國內(nèi)外普通公路養(yǎng)護管理體制和機制比較分析

胡浩方，魏雷

（中國交通建筑集團，湖北荊州 434000）

0 引言

截至2022年末，我國公路總里程達到535.48萬km，公路密度55.78km/100km2，形成以高速公路為骨架、普通干線為脈絡(luò)、農(nóng)村公路為基礎(chǔ)的全國公路網(wǎng)[1]。隨著公路大規(guī)模建設(shè)，養(yǎng)護任務(wù)變得繁重，公路養(yǎng)護正逐漸從傳統(tǒng)的“搶修時代”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭骛B(yǎng)護時代”。盡管如此，面對人民群眾對美好出行的新期望，以及公路交通高質(zhì)量發(fā)展的要求，公路養(yǎng)護管理仍然存在一些短板和弱項。公路養(yǎng)護管理體制機制、養(yǎng)護資金供給與使用等不能適應(yīng)公路發(fā)展新情況，已經(jīng)成為制約公路交通發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高公路交通服務(wù)能力和水平的重要因素。深化公路養(yǎng)護管理體制改革，建立與事權(quán)相適應(yīng)的養(yǎng)護資金保障機制，成為新時期實現(xiàn)公路科學(xué)發(fā)展的既重要又緊迫的重點任務(wù)之一。

1 普通公路、體制和機制的定義

普通公路是人車混行的開放式公路，由普通國省干線公路和農(nóng)村公路組成。它們構(gòu)成我國公路網(wǎng)的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務(wù)人口最多、使用最廣泛的交通基礎(chǔ)設(shè)施。其特點是混合開放交通、車速不同、平面交叉多、涉及設(shè)施設(shè)備管理部門多。體制指的是有關(guān)組織形式的制度，重在機構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限等。例如，條條管理、塊塊管理、條塊管理、行業(yè)管理、資產(chǎn)管理等。公路養(yǎng)護體制指的是一個包含公路養(yǎng)護管理機構(gòu)設(shè)置、管理層級結(jié)構(gòu)、人員配置以及一系列管理規(guī)則、秩序和規(guī)范的制度體系。這一機制涵蓋了各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式，重點在于內(nèi)部各部分之間的相互關(guān)系，如工程管理、養(yǎng)護管理和路政管理等方面。而公路養(yǎng)護的運行機制指的是公路養(yǎng)護工作中各項內(nèi)容和功能之間的相互關(guān)系以及相互作用的過程和方式。

公路養(yǎng)護管理的使命在于應(yīng)用先進技術(shù)和科學(xué)管理方法，合理分配養(yǎng)護資金，通過維護修理確保公路在設(shè)計使用年限內(nèi)常保良好狀態(tài)，同時有計劃地提升公路技術(shù)標準，以提高公路的服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮公路在運輸經(jīng)濟中的最大效益。如何有效進行普通公路的養(yǎng)護管理，是公路管理部門和養(yǎng)護企業(yè)的一項長期而艱巨的任務(wù)。

2 我國普通公路養(yǎng)護管理體制和機制

普通公路大致有3類：一是由交通運輸廳下屬的公路局實行統(tǒng)一管理和養(yǎng)護的國、省道加上部分縣道；二是由地市或縣政府交通管理部門管養(yǎng)的縣道和部分鄉(xiāng)道，以及少量村道；三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會自養(yǎng)鄉(xiāng)道和村道。面對這3類公路，相應(yīng)地就會有3種養(yǎng)護管理體制。總體來說，我國普通公路養(yǎng)護管理存在以下問題。

2.1 養(yǎng)護管理體制不系統(tǒng)

