我國海運碳排放市場機制構建的進路統籌

曹興國

摘要： 海運碳減排需要統籌運用包括市場機制在內的多種措施。歐盟推進單邊海運碳排放交易機制雖然對市場機制在海運領域的運用具有正向推進價值，但基于其制度對共同但有區別責任原則的忽視等原因，與我國的航運利益并不相符。我國應當聯合其他非歐盟國家反對歐盟的單邊措施，并積極推進國際海事組織（ ＩＭＯ） 層面多邊海運碳排放市場機制的構建，推動海運碳排放真正實現公正公平的過渡。同時，在國內層面，基于國際國內統籌推進的整體要求，我國需要厘定基于國內立法的海運碳排放市場措施及其實施路徑，構建相應的制度保障。

關鍵詞：“雙碳”目標；海運碳排放；市場機制；共同但有區別責任原則；非更優惠待遇原則

中圖分類號：Ｄ９２０ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０１－００７２－１４

隨著我國“雙碳”目標的確立，碳排放治理已經不折不扣地成為我國生態文明建設以及參與國際氣候治理的重要議題。海運業同樣需要承擔減排任務，并已在國際海事組織（以下簡稱ＩＭＯ）的推進下取得積極進展。２０２２ 年，ＩＭＯ 海上環境保護委員會第７６ 次會議（ＭＥＰＣ ７６）通過了《國際防止船舶造成污染公約》（ＭＡＲＰＯＬ公約）附則ＶＩ“關于降低國際航運碳強度”的修正案，通過現有船舶能效指數（ＥＥＸＩ）和碳強度指標（ＣＩＩ）評級機制對船舶的最低能效標準和營運的碳強度作出限制和評價，旨在從技術和運營兩個方面提高船舶能效，降低碳強度水平。

同時，２０２３ 年７ 月，ＩＭＯ 海上環境保護委員會第８０ 次會議通過重新修訂“船舶溫室氣體減排戰略”，進一步明確了以２００８ 年為參照，國際海運溫室氣體年度排放總量到２０３０ 年至少降低２０％，并力爭降低３０％；到２０４０ 年降低７０％，并力爭降低８０％的減排新目標。①

上述減排目標的實現，需要依賴一系列的減排措施，包括碳排放市場機制。所謂碳排放市場機制，亦可稱為碳定價機制，其理念在于將碳排放權作為一種資源并對其定價，通過構建市場化機制解決碳排放的外部不經濟性，從而實現減排目標。在過去，海運業因其顯著的國際性和機制適用的復雜性，大多被排除在各國的碳排放市場機制之外。但２０２３ 年５ 月，歐盟通過２０２３／９５９ 號指令對歐盟碳排放交易體系指令進行修訂，正式將海運業納入歐盟碳排放交易體系。同時，在重新修訂的ＩＭＯ“船舶溫室氣體減排戰略”中，也明確要求包括市場機制在內的一攬子中期減排措施應當在２０２５ 年確定并通過。① 顯然，在歐盟和ＩＭＯ 的推動下，海運碳排放市場機制的構建將大大提速，并引發單邊及多邊層面的連鎖反應。海運碳排放市場機制的構建不僅關乎所有海運參與主體的利益，而且機制構建中的規則話語權爭奪更關乎各國在海運相關產業的切實利益，影響未來的海運競爭格局。尤其在歐盟通過內部立法單邊推動海運碳排放市場機制實施的背景下，海運碳排放市場機制的構建在某種程度上已經被“裹挾”，其推進勢在必行。因此，無論是主動引領還是被動參與，海運碳排放市場機制的構建是各國、各利益方都需要謀劃和應對的重要議題。

對我國而言，海運碳排放市場機制的構建是一個重要又復雜的議題，面臨諸多挑戰。首先，歐盟的單邊海運碳排放交易機制將對我國航運業產生直接影響，我國如何開展有效應對亟需回應。其次，ＩＭＯ 主導下的多邊市場機制構建仍面臨不少分歧———選擇何種市場機制方案，如何體現共同但有區別責任原則，通過何種方式實施等都有待細化討論。此外，海運碳排放市場機制的構建不僅是國際層面的應對，我國也應當在國內層面以國際國內統籌推進為指引，統籌國內機制的構建。因此，海運碳排放市場機制的構建需要多個層面的進路統籌。本文旨在通過分析我國在雙邊、多邊以及國內三個層面應對、參與、構建海運碳排放機制的需求和立場，探討我國的應對策略和制度路徑。

一、海運碳排放市場機制的單邊進路應對

海運是一個高度國際化的行業。理想狀態下，應當通過多邊協調來推進海運碳排放市場機制的構建，但因多邊層面協商進度不及預期，以歐盟為代表的單邊行動已經著手推進海運碳排放機制的構建。

１．１ 以歐盟為代表的單邊市場機制推進

歐盟是碳排放市場機制的忠實推動者，其構建的碳排放交易體系被視為歐盟最主要的氣候政策工具。歐盟的碳排放交易體系以２００３年的《歐盟排放權交易體系指令》為基礎法律架構，后經多次修正。當前，歐盟碳排放交易體系的運行已經進入第四階段，即以歐盟委員會在２０２１ 年７ 月發布的一系列氣候計劃與提案（Ｆｉｔｆｏｒ ５５）為依托，大幅提升碳市場的減排目標，并擴大覆蓋的行業領域。海運業就屬于此階段擴大覆蓋的行業領域范圍之列。

根據歐盟２０２３／９５９ 號指令，主管機關②將對５０００ 總噸以上船舶在歐盟內部的港口之間整個航程１００％的排放量，以及歐盟與非歐盟港口之間航程５０％的排放量③收取排放配額。負責配額繳納的責任主體為船公司，包括船東或從船東處承擔船舶運營責任、并同意承擔《國際船舶安全運營和防止污染管理規則》規定的所有職責和責任的任何其他組織和個人（例如船舶管理人、光船承租人）。為了給機制的適用提供一定的緩沖空間，指令規定了兩年的過渡期：２０２４ 年和２０２５ 年分別納入４０％和７０％的航運排放量，到２０２６ 年將納入１００％的航運排放量。

