完善檔案法規體系推動檔案工作走向開放
——以《中華人民共和國檔案法實施條例》為分析視角

陳永生 包惠敏 鄧文慧/中山大學信息管理學院 數據歸檔與檔案安全國家檔案局重點實驗室

檔案是對國家和社會具有保存價值的歷史記錄，檔案工作是維護黨和國家歷史真實面貌、保障人民群眾根本利益的重要事業。檔案開放是實現檔案工作價值的重要環節，是構建我國檔案事業新發展格局的迫切需求，更是貫徹落實習近平總書記關于檔案工作重要批示中“四個好”“兩個服務”目標要求的具體措施。早在2003年5月，時任浙江省委書記習近平同志視察浙江省檔案局（館）時就指出“檔案工作正走向依法治理，走向開放，走向現代化”，這一重要論述也逐漸成為指引新時代全國檔案事業發展的根本遵循和行動指南[1]。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）通過縮短檔案開放期限、明確檔案開放主體權責、增加檔案開放門類等制度安排，為推動檔案工作走向開放提供法律依據[2]。為貫徹落實新《檔案法》要求，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）明確指出“著力推動檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化”，并進一步提出“加快推進檔案開放”的任務，從黨和國家層面為檔案開放構建了清晰可行的戰略布局，為新時代檔案工作指明發展方向。

2024年全國檔案工作暨表彰先進會議研究部署2024年重點任務，強調要加大檔案依法開放力度。檔案開放法律政策的不斷調整，充分體現了黨和國家對檔案開放的高度重視。2024年1月12日，國務院總理李強簽署第772號國務院令，公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），自2024年3月1日正式實施。《實施條例》銜接新《檔案法》，融合《國家檔案館檔案開放辦法》《機關檔案管理規定》等部門規章和規范性文件，完善了我國檔案法規體系，進一步明確了檔案工作的開放導向和共享目標，實現檔案開放制度化、規范化，為推動新時代檔案工作走向開放提供全面引導。

1 《實施條例》與國家檔案法規體系的完善

我國檔案法規體系是以《中華人民共和國立法法》為指導的若干有關檔案工作的法律、行政法規、地方性法規、規章和規范性文件所構成的有機統一的整體。《實施條例》對新《檔案法》進行細化和具體化，對檔案部門規章和規范性文件進行融合與整合，其頒布與實施是推動國家檔案法規體系建設上下貫通、一體推進的重要舉措，不斷推動建成內容科學、配套完備、運行有效的檔案法規體系。

1.1 《實施條例》與上位法的銜接

配套法規體系建設是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其中行政法規承擔著與法律配套及為執行法律作具體規定的歷史使命[3]。“法者，治之端也。”行政法規與法律之間的關系是協調統一的。新《檔案法》確立了檔案開放的基本原則，明確以加強檔案開放利用為方向，建立了包括檔案開放在內的檔案工作監督檢查機制，確保檔案開放工作依法進行，為檔案工作走向開放提供強有力的法律保障。《實施條例》強化了與新《檔案法》等法律法規的銜接和照應，一定程度上解決了我國檔案法規體系建設的立法銜接問題，且在檔案開放內容上有實質性的提升，進一步加強了國家檔案館館藏檔案的開放力度。具體而言，《實施條例》遵循憲法、新《檔案法》和其他上位法的規定，以與上位法不相抵觸、不重復、不越位，立法權限和立法程序合法為原則[4]，以新《檔案法》對檔案開放的相關規定為依據，以形成以人民為中心、更加開放的檔案利用服務體系為價值取向，為檔案的開放和利用提供便利條件，進一步從開放審核主體、開放期限、開放方式、開放責任主體等方面健全了檔案開放規制。例如，《實施條例》在新《檔案法》第二十七條的基礎上，進一步明確延期開放檔案的申請程序和審核主體，規定到期不宜開放的檔案經國家檔案館報同級檔案主管部門同意，可以延期向社會開放。在合法合規前提下，《實施條例》為推動檔案開放工作提供具體化的操作規定，也為檔案開放工作沿著正確的政治方向前進提供明確的行為準則。

