共同但有區別責任原則在公海環境治理領域的適用問題

王勇 潘鑫

摘要： 共同但有區別責任原則（以下簡稱“共區原則”）在公海環境治理領域發揮作用的同時，也面臨著理論和具體實踐領域的適用困境。在理論層面，該原則的法律性質存在爭議，構成要件尚不明確，亦不確定該原則是否存在例外。從實踐層面看，共區原則在海洋酸化治理、公海塑料污染治理、公海持久性有機污染物治理，以及國家管轄范圍以外區域海洋生物資源的養護與可持續利用方面存在區別責任被忽視、弱化或共同責任難以落實的困境。上述困境的成因包括舊的權力導向理念不利于公海治理以及公海環境治理中的區別責任的界定標準不夠科學。未能充分考慮發展中國家的區別責任；難以確定各國的歷史性責任；發達國家怠于承擔或弱化技術轉讓和資金支持的區別責任是該原則在具體實踐領域適用困境的成因。筆者建議在理論層面明確共區原則在公海環境治理中的法律原則地位、細化有區別責任主體的分類和具體形式、以及堅持以實質公平為核心。在具體實踐領域，筆者建議在海運減排領域考慮發展中國家的訴求，并在其他海洋酸化治理事項中充分落實共同但有區別責任原則，在塑料公約談判中重視并適用共區原則，優化持久性有機污染物治理的資金支持和技術援助，積極推動ＢＢＮＪ 協定的能力建設和海洋技術轉讓機制實施。

關鍵詞：共同但有區別責任；公海環境治理；全球治理；ＢＢＮＪ 協定；海洋環境保護

中圖分類號：Ｄ９９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０１－００８６－１６

一、問題的提出

公海是國際社會在長期的歷史進程中形成的一個法律概念，１９８２ 年《聯合國海洋法公約》（下稱“《海洋法公約》”）第８６ 條規定了公海的范圍。①同時，該公約第８７、８８ 和８９ 條規定各國享有相對的公海自由。然而，當前公海的生態環境正遭受著嚴重的污染和破壞，海洋酸化、塑料污染、持久性有機污染物（ＰＯＰｓ）污染以及國家管轄范圍以外區域（ＡＢＮＪ）生物多樣性減少①等問題不斷惡化，給人類、海洋生物甚至是陸地生物都造成了嚴重的影響。學界長期以來對公海環境治理的研究主要集中于具體問題的應對以及具體制度的構建，較少研究相關基本原則的適用問題。然而，沒有基本原則的適用作為基礎，國際社會在談判具體條約以解決具體問題時往往難以達成共識，從而難以有效治理公海環境。共同但有區別責任原則（下文簡稱“共區原則”）是國際環境法的一項基本原則，其包括兩方面含義：一方面，所有國家在保護整片或部分環境時應當承擔共同責任；另一方面，各國在承擔共同的保護環境的責任時，需要考慮到不同的情況，特別是各國在具體的環境問題產生的過程中發揮的作用不同，以及各國治理相關環境問題的能力不同。② 這一原則通過被國際法文件直接提及或通過體現其精神的條款被納入特定的治理公海環境的國際法文件等方式適用于公海環境治理。然而，理論界和部分國家就該原則的法律性質以及法律拘束力等問題存在爭議，該原則在適用于公海環境治理具體實踐領域的過程中亦遭遇了困境。本文將分析共區原則適用于公海環境治理的理論和實踐困境，分析其中的成因，并為如何有效適用該原則，如何進一步促進國際社會治理公海環境提出意見和建議。

