面向應急管理的重特大事件檔案管理優化路徑

蘇芳荔 王金霞 于楊卉

摘要：研究重特大事件檔案管理工作對于提升我國應急管理水平和決策速度具有重要意義。論文首先對重特大事件檔案管理過程中所面臨的現實困境進行了分析，緊接著分析了基于生命周期的重特大事件檔案管理過程，就重特大事件檔案管理能力體系進行了構建，并提出協同治理、政策體系優化、全過程管理三方面的優化路徑，以期對我國重特大事件檔案管理能力提升有所裨益。

關鍵詞：重特大事件檔案 應急管理 檔案管理能力

2022年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于加強重特大事件檔案工作的通知》，這是黨中央對于檔案工作高度重視的重要體現。《關于加強重特大事件檔案工作的通知》中明確指出，重特大事件檔案是黨和國家組織應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件所形成的具有保存價值的歷史記錄。[1]目前，學界關于重特大事件檔案的相關研究主要集中于以下兩個方面：一是對《關于加強重特大事件檔案工作的通知》解讀，分別以重特大事件檔案收集工作[2]、數據庫建設[3]、工作制度機制及組織保障[4]、利用效能[5]等方面為切入點開展研究；二是直面重特大事件檔案數據資源的整合[6]及數據庫建設面臨的現實問題針對性地提出對策[7]。本文則嘗試從宏觀視角探究我國重特大事件檔案管理現狀并提出優化路徑，以期對我國重特大事件檔案管理能力提升有所裨益。

一、重特大事件檔案管理困境分析

包括應急管理部門在內的各相關機構在重特大事件檔案管理工作中通力合作，在實踐過程中取得了豐碩成果。特別是在抗擊全球范圍內爆發的新冠疫情中，重特大事件檔案信息資源發揮了重要作用，但實踐過程中仍存在諸多挑戰，阻礙重特大事件檔案管理水平和能力的提升。

（一）政策體系有待優化

政策法規的完善是重特大事件檔案管理工作中的頂層設計保障。由國家檔案局印發的《關于加強重特大事件檔案工作的通知》涉及總則、工作職責、管理要求、檔案利用和開發四章內容，為保證重特大事件檔案的完整、安全和有效利用發揮著積極作用。甘肅、江西、浙江、福建等地方政府相繼印發了關于進一步加強重特大事件檔案工作的實施方案、工作規程、實施意見等通知，從工作職責、制度規范、檔案管理、數據庫建設、工作保障等方面提出了明確要求。其他地方政府如山西、湖北、內蒙古等地在此之前發布了該地區的重大活動檔案管理辦法，側重于職責劃分、收集、整理、歸檔和移交等內容，關于檔案的開發、利用等政策條款需進一步補充和完善，政策體系還有待進一步優化。

（二）缺乏多方協同支持

重特大事件檔案的形成具有動態性和分散性特征，要求各地區、機構、部門充分發揮獨特優勢，明確其在重特大事件檔案管理工作中的協同共治作用。在檔案管理工作中確保檔案之間的有機聯系是一項重要原則，[8]既要劃分好彼此間的工作范疇，避免重復收集和收集缺失問題，也要確保區域、部門間的協作配合。但在實際工作中，仍有一些部門出于對自身發展利益的考慮，傾向于“各自為政”的傳統檔案管理思維，對于各自的管理職責缺乏明確界定，重特大事件檔案共享屏障時有出現，嚴重影響檔案利用價值的實現。

（三）缺乏全過程管理策略

重特大事件檔案管理工作是一項整體性活動，涵蓋檔案資料的收集、整理、存儲和利用等全生命周期。檔案部門要堅持平戰結合原則，構建全過程管理策略以確保重特大事件檔案管理工作涵蓋應急管理的各個環節。目前，檔案部門主要重視事后提供檔案利用，致力于事后對重特大事件檔案進行歸集，最大程度地收集災害發生期間和發生之后所有有價值的檔案信息資源，但是參與事前、事中的應急處置工作的主動性還不夠，缺乏全過程管理思維，檔案利用程度有待深入。