1.2 《實施條例》與下位法的融合

在我國檔案法規體系中，行政法規是由國務院制定，調整全國范圍內具有普遍意義的、全局性的、重要性的檔案事業發展問題的行政立法，部門規章是由國家檔案局、國務院組成部門及具有行政管理職能的直屬機構在其職權范圍內制定，調整檔案工作范圍內具有特殊性、局部性、具體問題的指導性文件[5]，兩者立法目的和宗旨保持一致，但在效力位階和調整范圍上均不相同[6]。《國家檔案館檔案開放辦法》和《機關檔案管理規定》作為由國家檔案局牽頭制定的重要部門規章，其條文規定經過實踐檢驗，具有較強的合理性、科學性和可操作性，有效提升我國檔案開放的制度供給能力。其中，《國家檔案館檔案開放辦法》在嚴格遵守國家法律法規和有關政策規定的前提下，對國家檔案館館藏檔案的開放提出了更加具體化的要求，為明晰檔案開放的主體責任、理順檔案開放的機制、拓展檔案開放的范圍、豐富檔案開放的路徑與方式、推動開放檔案的合法利用等檔案開放體系建設提供規范依據[7]。《機關檔案管理規定》明確規定檔案形成單位移交檔案前應按規定提出相關檔案的開放意見，《實施條例》則進一步明晰尚未移交進館檔案的開放審核責任主體和具體內容要求。《實施條例》積極吸收和融合檔案部門規章中科學合理的條文規定，及時將成熟的檔案開放經驗做法固化上升為制度規定，增強其適用性和可操作性，進一步提高檔案開放利用水平。

2 《實施條例》助推檔案工作走向開放

《規劃》明確提出“檔案開放力度明顯加大、共享程度顯著提高、利用手段更加便捷”的發展目標。《國家檔案館檔案開放辦法》將“推進和規范各級國家檔案館檔案開放工作，進一步加強檔案管理、促進檔案利用”作為其制定的主要目的。《實施條例》遵循“十四五”時期檔案事業發展目標方向的指引，汲取《國家檔案館檔案開放辦法》等部門規章和規范性文件的要義，以新《檔案法》為基礎，對檔案開放的主體、范圍、方式、程序、監督等作出詳細規定，能更好地平衡檔案開放制度建設與應對檔案開放實踐的需求，為檔案開放工作提供了更具可行性的操作指南。

2.1 理順檔案開放審核機制

檔案開放審核是檔案開放的關鍵環節。新《檔案法》明確了檔案開放審核的主體責任，規定由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責館藏檔案的開放審核，從法律層面確立檔案開放審核的重要性。《國家檔案館檔案開放辦法》頒布實施后，各地檔案部門積極響應，如福建省檔案館已借助人工智能檔案開放審核系統輔助完成150多萬件開放檔案的審核任務[8]；南昌市檔案館制定相關規章制度，通過智能與人工的結合，確保檔案開放審核工作合法、合理、有序[9]；浙江省武義縣檔案館創新檔案開放審核模式，壓實多方主體責任，有效提高檔案開放審核質效[10]。但在檔案開放審核實踐中，由于缺乏必要的溝通渠道和協調機制，開放審核工作量過大、權責不明確、程序不清晰等，難以有效解決檔案開放審核實際工作中的具體問題[11]。檔案開放審核制度仍有待細化和健全。

《實施條例》積極回應檔案工作發展的新問題，通過完善檔案開放審核主體職責規定，建立健全檔案保管單位和形成單位緊密協同的檔案開放審核機制。一是明確檔案形成單位或者保管單位的“初審”職責，規定其在移交檔案時附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等。這一規定符合檔案形成單位或保管單位了解檔案開放期限、熟悉檔案內容的實際，并將《機關檔案管理規定》關于檔案形成單位移交檔案時應提出開放意見這一規定進行制度化、規范化。二是進一步明確館藏檔案的開放審核主體責任，規定檔案保管單位和形成單位為檔案開放審核的主體單位，強調檔案館應會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核；細化檔案形成單位或移交單位發生撤銷、合并、職權變更等情形時檔案的開放審核規定，其檔案開放審核仍由國家檔案館牽頭負責。三是強化檔案主管部門在開放審核工作中的監督權責，指出縣級以上檔案主管部門應加強對檔案開放審核工作的統籌協調，享有延期開放檔案的審批權，為檔案主管部門落實執法主體地位提供依據[12]。