二、共區原則在公海環境治理領域適用的困境

共區原則在公海環境治理領域的適用并不是一帆風順的，其在理論層面和具體實踐領域都遇到了困境。

２．１ 理論層面適用的困境

共區原則在公海環境治理理論層面的適用困境與其在全球環境治理理論層面的適用困境基本一致，主要有以下三點。

（１）共區原則的法律性質存在爭議。學術界對于共區原則的法律性質仍然存在爭議。有學者指出，共區原則中的共同責任被承認為國際習慣法，但其在區別責任方面卻不是。③ 這一觀點試圖在一定程度上肯定共區原則具有國際習慣法的效力，從而肯定其拘束力。但還有學者指出，共區原則由于缺乏各國對具體內容的共識以及該原則所提出的義務的性質，使得其缺少成為國際習慣法的“法律確信”。④ 換言之，該原則不應被視為一項國際習慣法。除此之外，該原則還存在其他法律性質層面的爭議，例如，有學者指出其只能被認為是一項“正在萌芽狀態的國際法原則”。這一觀點傾向于認為共區原則只有成為國際法原則的潛力，而非真正的國際法原則。但有學者認為這一原則具有法律相關性并且是可執行的（ ｒｅｍａｉｎ ｌｅｇａｌｌｙｒｅｌｅｖａｎｔ ａｎｄ ｅｎｆｏｒｃｅａｂｌｅ）⑤，希望以此確定該原則具有法律原則的屬性。然而，另一方面，也有學者認為這一原則尚未成為一種規范性的原則。⑥甚至有專家從氣候變化治理的角度認為，自哥本哈根會議之后，這一原則可能“不再可行”。⑦由此可見，目前共區原則的法律性質仍然存在爭議。

從國家實踐層面看，共區原則是否具有拘束力也存在爭議。一方面，有發達國家始終堅持認為該原則只是道德原則或國際政策，并非法律原則，不應具有拘束力。① 另一方面，希望獲得技術轉讓的發展中國家傾向于將其作為一項具有國際法拘束力的原則，希望發達國家遵守，共同推動環境保護與治理。② 《海洋法公約》③和《生物多樣性公約》④等國際條約包含了體現這一原則的具有拘束力的規定。

公海環境作為國際環境的一部分，也應當適用國際環境法中的基本原則。然而，由上可見，即便是在其起源的氣候變化治理領域，無論是國家還是學界都尚未形成對該原則法律性質的統一認識，尚不能確定該原則是否應當具有拘束力。

（２）公海環境治理領域適用共區原則的要件尚不明確。對共區原則的爭議不僅存在于氣候變化治理領域。⑤ 目前共區原則適用于公海環境治理的要件也是不明確的，其中爭議最為突出的是區別責任。區別責任將來自不同區域的國家團結到國際環境治理領域，其是最有效但也是爭議最大的一項原則。⑥ 有學者認為共區原則中的區別責任還不足以成為國際環境法中對各國進行區別對待的堅實基礎。⑦ 這可能是因為區別責任的概念尚未細化。

其一，尚不明確應當怎樣確定區別責任。區別責任一般包括以下兩方面的內容：發達國家相比發展中國家應當承擔更多的環境治理的責任⑧以及發達國家有義務向發展中國家提供技術轉讓或資金支持。⑨ 相應地，可以理解為發展中國家有權從發達國家獲得環境治理相關的技術或資金。然而，公海環境治理的宏觀層面既未明確區別責任在具體事項中是否同時包含這兩方面內容，亦未明確資金支持和技術轉讓應當達到的程度。

同時，目前尚未明確國家在履行區別責任時是否可以根據自身情況在實踐中進行調整。發達國家履行區別責任的實踐也可能存在一定的困難。例如，澳大利亞為太平洋島國提供有關氣候變化治理的資金援助，但該援助在澳大利亞的國際援助事項中的優先級不高。同時，新冠肺炎疫情也給澳大利亞的政府的財政預算帶來了一定的沖擊，使得政府不得不重新排序相關的事項，延后援助的開展。若認為各國的區別責任可以視具體情況作出調整，澳大利亞的行為就是合理的，否則，澳大利亞的行為可能在一定程度上與區別責任的要求不符。可惜的是，國際社會目前尚未就國家（尤其是發達國家）是否可以在實踐中結合自身情況調整區別責任的履行形成一致的認識。

其二，尚不明確應當如何界定有區別責任的主體。有人認為區別責任主體的確認應當以經濟發展水平作為劃分標準，但還有人認為應當以國家導致全球環境退化的程度作為劃分標準。但這兩種劃分標準在單獨適用的情況下都存在一定的不足。例如，貧窮和國際債務被公認為環境退化的原因之一。若認為經濟發展水平更高的國家應當承擔更多的環境保護的責任，則容易忽略貧窮和相對不發達的國家對環境退化產生的影響。因此，國際社會應當設立更科學的國家區分方法，不能局限于發達國家和發展中國家的二分法。① 這一點在公海環境治理中亦是如此。然而，目前在公海環境治理領域，尚未形成明確的界定區別責任主體的標準。