同時，為防止班輪集裝箱船舶利用掛靠港口的安排來規避機制的適用，該指令將建立一份位于歐盟以外，但距離某一成員國管轄港口不到３００ 海里的相鄰集裝箱轉運港口名單。船舶在名單中的港口進行的轉運將不被計為與上一個非名單中轉運港之間航程的中斷。對于未能在每年９ 月３０ 日前繳納前一年排放配額的船公司，將面臨每個未繳納的排放配額（每噸二氧化碳當量的排放）１００ 歐元的罰款。

１．２ 單邊進路的辯證評估

歐盟是當前世界三大海運市場之一，其海運碳排放政策措施將產生重大影響。這種影響，最直接地體現為航運公司的費用增加———據測算，如果按照每個碳排放配限額（ＥＵＡ）９０歐元的市價計算，預計海運業在２０２４ 年、２０２５年、２０２６ 年可能要分別承擔高達３１ 億歐元、５７億歐元和８４ 億歐元的費用。① 而在這些費用之外，歐盟單邊進路的其他影響同樣顯著。

（１） 對海運碳排放市場機制構建的正向推動

歐盟之所以決定率先將海運業納入歐盟碳排放交易機制，一個重要的背景就是歐盟認為ＩＭＯ 層面的市場機制談判雖有進展，但仍不足以實現巴黎協定確定的目標。因此，歐盟的單邊立法固然有其實現自身減排戰略的考慮，但也在很大程度上希望籍此反推和倒逼多邊進程。ＩＭＯ 在隨后通過經修訂的減排戰略，并明確將市場機制作為一攬子中期措施的一部分，也不無歐盟立法進程的影響。正如學者所言，相比于多邊層面的談判，打補丁式的單邊路徑（ｐａｔｃｈｗｏｒｋ ａｐｐｒｏａｃｈ）有時更有效，因為它可以破解多邊協同的困境。而且，通過部分國家或者地區先行的政策探索和行業反饋，可以為多邊層面更大規模的政策應用提供數據和證據支撐。②

同時，依托在碳排放交易領域的實踐經驗，歐盟所構建的海運碳排放交易制度也確有其可取之處。首先，歐盟在制度方案上考慮了未來與ＩＭＯ 多邊機制的協調問題。根據指令，如果未來ＩＭＯ 通過了多邊市場機制，歐盟將根據ＩＭＯ 市場機制的內容、效果以及與歐盟機制的一致性等對本指令的內容重新進行評估，盡量避免對船公司的雙重負擔；如果ＩＭＯ 在２０２８ 年仍未采取全球市場措施，歐盟委員會應向歐洲議會和理事會提交一份報告，審查對歐盟港口與非歐盟港口之間航程超過５０％部分的排放量是否需要實施配額分配和交易。其次，歐盟在將海運納入碳排放交易體系時，吸收了當初將航空納入碳排放交易體系的失敗教訓，③在此次針對海運的方案設計中做了不少調整。其中最顯著的一點就是僅將進出歐盟港口的國際航程的５０％排放量納入，而非此前航空領域的全部排放量，試圖以此緩和其他國家的抵制。最后，從制度的完整性上，歐盟的海運碳排放交易制度在既有碳排放交易制度的基礎上做了很多細化的補充，形成了一套相對完整、具有可操作性的海運碳排放市場制度。例如為保障制度的執行，指令明確規定歐盟成員國可以拒絕不履行義務的船公司的船舶進入其港口，同時作為船旗國的歐盟成員國可以對當事船舶進行扣押。④因此，無論是否采取與歐盟一樣的碳排放交易機制，歐盟海運碳排放交易制度的制度內容都或多或少地能對ＩＭＯ 和其他國家構建多邊或者單邊的海運碳排放市場機制帶來參考價值。

（２）對制度話語權的爭奪

在肯定歐盟單邊進路積極價值的同時，我們同樣需要認識到歐盟單邊舉措的政治意圖，即對海運碳排放市場機制構建的話語權爭奪，以及在此過程中的理念輸出。事實上，提升歐盟在國際政治中的形象、維護歐盟的國際地位、占據國際道義的制高點，一直是歐盟推行積極的國際氣候政策的根本目的。①

具體而言，歐盟在海運領域推行碳排放交易制度的話語權導向最顯著地體現在其對非更優惠待遇原則（Ｎｏ Ｍｏｒｅ Ｆａｖｏｕｒａｂｌｅ Ｔｒｅａｔｍｅｎｔ，ＮＭＦＴ）的貫徹上。非更優惠待遇原則強調所有的措施應當無差別地適用于所有國家的船舶，這顯然與發展中國家在氣候治理領域所主張的共同但有區別責任原則（Ｃｏｍｍｏｎ Ｂｕｔ Ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉ?ａｔｅｄ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ，ＣＢＤＲ）存在根本分歧，這也是發展中國家和發達國家在多邊層面海運碳排放治理中一直爭論、并阻礙減排共識達成的重要問題。② 作為發達國家集團的代表，歐盟在其海運碳排放交易的制度方案中充分體現了其立場，將非更優惠待遇原則作為制度基礎，未對發展中國家做任何特殊安排。非更優惠待遇原則是此前ＩＭＯ 公約普遍遵循的原則，主張其在碳減排領域適用的主要理由在于“方便旗”船屢見不鮮，船東的國籍可能與船舶的船旗國并不相同，船舶加油、運營和航行海域也可能分屬不同國家，因而船旗國、燃料出售國、始發港、目的港或中轉港所在國、貨物生產國或消費國等都可以認為參與了溫室氣體排放，難以區別不同國家設定不同的減排標準。同時，鑒于國際海運產生的溫室氣體排放大部分發生在主權國家領土以外即公海上，按不同類型國家分別對海運碳減排以不同標準進行調整也是不合適的。③