2.2 優化檔案利用服務方式

檔案利用服務是檔案開放工作的最終目的和價值體現，其健康發展離不開檔案法律法規的堅實保障[13]。新《檔案法》明確指出檔案工作的目的是便于社會各方面的利用，《機關檔案管理規定》細化了機關檔案工作中利用服務的基本任務、基礎設施建設要求等，突出了檔案利用服務工作的重要性。檔案利用服務方式是提升檔案服務質量的重要橋梁。傳統的檔案利用服務方式主要包括開辟檔案閱覽室提供閱覽服務，提供檔案復印件以供公眾查考，制發檔案證明、檔案目錄，舉辦檔案展覽，提供檔案咨詢等。當前我國檔案利用服務方式深受信息技術發展的影響，不斷融入信息化元素。

2022年3月1日，國務院頒布《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確指出“政務服務線上線下深度融合”的目標，從線上線下并行提供政務服務，更好地滿足群眾多樣化的辦事需求。《意見》作為政務服務領域的行政規范性文件[14]，為《實施條例》構建線上線下服務融合的檔案利用服務機制提供成熟的經驗做法。《實施條例》明確檔案利用的形式、方式、程序等，充分考慮利用主體的多樣性和服務主體的主動性，補充檔案利用服務方式的規定，要求國家檔案館創新檔案利用服務形式，推進檔案查詢利用服務線上線下融合，不斷提升檔案館查檔服務能力，強化檔案館服務功能，積極為檔案的利用創造條件。隨著一體化政務服務平臺的普及，《實施條例》的頒布和實施有助于推動檔案部門積極探索“線上+線下”查檔的服務模式，為公眾查詢利用開放檔案提供便利，滿足社會公眾個性化的利用需求。

2.3 促進檔案信息資源整合與共享

在建設服務型政府和完善公共服務體系的雙重時代背景下，服務性和公共性是檔案館突出的價值取向[15]。《規劃》明確提出了提升國家檔案館公共服務能力的目標，旨在滿足人民群眾對檔案信息和檔案文化需求的不斷增長。在此背景下，檔案信息資源的整合與共享成為提高檔案公共服務能力的基礎和前提，其不僅是信息社會對檔案事業發展的必然要求，而且是推動檔案工作向開放性發展的重要途徑。

新《檔案法》確立了以平臺建設為驅動，實現檔案信息資源跨區域、跨部門共享利用的法定機制。《實施條例》則進一步細化了推進檔案信息資源整合與共享的具體方法和路徑。首先，它強調了推動檔案目錄匯集的重要性，這是實現國家檔案資源集中控制的關鍵措施，也是國家檔案資源整合與共享工作的重點方向[16]。根據《實施條例》，縣級以上檔案主管部門可以依托國家檔案館，劃分類別匯集檔案目錄數據，這有助于更全面地了解和有效整合國家檔案資源。其次，《實施條例》明確了檔案主管部門在推進檔案數字資源共享利用中的主體責任，特別是國家檔案主管部門應制定檔案數據共享標準，以促進檔案數字資源的共享利用。此外，除了國家綜合檔案館，《實施條例》還鼓勵和支持其他類型的檔案館向社會開放和公布檔案，進一步擴大了檔案資源的公共訪問范圍。總體看來，《實施條例》推動我國檔案工作朝著更加服務導向和公共導向的方向發展，通過檔案信息資源的整合與共享，提升檔案公共服務能力，滿足社會公眾對檔案信息的需求，推動檔案事業的可持續發展。

2.4 吸納社會力量積極參與檔案事務

社會力量在檔案事業的持續健康發展中扮演著至關重要的角色。吸納和利用社會力量參與檔案事務，不僅有助于構建共建共治共享的社會治理格局，而且是新時代檔案工作發展的重要趨勢[17]。新《檔案法》中明確提出了“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”的政策導向，這既是對新時代檔案工作吸納社會力量參與的新期望和新要求[18]，也是對社會力量參與檔案事務的政策引導和法律保障，為社會力量參與和支持檔案事業發展提供了根本遵循。

