資本，并且得到更多的人才與技術支持，加快城鄉間的物質文明與精神文明的融合，最終使農村面貌得到有效的改善。

3.3 宅基地轉讓能夠滿足現實需求

通過觀察發現，諸多宅基地使用權的轉讓在較大程度上是為使生活、生產的需要得以滿足及改善。例如因留居在城市中、生產經營需要投資或生病后需要大筆資金，只有通過宅基地的正常轉讓，才可對上述問題進行有效的解決。同時，對于部分城鎮居民而言，當其購買或承辦農村土地時，若集體組織內部通過人為方式組織農村閑置的宅基地，不僅無法有效地確保農民的利益得到保護，且也無法從根本上提升土地的利用率，與物盡其用的原則及經濟規律相悖。

3.4 農村社會保障體系建設與戶籍制度改革會對宅基地使用權的轉讓產生較大的推動作用

對于在宅基地上建造的住宅而言，其所有權完全歸屬農民，應由農民進行自行處置。通過對當前制定的農村社會保障體系進行觀察解讀發現，其仍然存在較多的問題，若僅僅依靠禁止宅基地使用權的轉讓，將無法對存在的問題進行解決，因此需要依據實際情況進行針對性的解決，同時更需要實現宅基地使用權的轉讓，從而能夠真正為農民謀取福利。

3.5 開放宅基地使用權市場并不會導致農村土地流失

近年來，我國出臺了較多的土地法規，使其不斷完整與完善，只要有效地把控好農用地轉用建設用地這一關，保證相關部門及相關人員能夠嚴格落實并執行農村鄉鎮規劃與用地計劃，并且政府部門需要采取嚴格的措施規范宅基地使用權市場的各項行為，便可在較大程度上消除宅基地使用權市場中的不法行為，確保其穩步發展。就事實而言，是否放開宅基地的使用權市場并非為保護農用地的核心，而在于確保現有的法律法規能夠得到真正有效的落實。

4 農村宅基地使用權流轉存在的弊端分析

4.1 無法從根本上實現土地利用管制的公共目標

通過對相關的政策進行解讀發現，宅基地使用權有可能受到某些因素的限制，導致其無法自由買賣。對于農村宅基地而言，若能夠對其合理使用，便可有效地保護集體所有的耕地資源不受侵犯與破壞。并且國家相關部門會依據現有制度權衡宅基地使用權的流轉，以對高額的利益予以保護或取得。正因受到上述情況的影響，使得國家對土地的利用獲得了較大的保障。國家在采取上述措施后，能夠對土地資源進行良好的保護，防止出現無法挽回的局面。

4.2 較易導致土地資源流失

由于受到城市隱形流轉發展的輻射、地租存在的影響，可能會使得城鎮郊區的土地產生較大的利益。若未能采取有效的措施進行制止，則對于農村一層管理部門而言，將會失去對該部分土地的管轄與梳理，進而出現較多的暗箱操作情況，最終使得大量土地資源出現嚴重的流失現象。

5 農村宅基地使用權制度的重新構建

5.1 建立健全農村宅基地使用權流轉的法律體系

因未具有完全農村宅基地使用權流轉法律或不同的法律法規之間對農村宅基地使用權流轉規定存在沖突情況，因而導致宅基地違法征收、流轉受限、隱形流轉等不良情況頻發。因此政府相關部門需要進一步加大力度不斷完善農村宅基地使用權流轉的法律體系，以便能夠正確地引導并規范對宅基地使用權流轉的各項行為，確保農村宅基地使用權流轉在法律規定的范圍內進行。

5.2 建立健全社會保障配套制度

政府部門需要進一步完善農村農民社會保障制度，從更大程度上保障農民的基本生活，消除其后顧之憂，使其不再將從宅基地使用權獲得的收益作為主要的經濟來源。對于相關的管理人員，可將成熟的城鎮社會保障體系逐漸引入農村，在此基礎上對農村社會養老保險制度、農村最低生活保障制度、農村醫療保障制度、農村社會救濟制度進行有效地完善，從而能夠有效地消除農村宅基地使用權流轉的后顧之憂，使其能夠自由流轉。

5.3 將無償宅基地使用權費用制度與有償宅基地使用權費用制度進行有效結合

在農村宅基地原始取得時主要采取依據取得與使用的制度。然而對于超標部分而言，由于其已超出福利與保障范圍，若想使該部分得到自由有效的流轉，則可通過采取繼承、贈與等方式進行轉讓，為確保轉讓的自由，則需要利用有償使用制度。

5.4 建立健全農村宅基地使用權登記管理監督制度

政府相關部門需要盡快出臺并不斷完善宅基地使用權的強制登記制度，在明確宅基地所有權或使用權后及時為其發放相關的證明；之后在進行轉讓過程中，政府相關部門需要派遣專人聯合村鎮的管理人員共同對轉讓過程進行嚴格的監督，從而能夠保證轉讓過程的順利進行，保證民眾的利益。

6 結語

宅基地使用權流轉能夠使農村土地資源得到有效的利用，隨著城市化進程的不斷加快，使得諸多的宅基地出現閑置情況，不僅降低了資源的利用率，更無法保證農民的基本利益，對此需要予以及時有效的解決。