然而，嚴格強調該原則無疑也將忽視發達國家在氣候治理領域的歷史責任，忽視了中國等發展中國家作為新興海運大國，其海運碳排放更多是“生存和發展性排放”的事實。

此外，歐盟在海運領域適用碳排放交易制度，也會將歐盟碳排放交易制度本身追求國際話語權的一些內容帶到海運領域。例如，通過倡導碳排放權交易機制的連接，歐盟不僅可以運用碳排放權交易規則影響其他國內碳排放權交易規則的制定，也可以隨著連接規模的不斷擴大，提升其碳排放權交易規則的國際化程度，最終從事實上上升為國際碳排放權交易規則。④

１．３ 我國應對單邊市場機制的立場與措施

歐盟雄心勃勃的海運碳排放交易制度與我國的海運利益并不相符。這種不相符性主要表現為歐盟的制度方案對共同但有區別責任原則的忽視與我國的一貫主張不符，也與我國海運業的發展利益不符。

從運量的角度來看，海運中心東移已是不爭的事實，現階段對海運碳排放的控制主要限制的是包括我國在內的諸多新興發展中國家海運業的未來發展空間。如果不顧歷史事實和不同國家所處的發展階段，苛求發展中國家在海運碳減排上承擔與發達國家相同的責任，這對于發展中國家是不公平的。碳排放權是一種新的發展權，尤其在碳排放權分配方案的制定中應當考慮發展需求、人口數量、歷史責任、公平正義原則等因素。⑤ 因此，我國歷來主張碳減排遵循人際公平原則應貫穿歷史和未來，既強調代內公平，也強調代際公平，各國所獲得的碳排放權應受到其歷史排放水平和人口數量的影響。⑥ 同時，我國海運業雖然在規模上已經處于世界前列，但現階段憑既有技術和規模優勢積累的行業優勢很容易被新的技術和政策要求所稀釋甚至抹殺。例如我國傳統造船業較為發達，而綠色低碳等新技術領域的造船仍有較大欠缺，結構性不平衡問題較為突出。① 這意味著過去我們在傳統造船領域的優勢很可能將因為碳減排的新要求而遭到削弱。因此，與發達國家一樣無差別地承擔碳減排任務對我國海運業來說挑戰大于機遇。而且我國與歐盟在碳排放市場機制建設上的理念和階段差異，包括總量控制、配額分配方式、運行和交易管理等方面的差異，也決定了現階段我國不可能跟隨歐盟海運碳排放交易制度的步伐。例如，歐盟的碳價在２０２３ 年２ 月曾一度突破１００ 歐元／ 噸，而目前中國碳市場的碳價僅約為６０ 元／ 噸，兩者在現階段顯然不具備對接的基礎。

此外，雖然有學者認為歐盟當前的海運碳排放交易制度符合國際海洋法和國際氣候立法，②但其制度的合法性與有效性依然值得質疑。就合法性而言，雖然賦予一國國內環境保護法規以域外效力是當前及今后環境保護法規效力范圍的發展趨勢，也是多邊環境保護條約的基本要求及制定目標，③但歐盟單方面將歐盟港口與非歐盟港口間航程的５０％碳排放量納入碳排放交易系統缺乏足夠的依據，因為在歐盟管轄海域所產生的碳排放量未必達到了５０％，歐盟很可能將船舶在其他國家和公海的航程所產生的碳排放納入了自己的交易系統，涉嫌對自身管轄權的擴張和對其他國家排他性管轄權的侵犯。就有效性而言，單邊路徑不利于國際社會形成統一的減排規劃和執行監督體系，甚至可能帶來重復治理、管轄沖突等負面問題。而且歐盟單邊行動很可能帶來的直接效應是海運公司為減少在歐盟境內的碳排放，在進出歐盟的航線上投入更高技術標準的較新型船舶，而將舊船舶投入到其他航線，最終結果僅是改變了碳排放的地區分布，而非真正的碳減排。

因此，可以參考當初國際社會抵制歐盟在航空領域推行碳排放交易制度的做法，對歐盟單邊海運碳交易機制采取以下應對措施：第一，在通過雙邊對話表達我國反對立場的基礎上，參考國際民航組織（ＩＣＡＯ）非歐盟成員國簽署《莫斯科宣言》共同反對歐盟單方面將國際航空納入歐盟碳排放交易體系的做法，④聯合ＩＭＯ的非歐盟成員國，要求歐盟停止單邊行動，形成對歐盟的國際壓力。事實上，早在歐盟提出將碳排放交易體系擴展到海運業的立法提案時，國際航運公會（ＩＣＳ）就曾對此提出異議，并通過影響分析向歐盟提出謹慎考慮實施區域性海運碳交易制度的提議。⑤ 第二，嘗試推動ＩＭＯ 通過決議，對歐盟單邊措施與國際共識的違背性予以認定并敦促其放棄單邊措施。值得參考的是，國際民航組織第１９４ 屆理事會曾通過決議，認為歐盟單邊行為違反了《芝加哥公約》第一條列出的國家主權原則，同時也違反了《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的相關原則和規定，敦促歐盟與國際社會合作應對航空排放問題。⑥ 此外，考慮到歐盟單邊進路的重要原因是多邊機制的談判進度緩慢，因此通過積極推動ＩＭＯ 層面多邊碳排放市場機制進程，使歐盟的單邊進路不再具有必要性，可能是促使歐盟放棄單邊措施的最有效理由。