（ ３）尚不確定共區原則在具體領域是否存在例外。目前尚未明確共區原則適用于公海環境治理時是否存在例外，但國際實踐中已有指出共區原則存在例外的情況。不明確共區原則在公海環境治理領域是否存在例外，可能會使得該原則的適用遭遇一定的困難。例如，２０１０年，國際海底管理局理事會決定按照太平洋小島嶼國家瑙魯提出的建議，就三個問題發表咨詢意見，其中包括發展中國家是否應當相比發達國家在國際海底區域（“區域”）承擔更少的環境保護義務。② 海洋法法庭在咨詢意見中指出：雖然１９９２ 年《里約宣言》第１５ 項原則提出“為了保護環境，各國應根據它們的能力廣泛采取預防性措施”，從而引入了在采用預防性方法時根據各國不同能力水平而有所區別的可能性。但是，根據國際海底管理局《多金屬硫化物勘探規章》中關于“最佳環保做法”的義務，不認同發展中國家在此領域應得到適當照顧的觀點。咨詢意見認為在為“區域”內活動進行擔保時，發展中國家和發達國家負有同樣的環境保護責任和義務。法庭的依據為《公約》具體規定的、對于發展中國家予以特別考慮的領域僅限于海洋科學研究、技術轉讓、人員培訓和平等分享“區域”活動收益方面，不包括發展中國家在擔保“區域”活動時所應承擔的責任和義務。平等的義務可防止發達國家的公司為規避責任在發展中國家設立公司進行開發的行為。這種“方便擔保國”會損害“區域”環境保護最高標準的統一實施，對環境保護造成威脅，影響“區域”內活動的安全開展和對全人類繼承財產的保護。③ 然而，該咨詢意見未能深入地分析共區原則在概念上的意涵、法律狀態以及實質性的要件。④ 同時，目前尚未明確在其他領域是否存在不適用共區原則的例外，相關邊界仍待進一步厘清。

２．２ 具體實踐領域適用的困境

公海環境治理的具體實踐有其復雜性和特殊性，共區原則適用于相關事項時遭遇的困境并不完全一致，目前該原則的適用遭遇困境的領域主要有以下四個。

（１）共區原則在海洋酸化治理領域的作用被弱化甚至忽視。海洋在調節氣候方面發揮著重要作用，其從大氣中吸收二氧化碳和多余的熱量，調節溫度。⑤ 海水的酸堿度在吸收二氧化碳后經化學反應產生變化，導致了海洋酸化。海洋酸化治理在公海環境治理領域的重要議題為海運溫室氣體排放，然而，共區原則在這一議題中被忽視，無法發揮重要作用。⑥ 在國際海事組織（ＩＭＯ） ２０１０ 年的海洋環境保護委員會（ＭＥＰＣ）第六十屆會議上，發展中國家強調處理海運減排相關問題應當堅持共區原則，但在歐盟的推動下，海運減排的能效設計指數計劃和管理計劃最終強制適用于所有國家，并且實施至今。由此可見，在海洋酸化方面，國際海事組織構建的以《國際防止船舶造成污染公約》（ＭＡＲＰＯＬ）為核心的控制船舶溫室氣體排放治理海洋酸化機制開始弱化甚至否認共區原則。

（２）各國有關共區原則在公海塑料污染治理方面的分歧仍然較大。部分發達國家認為發展中國家應當為目前的海洋塑料污染治理承擔更多的責任。然而，有數據顯示，從塑料排放量來看，美國、日本等發達國家人均向海排放塑料垃圾量最多，發達國家還將發展中國家當作“垃圾處理廠”，并未承擔應有的國際責任。①

同時，共區原則的適用在制定治理塑料污染的條約（下稱“塑料公約”）的過程中也遇到了一定的阻力。在討論制定塑料公約期間，不同國家就共同但有區別責任的理解和訴求也并不相同。印度代表在成立技術論壇的提議中并未提及任何考慮發展中國家以及最不發達國家的表述，僅僅以“公平的方式”作為措辭。② 相反，日本在草案中指出，應當明確向最需要的發展中國家提供能力建設以及技術和資金援助，并請求執行主任優先向發展中國家和經濟轉型國家提供必要的支持，以使這些國家能夠有效參與政府間談判委員會的工作，但其似乎遺漏了最不發達國家的需求。③

