湖南生態脆弱區返貧風險識別和預警機制構建研究

李超顯

（中共長沙市委黨校）

返貧風險識別是湖南生態脆弱區返貧風險預警的重要環節，而準確把握湖南生態脆弱區返貧風險特征是返貧風險識別和預警機制構建的基礎。目前，學界對農村返貧風險長效治理、后扶貧時代“三類戶”返貧風險識別、返貧風險預警機制的內涵與邏輯等問題進行了有益探討，但對湖南生態脆弱區返貧風險識別和返貧風險預警機制方面的研究明顯不足。在對湖南生態脆弱區返貧風險特征分析的基礎上，識別其返貧風險，并構建針對性的預警機制，對于防范化解湖南生態脆弱區返貧風險，鞏固和擴大脫貧攻堅成果具有重要的現實意義。

一、湖南生態脆弱區返貧風險的特征

生態脆弱區返貧風險特征分析是返貧風險識別和預警機制構建的基礎。從湖南生態脆弱區返貧風險的實際情況看，主要具有以下特征。

（一）地域性

湖南生態脆弱區與貧困地區具有耦合性，主要分布在湘西地區。以湘西州為例，湘西州是湖南喀斯特地貌發育最典型的地區，這里山多坡陡，土地貧瘠，水土流失和石漠化嚴重，生態環境脆弱。同時，這里也是湖南最貧困的地區。盡管該地區在國家精準扶貧政策的大力幫扶下整體已經脫貧，但脫貧基礎還不穩定、不牢固，在脫貧人口中還存在不少返貧風險。因此，湘西州喀斯特地區是湖南返貧風險的集中地，是湖南返貧風險防控的主戰場。

（二）誘發性

以湘西州喀斯特地區為例，生態環境脆弱是該地區返貧風險源，是返貧風險誘發因素。一方面，湘西州喀斯特地區的地質、植被、土壤、水文、生物、生態功能等方面具有脆弱性，這勢必損害當地農民特別是脫貧農民的生計資本，破壞當地脫貧基礎，增加脫貧農民的生計脆弱性，帶來多種返貧風險。另一方面，這一地區也是泥石流、山洪、地陷等自然災害多發頻發地區，自然災害直接破壞脫貧人口的生計基礎，導致脫貧人口直接返貧。

（三）復雜性

湖南生態脆弱區返貧風險不是單一因素造成的，而是多種因素共同作用的結果。調研中發現，當地農村留守老人和小孩比較多，“老小”問題突出。首先，當地以耕田和種植為生。由于自然環境惡劣，當地糧食產量和種植收成不高，影響當地農民的生計基礎。其次，由于缺乏穩定的收入來源，加上老人體弱多病，一旦大病，難以承擔巨額醫療費用，直接返貧。與此同時，小孩要讀書，也難以承擔義務教育之外的開支。最后，留守老人缺乏相應的技能，難以適應現代農業發展需要。

（四）突發性

湖南生態脆弱區返貧風險的突發性主要表現為兩個方面。一方面，湖南生態脆弱區不時會發生山洪、泥石流、地陷等自然災害，這些自然災害具有突發性。因此，由自然災害導致當地脫貧人口面臨的返貧風險也具有突發性。另一方面，除自然災害引發的返貧風險之外，當地還存在諸如重大疾病致貧返貧、家庭變故致貧返貧等多種因生態脆弱誘發的返貧風險。

（五）持續性

以湘西州喀斯特地區為例，由于當地喀斯特地區生態系統功能脆弱，引發各種返貧風險。一方面，喀斯特地區生態環境脆弱，泥石流、洪澇、地陷等自然災害多發頻發，具有反復性。另一方面，喀斯特脆弱的生態環境，與疾病、個人能力不足等其他因素一道，影響當地農民持續性生計，生成返貧風險，并具有復雜性和長期性。客觀地講，只要當地脆弱的喀斯特生態環境得不到根治，湖南生態脆弱區返貧風險就將一直存在。