二、海運碳排放市場機制的多邊進路統籌

ＩＭＯ 是國際上協調各國海上航行安全和防止船舶污染政策和制度的主要平臺，有關海運碳排放市場機制的多邊討論也主要在ＩＭＯ 層面展開。

２．１ ＩＭＯ 主導下的多邊市場機制進程

ＩＭＯ 有關海運碳排放市場機制的談判進程經歷了一個曲折的過程。在２００６ 年召開的ＩＭＯ海上環境保護委員會第５５ 次會議通過的工作計劃中，基于市場的措施被列為應考慮的減排措施之一，海運碳排放市場機制在ＩＭＯ 層面開始得到關注。但由于發達國家和發展中國家之間缺乏共識等因素，此后成員國和相關組織提出的多種方案都未經深入討論和評估，直至２０１３ 年的ＩＭＯ 海上環境保護委員會第６５ 次會議宣布暫停有關市場機制內容的進一步討論。

中斷的市場機制討論在２０１８ 年重新獲得重視———ＩＭＯ 海上環境保護委員會第７２ 次會議通過的《ＩＭＯ 船舶溫室氣體減排初步戰略》在中長期措施中明確提出考慮市場機制，并提出擬在２０２３ 年至２０３０ 年之間商定候選中期措施。此后，市場機制重新進入成員方視野，多國重啟市場機制的討論。在ＩＭＯ 海上環境保護委員會第７９ 次會議期間，普遍形成的共識是將技術措施與經濟措施相結合，特別是設計一攬子將溫室氣體燃料標準與經濟措施（市場機制）相結合的措施，可以促進實現初始戰略的目標，并籌集足夠和可預測的收入，以刺激公正和公平的過渡。① 此種共識的形成在很大程度上源于各國對碳排放市場機制價值的進一步認識和其他領域的經驗積累，尤其是低碳、零碳燃料在短期內欠缺商業競爭力的情況下，各方意識到通過市場機制實現碳減排正向激勵的必要性。目前，ＩＭＯ 層面有關市場機制的討論已經進入到關鍵階段，相關成員國和組織也在不斷提出和完善各自的方案。

２．２ 多邊市場機制的方案選擇

當前提交至ＩＭＯ 的候選方案都采用技術措施與市場機制相結合的形式，主要包括以下幾種。

（ １）歐盟的溫室氣體燃料標準（ＧＦＳ）＋碳稅（ｌｅｖｙ）方案

溫室氣體燃料標準要求船舶在合規期內使燃料的溫室氣體強度（ＧＦＩ）等于或低于某一限值。在過渡階段，為避免低／ 零排放燃料供應不均產生的影響，將以自愿參加的靈活合規機制（ＦＣＭ）為船方提供其他遵守溫室氣體燃料標準的方式：當船舶使用溫室氣體強度低于要求的燃料時將獲得靈活合規單位（ＦＣＵ），靈活合規單位可以交易給使用超過溫室氣體強度要求燃料的船舶以抵銷其超標的排量。另外，溫室氣體燃料標準登記處以一定的價格提供溫室氣體補救單位（ＧＨＧ Ｒｅｍｅｄｉａｌ Ｕｎｉｔｓ，ＧＲＵ）以抵銷超額排放，溫室氣體補救單位的價格應反映船用燃料價值鏈中溫室氣體減排的成本，并增加勸阻因素，以確保靈活合規單位是替代合規的首選手段。與溫室氣體燃料標準相結合，碳稅為其市場機制部分，由ＩＭＯ 氣候轉型基金負責費用的征收與使用。溫室氣體燃料標準和征稅都適用于全過程的溫室氣體排放（ Ｗｅｌｌ － ｔｏ －Ｗａｋｅ）。②

（２）中國、國際航運公會、日本的基金與獎勵（Ｆｕｎｄ ａｎｄ Ｒｅｗａｒｄ）機制

中國提議建立國際海運可持續基金與獎勵（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｍａｒｉｔｉｍｅ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｆｕｎｄ ａｎｄ Ｒｅ?ｗａｒｄ，ＩＭＳＦ＆Ｒ）機制。在最初方案中，中國等建議基于現有碳強度指標框架和船舶燃油消耗數據收集和報告系統（ＩＭＯ ＤＣＳ）的數據，以碳強度指標評級指引所載的船舶的上／ 下“Ｃ”等級界限，結合船舶的載重量和歷年的實際行駛距離，為船舶設定上／ 下基準二氧化碳排放水平。在市場機制部分，采用基金和獎勵機制：實際二氧化碳排放量高于較高基準水平的船舶需向國際海運研發基金繳納費用，低于較低基準水平的船舶將從基金中獲得獎勵。①

之后，中國又對上述方案進行更新，提出國際海運可持續燃油與基金（ＩＭＳＦ＆Ｆ）機制：以溫室氣體強度（ＧＦＩ）取代碳強度指標為船用燃料設定標準，同時，參照歐盟引入合規機制。但與歐盟認為合規機制屬于溫室氣體燃料標準基本要素、不具有市場機制特征的認識不同，中國認為合規機制中轉讓剩余補救單位（ＳＲＵ，相當于歐盟靈活合規機制方案中的靈活合規單位），以及向基金繳費以獲得剩余補救單位的內容具有市場機制的特征，收入的產生和使用和前述基金與獎勵制度的運作理念相似，因此沒有建議附加其他市場機制。②

國際航運公會的國際海運可持續基金與獎勵（ＩＭＳＦ＆Ｒ）機制是在中國同類機制的基礎上發展而來。國際航運公會提議以實際排放的二氧化碳量作為決定是否需要繳納費用的標準。對于超過排放標準的二氧化碳量，以征稅方式按照統一費率向國際海運可持續基金（ＩＭＳＦ）繳納費用，用于獎勵使用“符合條件的替代燃料”的船舶和資助發展中國家的減排行動。另外，對于與上述市場機制配合的技術措施，國際航運公會整體上采用歐盟的溫室氣體燃料標準方案，但提議對其進行簡化，去除其中的靈活合規機制，因為其與作為市場機制的基金與獎勵機制有重復之嫌。③