從體制來看，普通公路養(yǎng)護管理點線面相互交叉融合，管理權(quán)力下放和上收反復(fù)，事權(quán)職責不清。目前，除北京、海南等11個地區(qū)對國省干線公路養(yǎng)護實行省以下統(tǒng)一管理，其余地區(qū)都不同程度地將事權(quán)下放[2]。由于事權(quán)過度下放，導(dǎo)致國省干線公路管理主體被分割，與路網(wǎng)一體化運行的需求和公路網(wǎng)絡(luò)化管理的要求不匹配。高速公路和國省干線的管理相互獨立、各自成體系，多維分割管理導(dǎo)致“斷頭路”的頻繁出現(xiàn)。不同區(qū)域、不同層次的路網(wǎng)銜接不暢，標準不一致，運營管理缺乏有效協(xié)調(diào)，嚴重影響了路網(wǎng)的服務(wù)水平。

另外，全國主要養(yǎng)護業(yè)務(wù)量主要集中在地方各等級公路的日常養(yǎng)護，而地方公路主管部門一般只在高等級公路大中修及重點結(jié)構(gòu)物的專項養(yǎng)護工程中才會采用市場化模式，日常養(yǎng)護、小修保養(yǎng)類工程會直接委派給下屬的養(yǎng)護公司。由于養(yǎng)護市場地方割據(jù)現(xiàn)象突出，地方壟斷和地方保護現(xiàn)象較多，個別公司形成了地方壟斷，但不具備向區(qū)域外擴展業(yè)務(wù)的能力[3]。整體而言，養(yǎng)護市場呈現(xiàn)多元化、分散化的特點。

2.2 養(yǎng)護管理機制落后

從機制來看，養(yǎng)護作業(yè)和管理界面不明顯，養(yǎng)護市場化與公路公益性矛盾突出。養(yǎng)護企業(yè)無法形成全產(chǎn)業(yè)鏈的實力和全產(chǎn)業(yè)鏈競爭的能力。一般情況下，養(yǎng)護產(chǎn)業(yè)鏈的檢測、設(shè)計、加固施工等環(huán)節(jié)與新建項目相同，分別進行公開招標，而不是采取全產(chǎn)業(yè)鏈打包招標的方式。即使涉及整個路段的養(yǎng)護工程，例如涉及路段內(nèi)橋梁、隧道的加固，也會單獨進行社會招標。這種分散的招標方式致使養(yǎng)護企業(yè)逐漸形成各自的優(yōu)勢，有些擅長設(shè)計，有些擅長施工，還有一些長期負責日常養(yǎng)護。這樣的分工模式不利于企業(yè)在全產(chǎn)業(yè)鏈上實現(xiàn)全方位的發(fā)展。

2.3 養(yǎng)護管理標準不一

從法規(guī)來看，實施養(yǎng)護管理作業(yè)具有強制性。《中華人民共和國公路法》第四章第三十五條規(guī)定：“公路管理機構(gòu)應(yīng)當按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)。”普通公路的維修包括路基、路面、橋梁、綠化、交通工程及沿線附屬設(shè)施等。養(yǎng)護工藝、操作規(guī)程嚴格按《公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范》（JTGH10—2009）執(zhí)行，且在作業(yè)區(qū)域按《公路養(yǎng)護安全作業(yè)規(guī)程》（JTGH30—2015）要求采取安全措施。

目前，實際操作中還存在一些問題。首先，養(yǎng)護缺乏統(tǒng)一的定額和科學(xué)的評判標準，這可能導(dǎo)致在養(yǎng)護經(jīng)費的支出上存在較大的隨意性。其次，養(yǎng)護經(jīng)費支出缺乏科學(xué)的控制標準，可能存在不合理的使用情況。最后，養(yǎng)護質(zhì)量考核仍然以過去的“好路率”指標為主，未充分考慮其他社會服務(wù)因素，這可能導(dǎo)致對養(yǎng)護績效的評價不夠全面。