由此可見，各國有關共區原則在公海塑料污染治理方面的分歧仍然較大。一方面，發達國家強調發展中國家應當承擔更多的責任，另一方面，不同國家在談判制定塑料公約的過程中對共同但有區別的責任的理解和訴求并不相同。

（ ３）發展中國家受限于技術與資金難以承擔治理公海持久性有機污染物污染的共同責任。與常規污染物不同，持久性有機污染物在自然環境中滯留時間長，很難降解，毒性極強，能在全球范圍內傳播。而海洋被認為是持久性有機污染物最終的沉淀場所。④

《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（下稱《斯德哥爾摩公約》）中考慮不同國家情況以及向發展中國家、特別是其中的最不發達國家以及經濟轉型國家提供財政和技術援助的規定集中體現了共區原則。⑤ 然而，該公約的生效并未使公海持久性有機污染物治理獲得顯著成效，其中的重要原因之一是發展中國家受限于資金和技術難以進行治理，承擔共同責任。以中國為例，目前對中國海洋環境中持久性有機污染物污染的評估仍主要處于定性分析階段。⑥ 與推廣了毒殺芬、十氯酮和多溴聯苯醚監測技術的發達國家相比，中國缺乏對這些持久性有機污染物標準的監測方法。⑦ 在沒有獲得足夠的資金支持和技術援助情況下，要求發展中國家廣泛參與公海持久性有機污染物污染治理的共同責任，可能是不合理和不現實的。

（４）各國就共區原則是否應當在國家管轄范圍以外區域海洋生物資源的養護與可持續利用方面具有拘束力存在爭議。共區原則在這一領域的重要體現是ＢＢＮＪ 協定有關能力建設和海洋技術轉讓的規定。ＢＢＮＪ 協定第４０ 條規定了有關能力建設和海洋技術轉讓的目標。在此前的談判中，圍繞這一條款，歐盟并不希望海洋技術轉讓成為一項條約義務。美國要求刪去所有對發展中締約方的照顧義務。韓國甚至要求刪去整個條款。而拉丁美洲國家和印度尼西亞認為發展中締約方的照顧義務十分重要，應當確保發展中國家擁有獲取科研信息、獲益分享、獲取海洋基因資源、擁有研究海洋基因資源和產品的權利。① 各國在共區原則在這一領域是否應當具有拘束力的分歧，使得談判的過程異常艱辛。

三、成因分析

由前文可以看出，目前共區原則在適用于公海環境治理時遭遇了若干困境，這些困境有其國際環境法、國際海洋法，以及國際政治方面的成因需要進一步分析。

３．１ 舊的權力導向理念不利于公海治理

法國、英國以及美國等國家及其學者仍然強調“海洋權力”（ｓｅａ ｐｏｗｅｒ）這一概念。這一概念體現了它們對公海的權力導向理念而非權利導向或治理導向理念。

（１）權力導向理念強調利用公海而非治理公海。基于權力導向理念的國家強調“先占先得”海洋，并將一國對包括公海在內的海洋區域的利用稱為“支配”（ｄｏｍｉｎａｎｃｅ）。② 這體現了其強調開發利用公海而非治理公海的理念。然而，公海環境因為各類污染已經受到嚴重破壞，以往的權力導向理念一味強調擴張式掠奪海洋資源，支持破壞海洋環境的行為，使得“公地悲劇”在公海再度上演。

（２）權力導向理念阻礙其他國家參與公海環境治理。權力導向理念可能使得海洋權力不足的國家怠于參與包括公海環境在內的海洋環境治理。以中國為代表的發展中國家參與海洋環境治理談判的經驗不足，能力也相對有限。③這些國家無法與海洋大國抗衡，可能傾向于不參加或者少參加公海環境治理的相關議題。然而，當前公海的環境治理問題不僅包括各國在開發利用公海的過程中產生的問題，還包括一部分陸源污染造成的問題。以公海塑料污染為例，約８０％－９０％的海洋塑料來自包括通過河流的陸源性污染，來自漁業、水產養殖和商業游輪或私人船只的塑料占比較小。④ 即便不是開發和利用公海的國家，也可能因其陸源污染需要承擔治理公海環境的責任。然而，權力導向理念并不能使得國際社會充分認識到公海環境治理的重要性，這一理念甚至會阻礙部分國際社會成員參與公海環境治理，承擔它們應當承擔的責任。