日本提出的零排放海運激勵機制（Ｚｅｒｏ－Ｅ?ｍｉｓｓｉｏｎ Ｓｈｉｐｐｉｎｇ Ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＺＥＳＩＳ）或返利機制（Ｆｅｅｂａｔｅ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ）與基金與獎勵機制類似，通過征收強制性溫室氣體費用籌集資金，用以對采用零排放船舶的先行者提供獎勵，并協助發展中國家進行公平的過渡。同時，該方案也采用歐盟提出的溫室氣體燃料標準架構與返利機制相配合。④

（３）挪威的限額交易體系（ＥＣＴＳ）方案

挪威提議建立一個封閉的限額交易體系，為所有超過５０００ 總噸的船舶設置溫室氣體排放總量。排放總量上限通過可交易的排放許可，即船舶排放單位（Ｓｈｉｐ Ｅｍｉｓｓｉｏｎ Ｕｎｉｔｓ，ＳＥＵｓ）執行，船舶必須對其年度排放量購買船舶排放單位。船舶排放單位將通過定期拍賣投放市場，產生的收入由綠色氣候基金支配。船舶排放單位僅在一個特定日歷年有效，不能跨年度儲存。方案同樣建議引入溫室氣體燃料標準輔助限額交易體系實施。①

（４）馬紹爾群島等提出的溫室氣體稅（ＧＨＧＬｅｖｙ）

該方案以“污染者付費”為原則，提議對全球海運業引入強制性的溫室氣體稅，對船舶所使用燃料的等效二氧化碳／ 溫室氣體排放量征稅，利用額外稅負減少傳統燃料與低碳或零碳燃料的價格差距，結合溫室氣體燃料標準確保海運業實現公平過渡。由此產生的稅收有多種用途：用于研發的收入可由ＩＭＯ 建立的專門基金管理，而支持發展中國家的收入可由聯合國氣候變化框架公約下的基金（如綠色氣候基金）管理。②

（５）各方案的比較分析

目前候選的市場機制方案整體上可分為三種：碳稅、碳基金和碳交易。

歐盟和馬歇爾群島均建議采用征稅措施，但不同的是：馬歇爾群島的征稅方案對溫室氣體燃料標準和碳稅實施順序的安排表明碳稅將在減排中發揮主要作用，溫室氣體燃料標準將輔助碳稅實現減排目標，而且用于減少傳統燃料與低碳或零碳燃料的價格差距的溫室氣體價格也較高；歐盟方案雖沒有提出具體的碳稅稅率，但認為溫室氣體燃料標準靈活合規機制可與征稅共同作用，因此征稅價格不需要以彌補傳統燃料與接近零和零溫室氣體燃料之間的全部價格差距為基準，價格相對較低。

碳基金方案以會計學意義上的基金為中心，以在基金“一收一支”式資金運轉基礎上發展而來的“基金與獎勵”機制作為運行機制。當然，從本質上來說，碳基金與碳稅的原理是相通的：基金機制通過對船舶強制收取一定費用以激勵其采取綠色措施，并將收入用于促進減排的運行原理，與通過對產生負外部性的部門進行征稅，以迫使其減少外部負面影響，并對正外部性的部門實行獎勵以增加正面外部性效應的“庇古稅”（Ｐｉｇｏｕ Ｔａｘ）經濟政策不謀而合。

比較而言，包含征稅的候選方案雖然可以為采取氣候轉型措施提供大量資金，但如果將統一適用的碳稅收益用于資助多項減排行動，實際上變相地讓發展中國家承擔了應由發達國家承擔的氣候變化融資責任，有違背共同但有區別責任原則之嫌。另外，征稅雖易于執行，管理成本較低，但如果主要通過征稅刺激燃料轉型，用于縮小價格差距的征稅標準容易受傳統燃料市場價格波動的影響。并且如果征稅標準過高，將有可能對發展中國家產生不合比例的負面影響。而采用基金和獎勵機制的方案，繳費費率的確定需要考慮是否能為獎勵實施提供充足資金。同時，由于費用的收取本質上仍然具有征稅的特征，需要避免費率過高產生不成比例的負面影響，因此費率的確定和調整受多種因素影響。

限額交易體系的顯著優點是其確定的排放上限使得減排效果更可預期（當然在目前含有征稅元素的方案中，都引入了技術措施以減少其減排效果的不確定性）。但是限額交易體系的交易價格容易受多重因素影響，且與溫室氣體燃料標準相結合的限額交易體系需要保證排放上限與燃料強度標準相一致，這加劇了限額交易體系方案的復雜性和效果的可預測性，也讓方案運行的管理成本相對較高。

２．３ 多邊市場機制的前景

因實質性的技術障礙、道德困境和政治阻礙的存在，實現碳排放市場機制的全球協同具有很大的不確定性。③ 對于高度國際化的海運業而言，多邊碳排放市場機制構建具有兩方面的重要意義：一是為海運領域的碳排放市場機制提供一個各方都可以接受的方案，并進一步引領各國的國內海運碳排放市場機制建設；二是通過多邊努力避免單邊行動導致的碎片化甚至是制度沖突風險，增加治理的統一性、公平性。未來ＩＭＯ 的多邊碳排放市場機制應該會在上述方案的基礎上進行選擇或者就各方案的要素進行組合，背后牽涉錯綜復雜的氣候政治、監管成本、減排理念以及國際話語權等因素的綜合較量。① 當然，就未來的實施路徑來看，目前仍存在很大的不確定性：希望盡快實施的國家主張采取制定《國際防止船舶造成污染公約》附則ＶＩ 修正案的形式，而希望延緩實施的國家則主張制定一項新的國際條約，利用生效條款達到延緩實施的目的。