3 國外普通公路養(yǎng)護體制和機制

3.1 美國

美國公路管理機構(gòu)分為3個層級，包括聯(lián)邦運輸部、州交通廳、地方交通部門[4]。聯(lián)邦運輸部在這一結(jié)構(gòu)中扮演著核心角色，負責全國性的公路規(guī)劃、建設(shè)、維護和運營任務(wù)，并有效地管理著州際高速公路和國家公路系統(tǒng)。與此同時，各州交通廳和地方交通部門在聯(lián)邦運輸部的指導(dǎo)下負責具體的任務(wù)，包括道路規(guī)劃、設(shè)計、施工和維護。這種分層結(jié)構(gòu)不僅使各級機構(gòu)能夠更靈活地應(yīng)對當?shù)匦枨螅以谥贫夹g(shù)標準和管理政策方面也享有一定的獨立自主權(quán)。

具體來說，聯(lián)邦運輸部通過資助和管理州際高速公路和國家公路系統(tǒng)，確保了全國性的公路任務(wù)得以有序推進。各州交通廳在州政府管理下獨立決策，執(zhí)行聯(lián)邦資助的公路建設(shè)和維護管理任務(wù)，同時制定高速公路和地方公路的技術(shù)標準，使地方公路能夠更好地滿足當?shù)匦枨蟆?/p>

在日常管理中，各州交通廳通過設(shè)立巡查快隊進行路面檢查和清理，維護公路的良好狀態(tài)不建議表述更多主觀性評價。

此外，大中修和特殊專項養(yǎng)護工程的私人養(yǎng)護公司承包模式，使這些項目能夠更高效的完成，各州交通廳及地方政府通過談判和監(jiān)督確保合同的執(zhí)行，保障了工程質(zhì)量和效益。因此，美國的公路管理體系通過分層和協(xié)同的方式，實現(xiàn)了公路任務(wù)的高效管理和運行。

3.2 英國

英國的干線公路養(yǎng)護管理體制通過實行三級管理結(jié)構(gòu)，即運輸部、公路署和地方公路管理部門，明確了各級管理機構(gòu)的職責劃分，實現(xiàn)了中央和地方政府資源的有效整合，從而協(xié)同管理公路養(yǎng)護工作。其核心特點是通過簽訂合同協(xié)議，將干線公路劃分不同段落，并將養(yǎng)護任務(wù)委托給各級地方政府作為養(yǎng)護代理，使養(yǎng)護工作更專業(yè)、高效。

在這一體制中，運輸部負責全國范圍內(nèi)的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，而公路署則專門負責規(guī)劃、建設(shè)和養(yǎng)護管理高速公路和干線公路網(wǎng)絡(luò)。這種明確的職責劃分使各機構(gòu)能夠?qū)Ｗ⑻囟I(lǐng)域，從而提高了整體的管理效率。此外，地方公路管理部門通過簽訂合同協(xié)議的方式，將養(yǎng)護任務(wù)委托給各級地方政府，成功實現(xiàn)了養(yǎng)護代理的有效運作。這種分工模式使地方政府更加貼近實際情況，更好地履行養(yǎng)護管理責任，促進了地方治理的積極參與。

另一方面，英國在養(yǎng)護工作的招標方面也采取了多樣化的方式，如公開招標、邀請招標和指定承包，以規(guī)范養(yǎng)護的招標工作，同時強調(diào)合同的監(jiān)督與管理。這一做法有助于確保養(yǎng)護工作的質(zhì)量和效益，提高了整體管理的透明度和可控性。

3.3 德國

德國普通公路的養(yǎng)護模式采用分層次、分區(qū)域的管理機制，包括聯(lián)邦、州級和縣級等。其中，聯(lián)邦公路管理段負責對部分一般公路的規(guī)劃、建設(shè)和養(yǎng)護管理。各州公路局負責管理該州的一般公路網(wǎng)絡(luò)，包括規(guī)劃、建設(shè)和養(yǎng)護工作。這一層級的機構(gòu)在管理中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。公路的具體養(yǎng)護工作主要由各縣工程處或由州公路管理局代管的縣級養(yǎng)護機構(gòu)負責。這一層級的機構(gòu)更貼近實際養(yǎng)護工作，對當?shù)毓返酿B(yǎng)護有更直接的管理和執(zhí)行職責。