具體而言，《實施條例》細化了社會力量參與檔案事務的主體、方式和獎勵激勵范圍等規定。首先，明晰社會力量參與檔案事務的主體。《實施條例》明確指出社會力量參與的主體包括企業事業單位、社會組織和個人及檔案行業組織等，并規定檔案主管部門的指導責任。其次，補充并細化社會力量參與檔案事務的方式。根據新《檔案法》，社會力量可以通過五種方式參與檔案事務，包括自行管理檔案、合作、捐獻、外包服務和監督[19]。《實施條例》進一步明確了社會力量可通過依法興辦實體、資助項目、從事志愿服務，開展科學研究、技術創新和科技成果推廣，開展學術交流和檔案相關科普教育，參與政策咨詢和標準制定等多種形式參與和支持檔案事業的發展。特別是對于社會捐獻檔案和檔案外包服務，《實施條例》也進行了更具體的規定，以確保捐獻者的合法權益得到維護，并明確了檔案外包服務方應滿足的條件。最后，明確社會力量參與檔案事務的獎勵激勵范圍。除了對在檔案收集、整理、保護、利用等工作中作出突出貢獻的社會力量給予表彰和獎勵外，還對在檔案科學研究、技術創新、宣傳教育、交流合作、重大活動、突發事件應對活動相關檔案工作中，以及將重要或珍貴檔案捐獻給國家、與違反檔案法律法規的行為作斗爭、長期從事檔案工作等方面表現突出的社會力量，提供表彰和獎勵。這將極大地激發社會力量參與檔案事務的積極性和主動性。由此可見，《實施條例》的實施，進一步助推我國檔案事業逐步開放和拓展其參與主體，建立健全社會力量參與檔案事務的機制，為社會力量提供更多的參與渠道和激勵措施，共同推動檔案事業的繁榮發展。

2.5 重視檔案宣傳教育和國際交流合作

良好的社會檔案意識是檔案工作賴以發展的社會條件之一，是做好檔案工作不可或缺的社會環境[20]。檔案宣傳教育是提升社會檔案意識的重要途徑。同時，檔案國際交流與合作不僅有助于吸收和借鑒國際檔案工作及檔案學科建設的先進成果，還能促進中國檔案工作及檔案學科建設的經驗走向世界，增強國際檔案領域中的“中國聲音”[21]。

新《檔案法》明確了加強檔案宣傳教育的國家措施，以及鼓勵和支持檔案領域國際交流與合作的原則。在此基礎上，《實施條例》一是進一步明確了檔案宣傳教育工作的主體和具體措施。在主體方面，《實施條例》明確規定縣級以上人民政府及其有關部門是開展檔案宣傳教育的主要責任者；國家檔案館也應配備專業人員開展宣傳教育。針對新《檔案法》中尚未提及的檔案專業建設，《實施條例》強調“加強檔案相關專業人才培養，支持高等院校、職業學校設立檔案學等相關專業”。二是明確開展檔案領域國際交流與合作的責任主體。《實施條例》明確規定國家檔案主管部門應當依照《檔案法》第八條第一款的規定，履行“組織、開展檔案領域的國際交流與合作”的職責。此外，出于國際文化交流目的的，經相關檔案主管部門批準，可以向國內外的單位或者個人贈送、交換、出售屬于國家所有的檔案的復制件。《實施條例》通過明確檔案宣傳教育的主體和措施，以及國際交流與合作的責任主體，有助于提高檔案和檔案工作在國內外的知名度和影響力，為檔案事業的持續發展創造了有利條件。

3 結語

《實施條例》的修訂、頒布和施行是逐步完善新時代國家檔案法規體系的重要舉措，是深化國家檔案事業理論、實踐和制度成果的集中體現，為我國檔案工作走向開放提供了更為詳細具體的規則。在新《檔案法》的基礎之上，《實施條例》進一步理順了檔案開放審核機制、優化了檔案利用服務方式、促進了檔案信息資源整合與共享、吸納了社會力量參與檔案事務以及推進了檔案和檔案事業在國內社會和國際社會的宣傳與交流合作，逐步形成了體現人民立場、走向更加開放的檔案利用體系，多維度、立體化、全方位地推動了我國檔案工作走向開放。然而，《實施條例》中對于部分問題的規定還有待完善，如檔案開放范圍規定問題、檔案利用權和公布權分置問題、社會力量參與獎勵激勵機制問題等。因此，在今后貫徹落實《實施條例》的過程中，還需在新《檔案法》和《實施條例》的法律法規框架之下，完善配套的部門規章和規范性文件，確保檔案法規體系的科學性、有效性和可操作性。