作為一種多邊層面的努力，未來ＩＭＯ 層面的市場機制方案需要妥善回應以下三方面的關切：第一，機制實施的有效性，其是否能夠對行業的碳減排起到正向且可接受的激勵。例如，如果采用碳稅機制，碳稅的稅率設定必須評估其對推動行業碳排放轉型的有效性、對企業成本以及運費市場影響的可接受性。第二，國際海運碳排放公正和公平過渡的實現。這在很大程度上取決于共同但有區別責任原則以及非更優惠待遇原則之間的協調。第三，機制實施的成本，包括航運公司等市場主體為滿足監管要求、參與機制運行方面所需付出的成本，以及政府部門所需投入的監管資源。顯然，制度設計復雜、實施成本高昂的市場機制難以得到行業的認可，是不可持續的。正是基于上述三方面的考慮，在ＩＭＯ 海上環境保護委員會最近幾次有關市場機制的工作組會議討論中，碳排放交易機制并未得到廣泛的推崇，②碳稅機制則因其相對簡單的實施路徑獲得更多的支持。③ 同時，在目前的減排戰略目標以及各候選市場機制的制度設計中，對發展中國家的需求，特別是小島嶼發展中國家和最不發達國家的需求，都在不同環節、不同程度上得到了關注。

對我國而言，我國應當積極參與ＩＭＯ 的多邊海運碳排放市場機制構建，在多邊機制的構建中秉持發展中國家的立場主張，有效連結“國家本位”與“全球本位”立場。④ 為此，一方面，我國要防止西方國家把對普遍性的“地方性”理解國際化并用于建構國際法律秩序；⑤另一方面，我國要積極貢獻符合發展中國家利益訴求的制度方案，并聯合廣大發展中國家據理力爭，推動形成公正、合理的海運碳排放市場機制。

我國在ＩＭＯ 提出的國際海運可持續燃油與基金（ＩＭＳＦ＆Ｆ）方案沒有附加碳稅等其他市場措施，也沒有強制性地收取費用，盡可能避免了讓發展中國家承擔不合比例負擔的風險。同時，采用不同的監管方法分別處理上游和下游的溫室氣體排放，在確保實現ＩＭＯ 減排目標的前提下更易于接受。我國應繼續豐富方案細節，并在綜合考慮其他提案的基礎上，完善可行性和影響評估，體現中國方案的優勢。

三、我國海運碳排放市場機制的構建進路

習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要“推動有效市場和有為政府更好結合，將碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子”。① 對于海運碳排放市場機制，雖然我國應當抵制歐盟的單邊市場機制路徑，但這并不意味著我國只能等待ＩＭＯ 的多邊進程。建立屬于自己的并符合我國國情的海運碳排放市場機制，具有戰略意義，可以避免我國受其他國家市場機制的牽制，還可以使我國海運業以及其他相關產業有規則可循，并對其他國家不公正的海運碳排放市場政策形成反制。②

３．１ 國際國內統籌推進的整體要求

我國海運碳排放市場機制的構建，應當遵循國際國內統籌推進的整體要求，在國際國內面向上通盤考慮、統籌兼顧。

（１）國際面向

對于國際航行船舶的碳排放市場機制構建，我國應當統籌好多邊、雙邊以及國內機制的立場與制度銜接。從立場的統籌而言，我國在海運碳減排中的立場具有雙面性：一方面，無論是高質量發展和生態文明建設的內在要求和“雙碳”目標的直接要求，還是參與國際海運碳減排治理，實現我國話語權的需要，我國對海運業綠色低碳的發展目標和推動行業碳排放轉型的訴求與其他領域無疑是一致的，這決定了我國對海運碳排放市場機制的價值認同基礎。另一方面，考慮到我國海運業“船多、量大、面廣”的稟賦與造船業“大而不強”的客觀現實，海運碳減排對我國而言是一把雙刃劍，我國需要在保持經濟增長與負責任大國形象構建之間保持平衡，并且要注意規避由既有大國推動的減排“強制合作”所帶來的“碳陷阱”。③ 基于這種立場考慮上的雙面性，“積極引領，有限擔當”④的立場選擇應當是合理的。

在此基礎上，我國在國際海運碳排放市場機制構建中的總體立場應當是：支持通過多邊談判形成符合公平、公正減排精神的市場機制，并以相對溫和、靈活的方式實施，給業界較為充分的準備和過渡期間。在雙邊層面，反對激進、無法體現共同但有區別責任原則的單邊市場機制。國內海運碳排放市場機制應當為我國在國際層面的制度主張和應對提供背書和籌碼，需要配合多邊層面談判和單邊措施應對需求，適時推動國內機制的構建。其中，有關單邊機制的應對和多邊機制的參與參見前文，而國內機制的構建需要兼顧與多邊方案的一致性和基于應對單邊措施需要的對抗性：前者要求國內機制的構建方案應當盡量與我國在ＩＭＯ 層面的方案主張保持一致，以此為我國的多邊方案提供背書，并減少未來多邊層面措施與國內措施對接的障礙和成本；后者要求國內機制的構建方案能夠對其他國家或者地區的不當單邊措施形成反制效果，特別是在措施的強度上能夠匹配不當單邊措施的強度。同時，如果未來多邊機制得以通過實施，需要進一步評估針對國際航行船舶的國內碳排放市場機制是否仍需繼續實施以及實施的方式，這在很大程度上將取決于其他國家單邊市場機制的后續實施情況，評估是否有在多邊機制之外繼續在國內附加實施基于對抗特定單邊行動的措施的需要。