二、面向應急管理的重特大事件檔案管理過程及能力體系構建

（一）基于生命周期的重特大事件檔案管理過程分析

重特大事件的發展是一個動態性過程，一般可分為事前、事中、事后三個階段。不同階段對檔案部門的管理能力和要求有所不同，三個階段分別對應預防預警、應急處置和總結評估。

1.事前預防預警。重特大事件檔案的管理工作在事前階段主要表現為預防預警。該階段突發事件尚未發生，處于生命周期中的萌芽階段，是重特大事件檔案的常態化儲備階段。完整齊全、真實可靠的重特大事件檔案是應急管理工作和檔案利用工作順利開展的重要前提條件。該階段要注意重特大事件檔案信息的常態化儲存工作，關注檔案收集的完整性和全面性。此外，還要對以往突發事件的類型、等級、數量及造成的經濟損失和直接的人員傷亡情況等基本信息進行分析整理，目的在于加深對于突發事件的認識程度，做好事前的應急管理準備工作，確保各類突發事件發生時，有關部門和人員能做出快速、準確的反應。

2.事中應急處置。重特大事件檔案的管理能力在事中階段主要表現為應急處置。該階段突發事件已經爆發，應急決策的緊迫性要求檔案部門將檔案管理融入應急處置環境，以支持決策。[9]因此，該階段的主要工作是通過對重特大事件檔案的完整收集、實時共享、整合利用，迅速將重特大事件檔案信息傳遞給應急決策者以便其給出應急決策方案，將突發事件所帶來的損失降到最低。在突發事件的應急管理決策中形成的檔案資源既是對歷史經驗的總結，又為提升應急管理水平提供可供參考的方案，所以事中應急處置階段的重中之重是實現歷史資源和當前事件資源的有效整理和集成，為實現高效應急決策工作提供多元化的資源支持和體系保障。

3.事后總結評估。重特大事件檔案的管理工作在事后階段主要表現為總結評估。該階段突發事件帶來的危害已逐漸消弭，檔案管理工作的重點從預防預警和應急處置轉向評估總結。檔案部門需要加緊對重特大事件檔案進行收集整理，對該突發事件應急管理過程中采取的措施和手段進行評價，分析和總結重特大事件檔案信息，評估應急管理措施的科學性和可行性，識別應急管理中存在的問題，汲取其中的經驗教訓。

（二）重特大事件檔案管理能力體系構成

重特大事件檔案是對突發事件歷史事實的真實記錄，反映的是事件本身所產生的社會危害和人類面對突發事件所做出的行動反饋。可將重特大事件檔案管理能力大致歸納為四個方面，即資源儲備能力、深度開發能力、協同共享能力和持續發展能力。[10]

1.資源儲備能力。資源儲備能力強調對于重特大事件檔案的全面采集、精準收集和及時捕獲。[11]重特大事件檔案全面、精準的收集是檔案管理能力體系構建的前提和基礎。一方面，檔案部門要注重重特大事件檔案的采集工作，采集時應遵循類別宜多不宜少、分工宜統不宜散、范圍宜寬不宜窄的原則；[12]另一方面，突發事件爆發期間是檔案信息快速生成的重要階段，檔案部門及相關機構、人員要具備檔案信息的精準收集能力，不留余力地投入重特大事件檔案的收集工作中，迅速成立起專門的檔案信息收集小組，確保檔案資源的完整性。

2.深度開發能力。深度開發能力主要包括信息資源挖掘能力和集成管理能力。檔案部門要進行重特大事件檔案資源的提取、分析，將重特大事件檔案資源中有利用價值的信息進行提煉和挖掘，整合成系統性的信息資源，其中數據挖掘技術是信息資源挖掘的重要手段。為實現重特大事件檔案資源的集成管理，需要應急管理部門、衛生健康部門、公安機關和檔案部門在內的多個部門通力合作，聯合建立起重特大事件檔案專題數據庫和案例庫，將碎片化、零散化的檔案信息轉化為系統性、實用性的重特大檔案信息，用于在突發事件發生時，提供成熟的應急管理方案以供應急決策者參考借鑒。

3.協同共享能力。協同共享能力主要包括信息協同能力和信息共享能力，該能力的有效實現有賴于重特大事件共享機制的生成和共享平臺的建立。首先，信息的協同能力需要重特大事件相關部門在共享機制的指導下進行檔案信息的聯合供給，包括信息生成主體、信息存儲主體、信息開發主體和信息傳播主體在內的相關部門協同參與到重特大事件檔案信息資源的建設、開發、利用和傳播等過程中。通過制定統一完善的共享機制標準，相關主體部門互通互聯，形成全方位、多領域的協同合作模式。此外，要實現重特大事件檔案信息在更廣范圍內的共享，必須建立規范化的共享平臺作為支撐。共享平臺的建立以互聯網作為重要依托，[13]利用大數據、云計算、移動互聯等現代科技手段，實現信息資源的數字化加工與處理，同時利用新媒體平臺，打造應急服務、教育、利用為一體的新媒體檔案信息共享矩陣，進一步擴寬重特大事件檔案信息資源的共享范圍。