二、湖南生態脆弱區返貧風險的識別

返貧風險影響因素主要來源于外部沖擊和內部抵御兩方面。因此，必須從外部沖擊和內部抵御兩個方面來識別湖南生態脆弱區返貧風險。

（一）生態環境風險的識別

脆弱的生態環境是湖南生態脆弱區重要的返貧風險源，及時準確地識別該地區生態環境風險是返貧風險防控的重要環節和內容。一是建立健全包括生態環境、自然資源和規劃、水利水文、氣象等部門在內的生態環境風險聯防聯控機制，建立和完善上述單位相關的生態環境風險基礎性數據，并實現共建、共管、共用和共享，為生態環境風險識別奠定基礎。二是聯合生態環境、自然資源和規劃、水利水文、氣象、農業農村等部門，構建專業數據庫和生態環境風險識別系統，并制定生態環境風險識別的要求、標準、流程和技術方法，實現專業化的生態環境風險信號識別。三是建立健全自然災害等突發性事件風險識別機制，提高自然災害等突發性事件風險識別能力。

（二）經濟風險的識別

一是由當地農業農村部門牽頭，聯合發展改革、財政、民政、人社、衛健、教育、住建、殘聯、生態環境、自然資源和規劃、水利水文、氣象、應急等部門，建立脫貧農民的人力資本、物質資本、金融資本、自然資本、社會資本等生計資本信息庫，為湖南生態脆弱區經濟風險識別奠定基礎。二是重點關注湖南生態脆弱區脫貧不穩戶、邊緣易致貧戶、因病因災因意外事故困難戶、低保和五保戶，對其收入和支出中出現的返貧信號要及時、敏銳、精準識別。三是加強大數據、人工智能、區塊鏈等現代技術在經濟風險識別中的應用，提高湖南生態脆弱區經濟風險的識別能力和質量。

（三）能力風險的識別

一是對湖南生態脆弱區脫貧人口可持續發展的內生動力方面風險的識別。主要識別脫貧人口自我發展的愿望、認知、態度和動力，拒絕“等、靠、要”思想，避免出現“越幫越懶”現象。二是對湖南生態脆弱區脫貧人口持續性生計能力方面風險的識別。包括對湖南生態脆弱區脫貧人口必要的知識、技能和經驗等方面風險的識別。三是對湖南生態脆弱區脫貧人口現代知識、方法和能力方面風險的識別。包括對脫貧人口的現代農業、種植方法、市場風險等方面的認識、感知和應用風險的識別。四是采用基礎數據比對、問卷調查、座談訪談、實地觀察、社會監督等多種方式對脫貧人口的能力風險進行識別，借助不同方式的比較和配合提高綜合識別水平。

（四）政策風險的識別

一是對湖南生態脆弱區脫貧人口持續性支持政策的變動和銜接方面的風險進行識別。尤其是對其兜底保障政策不可持續的風險，以及扶貧政策退出后，包括水源地保護政策、退耕還林政策、綠色低碳發展政策等新政策對脫貧人口的要求和風險的識別。二是對湖南生態脆弱區脫貧人口支持政策的執行質量和效果方面的風險進行識別。包括對脫貧人口支持政策執行的目標、標準、規范、流程、行為、結果和影響等方面的風險識別。三是對湖南生態脆弱區脫貧人口的政策感知和體驗方面的風險進行識別。包括對脫貧人口政策的認知、感受、體驗等方面風險的識別。四是對湖南生態脆弱區脫貧人口進行關于政策銜接、執行等方面的滿意度調查，結合人工智能、大數據等現代技術手段，綜合識別其政策風險。

三、湖南生態脆弱區返貧風險預警機制的構建

風險預警系統通常包括信息管理系統收集信息、大數據平臺執行警度判斷、入戶排查篩選對象、警兆識別、分類制訂干預措施、開展事后評估工作。可以從以下幾個方面來構建湖南生態脆弱區返貧風險預警機制。