（２）國內面向

對于國內航行（沿海和內河）船舶的碳排放市場機制構建，應當結合前述國際面向恰當統籌。整體而言，對于國內航行船舶，同樣具有通過市場機制響應“雙碳”目標，加快其綠色低碳轉型發展的內在需要。雖然各國在構建自身的碳排放市場機制時，往往都傾向于先將最內向的、對貿易最不敏感、也最容易監管的行業（如電力行業）納入其中，運輸行業因其參與主體的復雜性，對貿易價格影響的直接性等因素通常不在首選的范圍內，但這并不意味著沒有國家對國內航行船舶適用碳排放市場機制。以挪威為例，挪威對國內航行船舶適用碳稅制度，其碳稅率取決于船舶所使用的能源———汽油的稅率最高，重礦物油的稅率最低。

碳排放市場機制對國內航行船舶的適用具有鼓勵低碳技術研發和生產的創新或者引入、提升公司碳排放管理水平、加強行業的可持續發展能力等積極價值，但同時也要考慮國內航行船舶相比于國際航行船舶在船舶技術水平、噸位大小以及公司經營能力等方面的現實差異———國內碳排放市場機制必須在經濟發展與碳減排之間找到恰當的平衡點，逐步優化產業結構，激勵行業綠色技術升級替代與低碳轉型，以較小的社會成本實現減排效益的最大化。①為此，需要考慮結合早期的自主減排過渡、較低的前期碳定價、合理的船舶豁免范圍（如個體工商戶經營的家庭生產船舶）等措施，給國內行業主體必要的適應期，保障機制實施的平穩有序推進。

３．２ 我國海運碳排放市場機制的構建路徑

我國海運碳排放市場機制的構建，主要有兩個可選的路徑。

一是以全國碳排放權交易市場為依托，構建海運碳排放權交易制度。就碳排放權交易路徑而言，其基礎在于全國碳排放權交易市場已落地運行兩年，加上《碳排放權交易管理辦法（試行）》以及配套的《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》等制度的出臺，可以為海運碳排放權交易制度的構建提供較好的制度框架和實踐支撐。當前全國碳排放權交易市場也在考慮行業擴容問題，雖然海運業并不是碳排放量最靠前的行業，但在歐盟大力推進碳邊境調節機制的背景下，我國碳排放權交易市場也需要考慮與國際碳市場的對接問題，將具有較強國際性的海運業擴充納入全國碳排放權交易市場不失為一個可以考慮的選擇，具有對整個交易市場的國際化探索價值。

二是構建海運碳稅或者溫室氣體排放基金制度。該路徑優勢在于：第一，海運碳稅和溫室氣體排放基金的穩定性較強，相對固定、可預見的稅率／ 費率有助于形成對碳排放成本的穩定預期，有利于行業主體的經營安排。第二，海運碳稅／ 溫室氣體排放基金的執行成本較低，在參照《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等的基礎上，構建一套由海事管理機構作為執行主體的海運碳稅／ 溫室氣體排放基金制度具有較強的可操作性。第三，通過針對特定國家的征款返回等措施，可以更好地推動共同但有區別責任原則在海運碳排放市場機制中的實現，將我國的國際氣候治理主張在國內法中予以體現，為國際社會提供立法例上的鏡鑒。

上述兩個路徑都有其可取之處，但相比之下，筆者更傾向于海運溫室氣體排放基金路徑。

首先，雖然我國全國碳交易市場已有實踐基礎，也初步建立了較為全面的法律框架，并且存在區域碳交易市場納入海運業的實踐，②但當前我國構建的碳交易市場制度與海運行業存在一定的不適配性，其中最顯著的一點即是現階段我國碳排放配額制度的規制對象僅為重點排放單位，而國際海運行業通過單船公司的設計，很容易規避重點排放單位的適用。同時，現階段全國碳交易市場尚處于建設初期階段，市場活躍度不高，碳市場交易量和碳價波動的“履約期效應”較為明顯，配額分配所采取的無償分配方式難以形成有效的價格控制機制③，透明度欠缺，碳足跡認證缺乏標準①等問題仍比較突出，這導致我國碳交易市場制度適用于國際海運業的有效性將面臨挑戰。此外，由于單位貨物周轉量的碳排放影響因素較多，為簡化計算，當前上海試點的海運碳交易市場機制采用歷史強度法而非全國碳市場采用的基準線法，這種差異也將對海運碳交易市場與全國碳市場的銜接提出挑戰。

其次，雖然海運碳稅與海運碳基金機制在原理上具有相通性，但海運碳稅的制度實施更為復雜。基于稅收法定原則的要求，海運碳稅的設立，需要設立獨立的稅種或在已有稅種下增加稅目融入設稅。設立獨立稅種有利于明確釋放減排信號、直接彰顯政策意圖，但會增加稅制結構的復雜性，強化納稅人稅收負擔加重的直觀感受，面臨更大的社會阻力；融入型設稅模式在實踐中更為常見，但其在弱化了推行碳稅的社會成本和阻力的同時也弱化了減排信號。②而且在征稅對象的選擇方面，理論上參與二氧化碳產生全過程的參與者，包括化石能源生產要素的提供者、能源生產者、消費者都應對二氧化碳排放負有責任，成為碳稅的征收對象，但由于建筑、交通運輸等行業的能源消費端主體分散，管控難度大，以能源生產、加工者為征稅對象的征稅模式，其征收方式簡便、征管效率較高且最易實現，因此一般建議作為早期碳稅的實施方式。③ 但在此種征稅模式下，即便燃料供應商最終會將成本轉嫁給從事運輸行業的燃料消費者，實際上還是以間接方式影響海運業運輸主體的減排決策。