３．２ 公海環境治理中區別責任的界定標準不夠科學

區別責任的核心是同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，這里的情況指的是責任主體的情況，確認責任主體是確認區別責任的首要環節，隨后的重要任務是界定主體應當承擔的區別責任。然而在公海環境治理中，上述要素的界定標準是不夠科學的。

（１）有區別的責任主體的界定方式不夠明確具體。共區原則在適用過程中常劃分出“發達國家”“發展中國家”“經濟轉型國家”等類別確定區別責任的主體，然而，這一界定方式不夠明確具體。

第一，國際上常用的界分發展中國家和發達國家的方式無法很好地適用于公海環境治理。目前，界分發達國家和發展中國家的模式主要有ＷＴＯ 模式、聯合國統計局為統計用途制訂的標準國家和地區代碼、世界銀行模式以及人類發展指數四種。ＷＴＯ 模式主要適用于國際貿易領域，①可供公海環境治理中的國家分類參考的部分不大。標準國家和地區代碼自２０２１年起刪去了“發達地區”和“發展中地區”的概念，同樣無法再給公海環境治理的國家界分提供參考。世界銀行模式雖然在國家組別中提及了太平洋島國，②但未明確界定何為發達國家和發展中國家，而是用“中等收入國家”這一概念依照地區含混地劃分各個國家。人類發展指數模式下設立了“發展中地區”這一板塊，在其中呈現了目前世界上典型的發展中地區，以及在這些地區中的發展中國家或地區。然而，制作人類發展指數的聯合國開發計劃署強調，人類發展指數只能從一個角度呈現和評估一國的人類發展情況，不傾向于將該指數作為一種普遍適用的標準區分發展中國家和發達國家。③

由上可見，在不同的國際組織中，對發展中國家和發達國家的界定標準是不同的，除對絕大部分最不發達國家的界定爭議較小外，很難認為這些國際組織提及的有關發達國家和發展中國家的術語可以與公海環境治理領域中共區原則相關條款所提及的“發達國家”和“發展中國家”相對應。這可能會大大增加共區原則在公海環境治理領域適用的難度。

第二，《海洋法公約》對發展中國家的細分，增加了共區原則的適用難度。《海洋法公約》是目前公海環境治理的核心國際法文件，其中不僅提及了發達國家和發展中國家，還提及“最不發達國家”“小島嶼國家”“地理不利國”和“非洲國家”等概念，使得共區原則的適用難度進一步增大。

聯合國經濟和社會事務部對最不發達國家的定義為面臨可持續發展嚴重結構性障礙的低收入國家。④ 目前，世界上有４５ 個最不發達國家，國際社會對最不發達國家的定義以及具體名單存在的爭議不大。就小島嶼國家而言，根據聯合國最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家高級代表辦公室的報告，目前小島嶼發展中國家由３８ 個聯合國會員國和２０個聯合國區域委員會的非聯合國會員／ 準會員組成。⑤ 然而，這些國家可能同時符合不止一個類別，例如，會有國家同時被定義為最不發達國家和內陸發展中國家。⑥ 這些國家在談判公海環境治理的國際法文件時，可能會由于其同時處于不同的分類，需要承擔交叉重疊的區別責任。同時，《海洋法公約》第７０ 條針對專屬經濟區制度引入了地理不利國這一概念，地理不利國既有可能是發達國家，也有可能是發展中國家，在劃分區別責任時難以進行明確的界定。

在公海環境治理的不同事項中，不同的國家的利益和應當承擔的區別責任并不相同。以治理海運溫室氣體排放為例，溫室氣體主要由在公海上航行的船舶排放，這些船舶的船旗國的地理位置對于分配減排責任而言影響較小。此時，將發展中國家細分為小島嶼國家、非洲國家或者地理不利國的意義可能并沒有按照海運運力界分的意義顯著。《海洋法公約》創設出了不同的概念，使得各國在不同的環境治理的議題下可能屬于不同的類別，不利于確定各自的區別責任。同時，這還可能強化各國在談判期間的政治立場甚至是利益分歧，將原本可以簡單解決的問題復雜化。

