高標準農田建設存在的問題與對策分析

魏 武

（安徽省阜南縣農業農村局，安徽 阜陽 236399）

高標準農田是指在劃定的耕地保護區內，按照現代農業的要求，建設具有集中連片、高產穩產、配套設施齊全、抗災能力強、生態環境良好的農田。要提高糧食產量和質量，提高農民收入，促進農村經濟發展，改善生態環境，必須大力發展高標準農田，加強對高標準農田的宣傳，提高全社會的積極性。為了更好地推進高標準農田的建設，要轉變傳統的工作模式，統籌鄉村地區的環境、資源、人口、交通等要素，推動農業現代化、集約化發展，充分挖掘農業的發展潛能，使農業經濟發展與生態環境建設同步發展。

1 高標準農田建設內涵

高標準農田建設是基于農業科技研究和完善的基礎設施，將全國的農田建成平整集中、設施完善、土壤肥沃、生態良好、適應現代農業生產管理、抗災能力強、高產穩產的農田。高標準農田建設包括3個方面：農田基本建設、地力提升、科技支持。農田基礎設施的修建是為了改善農田之間的田網、渠網、道路網絡、電網等，以增強耕地的抗災能力，防止自然災害的發生，增強農田的排澇和灌溉能力，提高農業機械化程度。地力提升工程是指通過平整土地，利用科學的手段對土壤進行改良，使其變得更加肥沃，并采用秸稈還田、綠肥種植和施用有機肥等措施來增強土壤的肥力，從而提高農業生產率。科技支持工程是運用現代化的技術，來提高農業生產的智能化程度，提高灌溉、施肥等方面的工作效率；將農作物的生產環境和生產情況轉化成數字化信息，有利于管理與監控農業生產，推動農業生產的科學化、智能化發展[1]。

隨著人們生活水平的提高，對食物的需求也越來越多樣化，傳統的農業生產已不能滿足人們對食物的需要。與此同時，我國耕地持續遭到破壞，更多的優質農田被更具商業價值的地產所侵占，實際國有土地面積持續縮減，耕地質量持續惡化，全國水資源分布不均衡，這些問題都對農業生產提出了更高的科學化和標準化的要求。高標準農田建設以科學規劃和科技支持為基礎，優化了農業生產資源配置，提升了農業的綜合生產力，保證了我國的糧食安全。高標準農田的建設，既可以改善農業生產環境，提升農業生產的機械化程度，促進農業生產往良性循環、可持續發展的方向發展，又可以提高農村的整體形象，促進農村的文明建設[2]。

2 高標準農田項目建設的意義

要發展現代農業，第一步就是要建立高標準基本農田，始終堅持可持續發展理念，做好高標準基本農田建設工作，保證我國的糧食安全，維護子孫后代的利益。耕地是我國農業生產的重要組成部分，基本農田是我國最重要的一塊土地，是保障國家食物供給的一道防線，擔負著整個國家的糧食生產任務。目前，由于我國的可耕地面積非常有限，且部分土地利用形式破碎無序，導致可耕地利用效率低下。高標準農田項目的實施，對提高項目區農戶的種植技術和農業科技水平都有很大的幫助。在規劃區域內，通過實施河道治理、排灌工程、土地平整、機耕道和生產便道等工程，使當地的人民得到實惠，形成良好的社會、經濟和生態效益。對解決我國“三農”問題、構建和諧社會、發展農村經濟都具有十分重大的現實意義[3]。

3 高標準農田建設存在的問題

3.1 高標準農田建設與規劃不相符

一是注重實物項目的有形建設，而對綜合支持手段的投資不夠；其中，對土地改良、培肥地力、耕地保護、水土保持和農業科技服務等方面的投資較少。二是用地分散，使項目區內群眾的收益不均衡。按照現有規劃，項目區因規劃面積大，建設項目分散，常出現“核心區”與“輻射區”2種情況。“核心區”內可能修建機耕道路、渠系、泵站、供電線路和土地平整等項目，但在“輻射區”，農田水利設施配套較為薄弱，存在“斷頭路”“斷頭渠”和“斷頭防護林”等問題。三是與現實脫節，造成已建工程的預期收益較低[4]。

3.2 高標準農田建設部分工程質量不達標

一是沒有按照工程的施工計劃進行；例如，在項目區以外的地方修建農田水利設施等；二是工程施工質量不達標，以次充好；如路面寬度、渠道的過流能力和內側的襯砌厚度沒有達到設計標準，土地整理后的平整程度沒有達到要求。

3.3 高標準農田建設完成后管護工作不到位

“重建設、輕管護”的現象較為普遍，田間機耕道路、供電線路、節水灌溉設施等產權不明確，建成后管理和維修的責任和措施不夠完善，極大地制約了水利設施功能的發揮。

4 原因分析

4.1 設計標準與項目投入不匹配

在“十二五”和“十三五”兩個時期的高標準農田建設項目中，很大一部分都達不到2 000元/667 m2的標準，因而即使把大部分的資金都投入到了“核心區”建設并打造成示范區，也與高標準農田的標準存在較大差距。另外，高標準農田建設的重點是糧食生產功能區的鄉鎮和鄉村，這些地區普遍經濟不發達，財政拮據，難以籌措到足夠的配套資金，仍以中央和省級資金為主。盡管近幾年政府通過集中資金、整合投資等手段，但各地區投入水平不高的問題仍未得到根本解決，造成了地區之間資金投入和高標準農田建設目標之間的“倒掛”[5]。