最后，選擇海運碳基金制度一方面在于，基金制度是當前我國在ＩＭＯ 層面主張的多邊方案，在國內選擇相同的路徑有利于國際國內的方案統籌；另一方面，基于行業特性，由海事管理機構主導海運碳排放市場機制的構建在管理機制上更加順暢，在制度主張的國際國內銜接和履約監督上更易統一。碳中和的本質是要以最快的速度將現代工業文明的化石能源底座整體平移至非化石能源，④海運業碳減排以市場機制措施作為輔助手段很大程度上也是為了激勵海運業實現燃料轉型。海運溫室氣體排放基金既可在籌集資金階段靈活地以強制性征費的形式向海運市場釋放價格信號，促進海運業采用減排技術、使用低／ 零排放燃料，又可將資金專項用于支持海運業實現燃料轉型。此外，在制度構建方面，船舶油污損害賠償基金制度的前期實踐也可以為海運溫室氣體排放基金的征收、管理、使用等提供有益經驗。而且基金還可以采用市場化運作方式，將海運碳減排領域中參與的各方聯系起來，聚集和分配如資金、技術、信息等減碳生產要素。⑤ 當然，具體的基金制度安排應當符合相關海運協定中有關非歧視原則的規定，⑥尤其在設計體現共同但有區別責任原則的具體規則時，需要考慮與已簽署的海運協定的相符性。

３．３ 我國海運碳排放市場機制的制度保障

我國《大氣污染防治法》將大氣污染物與溫室氣體并列作為協同控制目標，這在一定程度上為我國運用碳排放市場機制提供了法律依據。不過，上述原則性規定顯然不足以對我國海運碳排放市場機制的構建提供明確的指引，仍需在立法層面加強對機制建設的制度保障。

碳排放管理法治化需要宏觀層面上的法律框架、管理體制、綠色發展規劃的引領，還需要微觀層面上相關法律制度的補強。① 值得關注的是，新修訂的《海洋環境保護法》已經在其第８８ 條增加了“國家倡導綠色低碳智能航運”“減少溫室氣體和大氣污染物的排放”的導向性規定。未來，需要進一步在《國際海運條例》等立法中進一步授權海上交通運輸主管部門制定碳減排政策措施的權力，在各級交通運輸主管部門事中事后的監管內容中，增加綠色低碳的監管要求。同時，參照《海洋環境保護法》原第６５條（現８２ 條）有關建立船舶油污損害賠償基金制度的授權性規定，需要在未來《海洋環境保護法》的修訂中授權國務院就設立船舶溫室氣體排放基金制定行政法規的權力，并在國務院批準下具體由交通運輸部、財政部、生態環境部等部委共同制定基金征收管理辦法。

至于基金制度的具體內容，基金征收管理辦法應就基金征收的原則、征收的對象、管理部門、費率的設定、免于征收的情形，以及基金的使用與管理、相應的法律責任等問題作出規定。其中，基金的征收和使用應當體現共同但有區別責任原則。共同但有區別責任原則中的“區別的責任”部分，可解釋為有區別的核心義務、有區別的執行安排、有區別的財政援助和技術轉讓。② 在海運領域，對于共同但有區別責任原則與非更優惠待遇原則的協調，目前絕大部分方案采取的協調路徑是在核心義務和執行安排上采用非更優惠待遇原則，但在財政援助和技術轉讓上體現共同但有區別責任原則中“區別的責任”。

依此思路，對于國際航行船舶，基金的征收對象為所有超過特定噸位的船舶，而不區別其船籍，但在基金的使用方式上可作出特別的制度設計：基金主要用于對低／ 零排放燃料研發、生產和供應（包括生產和供應的基礎設施建設）的支持，以及對使用低／ 零排放燃料的船舶提供補貼。同時，對于經證明繳費船舶由發展中國家船東所有的，可以由其國家主管部門或者指定機構向基金申請該國船公司向基金繳納的費用的特定比例款項，用于支持該國海運業減排的能力建設和減輕影響。至于船舶是否為發展中國家船東所有的判斷標準，可以通過交通運輸部發布單獨的試行辦法或者公告予以明確，在標準上可以參考目前境外國際集裝箱班輪公司非五星旗國際航行船舶從事沿海捎帶業務的資格認定做法，只有經提供資料證明船舶的實際控制人所在地、實際注冊經營地、運營船舶登記地所在國家（包括內陸國家、城市國家）、地區均為發展中國家時，才予認定。在此種款項返回機制下，由于款項由國家受領，因而將不會違反前述海運協定中有關非歧視條款的規定。當然，對于國內航行船舶，根據前文所述，可以在前期的費率設置以及豁免的船舶范圍上作出特定地規定。

至于費率的設定，則應綜合航運企業的承擔能力，為低／ 零排放燃料研發、生產和供應提供支持的資金需求，對航運企業使用低／ 零排放燃料的鼓勵效果以及反制不當單邊措施所需匹配的制度實施強度等因素綜合厘定。

四、結 語

在動員社會資本自覺參與碳減排活動、加速企業減排積極性、保證減排效益全球流動方面，碳排放市場機制可以發揮關鍵作用，有效化解氣候治理在資金支持、非政府力量地位、治理有效性與可持續性方面的障礙。③ 海運碳減排是我國“雙碳”目標實現的有機組成部分，也是我國參與全球氣候治理的重要行業領域，其不僅直接關系我國的海運利益，也關乎未來海運規則的塑造。我國應當多方面統籌，積極作為。同時，海運是跨國際、跨地區的復雜商業活動，立法、執法和政策支持等多維度措施共同推進將有利于平衡海運、碳減排與國際貿易之間的關系。① 作為有責任擔當的大國，我國要從人類命運共同體的視角踐行共商共建共享的海運碳排放治理觀，積極推動ＩＭＯ 主導下多邊治理進程，要反對其他國家和地區有違公平原則的單邊路徑，并注重國內層面的制度探索，通過國內機制的統籌構建和方案創新，形成我國的制度經驗并推廣輸出。

責任編輯 鄧文科