各級養(yǎng)護機構(gòu)在進行養(yǎng)護工作時，通常通過簽訂合同協(xié)議的方式，將公路劃分段落，并委托給各自地方政府（縣、郡、市）作為養(yǎng)護代理。低等級養(yǎng)護主要由聯(lián)邦公路管理段直接承擔，較大規(guī)模的養(yǎng)護工程以及需要更專業(yè)化服務(wù)的項目更有可能通過招標向社會開放，如最高級的養(yǎng)護工程（翻新或大修）[5]。

3.4 加拿大

加拿大的公路養(yǎng)護體制在聯(lián)邦制框架下實行不同用途公路的劃分：軍事專用公路由聯(lián)邦政府直接資助，而一般道路養(yǎng)護則由各省政府牽頭，私營承包成為主要運作方式。以加拿大卑詩省為例，加拿大卑詩省采用總價承包的招投標方式，通過招投標簽訂養(yǎng)護合同。為確保養(yǎng)護質(zhì)量，卑詩省政府制訂了廣泛的質(zhì)量保障計劃，通常稱為QMP（QualityManagement Plan）或QM（QualityManagement）。QM計劃的主要目的是通過有計劃的檢查系統(tǒng)來確保養(yǎng)護工作符合規(guī)定的標準。政府官員需要進行養(yǎng)護公路的現(xiàn)狀檢查、在工程進行中的檢查以及工程完工后的檢查，以確保養(yǎng)護質(zhì)量，同時也用于評估合同的履行情況。

3.5 日本

日本的普通道路養(yǎng)護管理體制采用了三級垂直管理結(jié)構(gòu)。國土交通省扮演著最高層級的角色，負責協(xié)調(diào)各項國家道路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護和運營。作為國土交通省的下屬機構(gòu)，公路局負責具體的公路規(guī)劃、發(fā)展和管理，包括道路交通設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和維護。地方公路管理機構(gòu)負責該地區(qū)（縣、市、鄉(xiāng)）內(nèi)一般道路的管理和養(yǎng)護，包括道路的日常維護和小修等工作，日常養(yǎng)護有時也可以由外包的專業(yè)公司承擔。大修工程可能涉及路面重新鋪設(shè)、橋梁維修、排水系統(tǒng)改善等，通常通過招投標的方式委托專業(yè)承包商進行。

3.6 小結(jié)

通過對上述幾個公路建設(shè)相對成熟的國家的普通公路養(yǎng)護管理的研究，發(fā)現(xiàn)以下幾個共同特點。

3.6.1 統(tǒng)一的養(yǎng)護管理體制

這些國家都建立了統(tǒng)一的養(yǎng)護管理體制（三級制為主），明確了各級養(yǎng)護管理部門的責任分工。政府主管部門制定養(yǎng)護標準和法規(guī)，審核承包商資質(zhì)并進行監(jiān)督管理。公路的具體養(yǎng)護工作由末等級養(yǎng)護機構(gòu)負責或外包。

3.6.2 注重管理職能

養(yǎng)護管理部門注重對養(yǎng)護工作的管理職能，包括監(jiān)督、合同管理、招標和投標文件管理、檢驗和評估養(yǎng)護結(jié)果，以及根據(jù)結(jié)果制訂養(yǎng)護計劃等。

3.6.3 專業(yè)化和社會化的養(yǎng)護工作

養(yǎng)護工作高度專業(yè)化，尤其是大修工程。這些部門通常沒有自己的施工隊伍，而是將養(yǎng)護任務(wù)通過招標等公開競爭機制以不同的合同方式委托給專業(yè)公司和咨詢公司，實現(xiàn)了養(yǎng)護管理與實際養(yǎng)護維修作業(yè)的分離。

3.6.4 市場化和競爭機制

這些國家的養(yǎng)護工作市場化，引入了競爭機制。養(yǎng)護管理部門將養(yǎng)護工作推向市場，通過公開的競爭機制，各個專業(yè)公司和代理機構(gòu)都必須通過競爭獲得工作任務(wù)，提高了效率。