（一）信息監測機制的構建

信息監測是返貧風險研判、預警發布和風險響應的基礎，建立湖南生態脆弱區返貧風險預警機制首先要構建信息監測機制。一是建立返貧風險信息常態化和突發性監測體系。建立“省—市（州）—縣—鄉（鎮）—村（社區）”縱向信息監測系統，以及包括農業農村、應急、生態環境、自然資源和規劃、水利水文、氣象、發展改革、財政、民政、人社、衛健、教育、住建、市場監管、殘聯、公安等部門在內的橫向信息監測系統，共同構建返貧風險信息常態化和突發性監測體系。構建監測網點和網絡，搜集、匯總和分析返貧風險信息，尤其是突發性返貧風險信息，為湖南生態脆弱區返貧風險研判、預警發布和風險響應提供依據。二是優化湖南生態脆弱區返貧風險信息監測網點和網絡布局，加強縱向和橫向信息專業監測能力建設，提高信息的專業監測水平。三是進一步加強湖南生態脆弱區返貧風險信息的社會監測。要不斷加強基層返貧風險信息監測力量，在村委會（居委會）、社區、小區、企事業單位等建立專兼職信息監測報告員制度。同時，也要充分利用大數據、人工智能、區塊鏈等現代技術對突發性事件等返貧風險信息進行搜集和監測。

（二）風險研判機制的構建

返貧風險研判是預警發布、風險響應和監督反饋的前提，構建返貧風險研判機制對湖南生態脆弱區返貧風險預警具有重要意義。一是根據湖南生態脆弱區橫向和縱向監測網絡搜集和匯總的返貧風險信息，綜合分析湖南生態脆弱區返貧風險的特征、性質、類型和級別。二是在對返貧風險特征、性質、類型和級別等分析基礎上，進一步分析湖南生態脆弱區返貧風險的形成原因、影響因素和生成機理。三是在對湖南生態脆弱區返貧風險的性質、類型和級別以及形成原因、影響因素和生成機理的分析基礎上，結合返貧風險防控要求、原則、策略和實際需要，確定湖南生態脆弱區返貧風險預警發布和響應干預的對策方案和行動計劃。

（三）預警發布機制的構建

構建預警發布機制是返貧風險預警的重要環節。一是建立健全湖南生態脆弱區返貧風險預警發布系統。從預警發布系統類型來看，湖南生態脆弱區返貧風險預警發布系統應該包括常態化預警發布系統和突發性風險預警發布系統。二是針對湖南生態脆弱區返貧風險預警信息發布“部門化”“碎片化”等現象，建立和完善湖南生態脆弱區返貧風險統一的預警信息發布平臺，提高返貧風險預警信息發布的權威性、統一性、準確性和及時性。三是建立健全湖南生態脆弱區返貧風險預警發布渠道。完善包括廣播、電視、報紙等傳統發布渠道以及互聯網、新媒體等現代發布渠道相結合的返貧風險預警發布渠道，實現城鄉全覆蓋。

（四）風險響應機制的構建

構建風險響應機制是返貧風險預警和防控的重要任務和內容。一是在信息監測和風險研判基礎上，制訂湖南生態脆弱區返貧風險處理預案，并建立和完善相應的風險處理體制、機制和法制。二是根據湖南生態脆弱區返貧風險生成和暴露情況，結合分類、分級、分期標準，快速啟動相應的風險處理預案予以響應。三是根據湖南生態脆弱區返貧風險預警和防控的需要，加大信息、技術、人才、政策等方面的支持和保障力度。

（五）監督反饋機制的構建

構建監督反饋機制是返貧風險預警和防控的重要舉措和步驟。一是加強監察、審計等機構對湖南生態脆弱區返貧風險預警和防控的監督，形成監督合力，提高監督效能，確保返貧風險監測、預警發布和風險響應合法高效。二是加強新聞媒體、社會組織、人民群眾對湖南生態脆弱區返貧風險預警和防控的監督，提高人民群眾對返貧風險監測、預警發布和風險響應的滿意度。三是將湖南生態脆弱區返貧風險監測、預警發布和風險響應情況與信息及時反饋到相關部門和相應主體，為政策評估和下一步決策提供依據和參考。

四、結語

返貧風險識別是湖南生態脆弱區返貧風險預警的重要環節，而準確把握返貧風險特征是返貧風險識別和預警機制構建的基礎。以湘西州喀斯特地區為例，在對湖南生態脆弱區返貧風險特征分析的基礎上，可以從風險沖擊和風險抵御兩個角度識別其返貧風險，并從信息監測、風險研判、預警發布、風險響應和監督反饋等方面構建湖南生態脆弱區返貧風險預警機制，這對有關部門制定相關政策具有重要的參考價值。