4.2 規劃理念與農村現狀不匹配

首先，集中發展和產權調整之間存在沖突。根據“統籌規劃，集中資金，并村發展”的原則，在高標準農田建設中，必須打破原有耕地的界限，對耕地進行再調整。然而現實情況是在承包期限屆滿后，高標準農田用地調整困難，地塊分割嚴重阻礙了高標準農田的建設。其次，執行主體與利益主體之間存在沖突。以農戶為實施主體的土地整治工程，實質上是由縣級農業綜合開發、國土、水利、農業等部門負責。這就造成了執行主體與利益主體相沖突，項目業主不種地，種地農民不建設，使得農民主動參與的積極性不高。最后，造成了中標單位與施工個體的矛盾。合格的投標人以境外企業居多，而實際中標的多是當地有資質的個體“包工頭”，這也是高標準農田建設項目質量不合格的一個重要因素[6]。

4.3 管理能力與實際需求不匹配

一是機構的人才結構比較不穩定。原本高標準農田的建設是由農業綜合開發、國土、水利、農業等部門負責，機構改革后，各個部門的職能都被整合到了農業農村部門，設立了專職農田建設部門，但專業人員配置不多，還有大量的借調工作人員，沒有形成一支系統完整、分工明確、上下銜接的人才隊伍。二是資金保障力度不夠。高標準農田建成后全部轉到了鎮、村，村鎮相關部門無力承擔后續的管理費用，也不利于長期管理。三是監管職責未盡。鄉鎮干部流動頻繁，工作任務分配不到位，管理責任難以落實到個人。

5 高標準農田建設提升對策

5.1 提升規劃設計水平

高標準農田規劃是高標準農田建設的前提。一是要認真做好前期準備工作。對當地的實際情況進行全面的調查研究，對建設規劃和時間進行科學的規劃，按照總體規劃和農戶的意見，做好項目規劃、規劃選址、勘察設計等前期工作，把好設計和審查關，將前期工作抓細抓實，從源頭提升高標準農田規劃設計質量。二是要科學規劃建設內容。做好土地平整工作，增加耕地的基礎設施，對硬化道路、灌排工程等進行合理的規劃布局，對各種工程措施的投資比重進行科學的計算，使有限的投資得到最大的收益。三是要堅持集中連片，規模化發展。打破城鄉界限，最大限度地實現耕地的連通，改善農機運輸與作業環境，提高農機化的運行水平。四是要加強土壤肥力的培育。綜合利用農藝、農機和生物等多種手段，加強土壤改良，培肥地力，提高土壤質量，做到建一處成一處[7]。

5.2 強化項目建設管理

一是要嚴格執行項目法人制、招標制、公示制、監理制等4種監督體系。規范招投標過程，嚴禁掛靠、轉讓施工資質，嚴禁圍標、串標、陪標等行為，保證工程招投標過程公開透明，合法有效，不得對建設項目進行分包或轉包。二是要嚴把產品的質量和安全控制關。加強對建設和監理等從業人員的行為管理，加強工程施工過程的監督，積極引入第三方機構對重點工程和關鍵設施進行質量檢驗，保證工程的質量，重點解決農田基礎設施的“最后一公里”。三是要制定和完善工程項目的公示制度。項目選址、建設內容、規模等信息要及時向公眾公開，接受公眾和社會的監督，有效預防和控制耕地建設項目的風險。

5.3 抓好典型示范

一要根據當地的實際情況，選擇合適的施工方式。每個地區的土地情況都有很大的差異，要積極參考國家高標準農田建設的主要模式，根據當地實際情況，對示范點的建設類型進行科學選擇，按照綜合配套、集約利用、適度超前的原則，加強對農田建設和其他涉農項目資金的集中統籌，提升示范區的基礎設施建設投入和標準質量，推動高標準農田與宜居鄉村建設相結合，集中打造綜合示范區。二要堅持“內外同修”。在做好道路、灌溉等工程措施的基礎上，結合當地實際，采取農藝和生物相結合的方法，加強土壤改良，提高耕地肥力，并大力推進農機農藝相結合、綠色循環種養等農業生產技術的綜合示范，推動農業提質增效。三要提高科技含量。積極適應現代農業發展的新潮流，健全示范區的智慧農業、病蟲害自動檢測、耕地質量監控等設施，推進5G、大數據、物聯網等現代新興技術的應用，推動傳統農業向信息化和智能化轉型升級。四要建立和完善包管工作機制。各縣農業農村局的領導班子成員都要負責1處高標準農田示范點，并把包抓的效果與年底的目標考評相結合，使其真正成為優質糧油的生產基地、先進技術的轉化區、產業融合的先導區、鄉村振興的試驗區[8]。

5.4 落實后期的管護工作

明確管理和保護的責任主體。當前，在高標準農田建設中，由村民委員會負責管理是比較合理的。村委會與村民之間的利益訴求是一致的，能對高標準農田建設項目的管理工作起到更好的作用。同時，高標準農田建設工程投資大、施工任務重、工期緊、技術要求高，在施工過程中，要加強施工過程中的監督與管理，選擇具備相應資質要求、施工水平較高、企業信譽較好的施工企業，開展科學、規范的工程施工，保證工程的質量與工期。高標準農田工程竣工后，要建立由政府主導，由農村集體經濟組織負責，由農戶負責，由專業管理人員負責的管理體制；按照“誰受益，誰負責”的原則，確定管護主體、管護責任，及時辦理移交手續，簽訂后續管護合同，保證資產不會流失。由管理單位定期對各種農田工程設施進行巡查和維修，保證項目長期有效，真正扭轉“重建輕管”的狀況。

6 結語

高標準農田建設對改善農業生產環境，確保糧食穩產高產，促進農業發展方式轉變，促進農業規模化發展具有重大的戰略意義。近年來，我國高標準農田建設的各種制度和方法越來越完善，成效也越來越明顯，但仍有許多難題有待解決，這就要求相關人員從當地實際出發，提出有針對性、合理、有效的對策，從而推動高標準農田建設高質量發展。