這些共同特點表明，這些國家在普通公路養(yǎng)護管理上注重建立健全的管理機制，通過市場化、專業(yè)化的方式提高養(yǎng)護工作的效率和質(zhì)量。這對于其他國家在發(fā)展養(yǎng)護管理模式時提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

4 普通公路“建養(yǎng)一體化”改革的探索

在我國，盡管已經(jīng)建立了相對完善的公路養(yǎng)護管理體制，但在公路建設(shè)和養(yǎng)護的市場化、專業(yè)化等方面仍存在改進的空間。普通公路“建養(yǎng)一體化”改革是在總結(jié)國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索更加高效、透明和市場化的管理模式。所謂“建養(yǎng)一體化”就是通過分地域或分類別“打捆”方式向社會公開招標的方式來選擇社會資本，由社會資本承擔項目包的實施建設(shè)（含資金籌集、總承包施工）以及交工驗收后5年甚至更長時間的道路養(yǎng)護服務(wù)工作。項目包實施機構(gòu)依據(jù)項目合同、建設(shè)及養(yǎng)護等績效評估情況，按年度依據(jù)合同約定向社會資本支付費用。合同約定養(yǎng)護期屆滿，社會資本將項目整體移交給地方政府。“建養(yǎng)一體化”的最大優(yōu)勢就是在公路全生命周期內(nèi)實施“一桿到底”的管理模式。但受限于對承包企業(yè)有著較高的資金、人才和技術(shù)方面的要求，“建養(yǎng)一體化”模式的實施也面臨一些挑戰(zhàn)，需要政府、企業(yè)和社會各界的共同努力。

4.1 進一步明確公路建養(yǎng)管理事權(quán)，提高管理效率

為了進一步明確公路建養(yǎng)管理事權(quán)，建議逐步厘清各級人民政府在公路網(wǎng)中相應(yīng)的事權(quán)關(guān)系，下放項目審批權(quán)限，并嚴格法規(guī)和標準規(guī)范管理，以實現(xiàn)集中、統(tǒng)一。各級人民政府可以通過設(shè)立專門的建養(yǎng)管理部門，確保管理體系更加清晰。各級建養(yǎng)管理機構(gòu)，負責制定和執(zhí)行相關(guān)政策、法規(guī)和標準。通過內(nèi)部不同部門的職責劃分，降低責任分散和信息溝通不暢的問題。

同時，建立信息共享平臺，促使相關(guān)部門之間的信息交流和協(xié)同工作；強化監(jiān)管體系，包括定期的建養(yǎng)工作檢查和評估機制。這一明確事權(quán)的措施將有助于形成統(tǒng)一的管理和決策機制，提高對建養(yǎng)工作的監(jiān)管效率。

4.2 進一步理順公路建養(yǎng)管理體制和機制，優(yōu)化管理流程

在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，建議制定詳細的法規(guī)和標準，規(guī)范建養(yǎng)工作的技術(shù)標準、管理流程、質(zhì)量要求等。這樣的法規(guī)和標準能夠為建養(yǎng)管理提供明確的指導(dǎo)和依據(jù)，確保各項工作和人員行為的準則。根據(jù)加快政府職能轉(zhuǎn)變和整體推進事業(yè)單位改革的總體部署，穩(wěn)步推進公路建養(yǎng)管理體制改革，轉(zhuǎn)變公路管理機構(gòu)職能，減少機構(gòu)、人員及管理層級，在各省設(shè)立一個機構(gòu)對國道實施統(tǒng)一管理[6]。同時，通過數(shù)字化的信息共享平臺，促進各區(qū)域之間的信息共享、整合和優(yōu)化公路沿線基層養(yǎng)護道班和工區(qū)，提升養(yǎng)護工作的協(xié)同性，有助于管理體制更加高效、透明。