4.持續發展能力。持續發展能力主要包括整體優化能力和全面規劃能力。該能力的有效實現是重特大事件檔案利用的需要，也是推動應急保障體系不斷發展完善直至形成良性循環的重要推動力量。其中，整體優化能力強調對重特大事件檔案信息資源建設、利用等諸多環節進行優化，同時把握該過程的動態統一性，推動重特大事件檔案管理水平的提升。全面規劃能力則要求重特大事件所涉及的多個部門樹立全局意識和系統觀念，深刻領會協同共治在重特大事件檔案管理能力提升中發揮的重要作用。

三、重特大事件檔案管理優化路徑

基于上文提及的當前我國重特大事件檔案管理中面臨的現實困境，本文試從政策體系優化、協同治理、全過程管理三個方面提出優化路徑，從而實現各地區和部門間的協同治理、上下位及同等級政策高度統一、全過程檔案管理利用。

（一）推進政策體系不斷優化

由于地方政府規章中關于重特大事件檔案收集范圍的界定與國家政策存在出入，將影響重特大事件檔案的有效收集，因此地方政府需統一重特大事件檔案的收集對象和收集范圍，具體可參照《關于加強重特大事件檔案工作的通知》中關于重特大事件檔案的界定，確保檔案收集的完整性；對于地方規章缺少檔案開發和利用等政策條款問題，地方各級人民代表大會需重新組織修訂和補充相關內容，同時為保證政策條款的合理性和規范性可邀請法律和檔案界相關專家參與其中，為政策條款制定、修訂等工作提出建議。通過地方政府規章的不斷完善，可持續優化我國重特大事件檔案政策體系，為重特大事件的檔案管理工作提供制度保障。

（二）形成“三跨兩向”協同治理

重特大事件檔案的形成主體一般具有多元性特征，多呈現“三跨兩向”分布格局。其中“三跨”是指不少重特大事件檔案的形成過程是跨地區、跨部門和跨行業的，例如新冠疫情等呈現出“三跨”特征；“兩向”是指橫向和縱向，橫向主要包括應急決策機構、信息管理機構等，縱向主要包括上下級單位等。基于多數重特大事件檔案的分散性特征，需形成政府部門負責、應急決策部門和檔案部門為主導，各部門協同合作、良性互動的協同治理格局。具體而言，政府應建立起重特大事件檔案應急管理組織系統，為重特大事件檔案資源的管理工作提供組織保障，將各地區、機構、部門納入應急管理組織系統之中。此外，檔案部門與應急決策部門還應積極組織和引導各相關部門和機構做好重特大事件檔案資源的收集和管理工作，搭建起協同治理的溝通橋梁，確保檔案資源的互通共享。最后，社會各機構、同級單位要積極配合重特大事件檔案的收集和保護工作，打破原有的管理原則和部門壁壘，積極建言獻策，推進應急決策方案的生成。

（三）基于“生命周期”全過程管理

正如上文所述，重特大事件的發生一般經歷事前、事中和事后三個階段，因此需建立起基于“事前—事中—事后”的全過程檔案管理計劃。事前階段，檔案部門應堅持平戰結合的資源儲備原則，在日常工作中時刻保持“居安思?！钡木枰庾R，將事前預警監測始終置于檔案管理工作的首要位置，做好重特大事件檔案的匯編工作，關注重特大事件應急管理過程中形成的各類檔案資料，面向社會公開征集重特大事件檔案，使收集到的檔案資源盡可能反映應急管理全貌；事中階段，在事件爆發后，應立即啟動應急管理預案，及時調取相關的應急處置資源，及時收集應急處置中形成的檔案，根據實際情況必要時提供同類突發事件應急處置的相關檔案資源，以提供決策支持；事后階段，檔案部門應建立起專題數據庫，關注社交媒體平臺信息的收集，以及聲像、實物檔案等的征集，做好檔案資源的管理工作，同時主動公開相關檔案信息并開展案例分享，發揮重特大事件檔案在資政、育人等方面的多維價值。

四、結語

當前我國正面臨著復雜的國際和國內環境，“黑天鵝”“灰犀?！笔录l發，給國家和社會的發展、人民的生命財產安全帶來一定的威脅。從重特大事件檔案管理的現實困境出發，提出針對性的管理策略，確保相關部門做好重特大事件檔案的收集、保存和利用工作，對于有效生成應急決策以應對風險挑戰具有重要意義。

注釋及參考文獻：

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作者單位：鄭州航空工業管理學院信息管理學院