4.3 進一步調(diào)整資金管理，合理配置資源

第一，按照“事權(quán)和支出責任相統(tǒng)一”的原則，公路建養(yǎng)管理部門綜合考慮管轄區(qū)域道路的管養(yǎng)狀況、路網(wǎng)規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入等因素的基礎(chǔ)上，明確切塊資金的使用和管理方向。

第二，為籌集普通干線公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理所需的資金，公路建養(yǎng)管理部門主動開展投融資體制改革，積極探索新的融資渠道。

第三，通過制定中期財政規(guī)劃，明確可用資金規(guī)模，研究確定縣（市）資金總額，實現(xiàn)財政規(guī)劃與資金調(diào)配的統(tǒng)一。這有助于確保財政規(guī)劃與實際的資金支持相匹配，提高資源利用效率。

第四，采取資金直撥與預(yù)算編制的方式，確保資金在預(yù)算批復(fù)或計劃下達后，直接撥付至縣（市）財政部門，再由縣（市）編入本級預(yù)算。

第五，縣（市）政府將切塊資金列入年度計劃，并及時向省、市級財政和交通運輸主管部門報告，以保障各級部門對切塊資金的透明監(jiān)管。這有助于確保各級政府在年度計劃中充分考慮到公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理的需要，實現(xiàn)更加有序的項目推進。

為保障公路建設(shè)、養(yǎng)護的資金合理應(yīng)用，建議建立透明的資金管理機制，確保經(jīng)費的使用過程和結(jié)果都能夠得到有效監(jiān)督和審計。首先，可以通過建立健全的財務(wù)核算制度，明確資金來源、用途和流向，使每一筆經(jīng)費都有明確的去向。其次，建議建立專門的監(jiān)察機構(gòu)，對資金使用情況進行定期和不定期的審計，確保經(jīng)費使用符合法規(guī)和效益最大化原則。最后，建議通過公開透明的財務(wù)報表，向社會公眾公示建設(shè)、養(yǎng)護經(jīng)費的使用情況，這包括披露各項費用的具體用途、支出明細和項目執(zhí)行情況，使社會各界更清晰地了解經(jīng)費的使用情況，提高對資金使用的監(jiān)督力度。

4.4 穩(wěn)步推進市場化，激發(fā)市場活力

為加強公路“建養(yǎng)一體化”，建議引入市場競爭機制，從而推動更多專業(yè)化的建設(shè)、養(yǎng)護服務(wù)提供商參與。建議采用公開招標和競爭性入場的方式，以確保在公路建養(yǎng)領(lǐng)域引入有實力和經(jīng)驗的專業(yè)公司。這種競爭機制有助于打破壟斷，促使公路建養(yǎng)提供商在質(zhì)量和成本方面進行持續(xù)改進，提高整體服務(wù)水平。這也有助于實現(xiàn)公路建養(yǎng)經(jīng)費的更有效使用，確保有限的資源能夠更好地服務(wù)于公路建養(yǎng)的實際需求。此外，不同的公路建養(yǎng)提供商在競爭中將積極尋求創(chuàng)新型的解決方案，推動建養(yǎng)技術(shù)和管理模式的不斷升級。這樣的創(chuàng)新將為公路建養(yǎng)領(lǐng)域帶來更多的發(fā)展機遇，推動整個行業(yè)朝著更為先進和可持續(xù)的方向發(fā)展。

5 結(jié)語

縱觀各國的公路養(yǎng)護管理模式，盡管在具體執(zhí)行中存在一些差異，但它們在管理體制、資金調(diào)配、市場化機制等方面存在一些共同點。針對我國公路養(yǎng)護體制機制存在的管理挑戰(zhàn)，本文提出進一步明確事權(quán)、理順管理體制、調(diào)整資金管理、推進市場化等建議，以期更好地滿足我國公路養(yǎng)護的實際需求。通過創(chuàng)新和完善管理體系，以及政府、企業(yè)和社會的共同努力，“建養(yǎng)一體化”將更好地支持公路建設(shè)和養(yǎng)護的可持續(xù)發(fā)展。