（２）缺乏足夠的科學研究支撐區別責任的確定。科學研究的論證是確認各國區別責任的重要參考之一。然而，目前在公海進行的科學研究或收集到的數據仍然較為有限。單一的科研小組可能很難全面觀測和分析廣闊的公海中的特定環境問題。除此之外，區別責任的履約期限和履約標準也需要定期的科學研究作為支撐，但目前公海治理領域并未構建起完善的支持相應科學研究的法律機制。① 各國在既無法確定自身應當承擔多少責任，也無法確定不承擔這一責任所造成的環境問題會給本國帶來多大影響的情況下，難以積極參與公海環境治理。

（３）尚未形成指導共區原則制定和落實的公平理論標準。共區原則的落實，離不開公平等因素作為標準，否則，區別責任可能會成為一些國家推卸公海環境治理責任的借口。然而，目前國際社會尚未形成指導區別責任制定和落實的公平理論標準。在氣候變化治理領域，美國直到２００６ 年一直是世界上溫室氣體排放量最大的國家，卻拒絕批準《京都議定書》。其給出的理由是《京都議定書》沒有給以中國為代表的新興經濟體（ｅｍｅｒｇｉｎｇ ｅｃｏｎｏｍｉｅｓ）施加任何溫室氣體排放的義務。② 然而，自２００６ 年后，中國取代了美國成為世界上溫室氣體排放量最大的國家，按照原有的分類方式，中國無須承擔與美國相同的減排義務。因此，有人指出，美國因為中國無須承擔相應減排義務拒絕加入該議定書存在合理性。③ 但另一方面，發展中國家傾向于認為在經濟發展不充分的情況下，承擔花費大量資金的環境治理義務是不合理的，同時，發展中國家還認為它們既沒有參與排放，亦沒有從過去的排放行為中獲利。④ 由此可見，不同國家在氣候變化治理應當承擔的責任方面存在分歧的重要原因之一是認為責任的分配機制不夠“公平”。

綜上，在公海環境治理的過程中適用共區原則，必須具有公平的理論標準作為指導。否則，該原則在公海環境治理具體領域中的適用將會走上氣候變化治理的老路。

３．３ 具體實踐領域適用困境的成因分析

共區原則適用于具體實踐的困境情況多樣，有其各自的成因。

（１）國際社會在海運減排領域未能充分考慮發展中國家的區別責任。《京都議定書》第２條第２ 款要求附件一所列的締約方應當通過國際海洋組織謀求限制或減少海運所排放的溫室氣體。這一條款中所提及的“附件一國家”中的大部分國家往往被認為是發達國家。若僅從文義解釋，這一條未要求發展中國家通過國際海洋組織限制或減少海運所排放的溫室氣體。同時，《京都議定書》第１０ 條明確重申了有關海運減排的規則應當體現共區原則。⑤ 然而，在以國際海洋組織為舞臺的國際談判中，部分發達國家未能與發展中國家就這一條款的理解達成一致。

國際海洋組織作為聯合國的一個專門機構，負責航運安全、安保以及防止船舶污染海洋和大氣，截至目前，其管理了５０ 項與海商海事有關的國際條約或議定書。⑥ 氣候變化治理法律機制主要由聯合國氣候變化大會負責。⑦ 二者在各自規制的國際法領域（國際航運法和氣候變化治理領域）都發揮了非常重要的作用，然而，二者沒有直接的隸屬關系，在同時具有一定管轄權的事項上未能很好地銜接，這也是當前國際法碎片化現象的具體表現之一。一方面，《京都議定書》既尊重國際海洋組織在海商海事領域的專業性以及法律地位，又敦促和號召了《京都議定書》的締約國完成減少溫室氣體排放的目標。另一方面，由于國際海洋組織框架下的談判具有相對獨立性，使得共區原則在具體的談判中無法最終落實。

雖然有國家在溫室氣體減排的能源效率設計指數和船舶能源效率管理計劃談判期間，提出應當考慮特定國家的特殊情況，尤其是那些“距離海洋較為遙遠、與海洋隔絕或沒有得到發達國家幫助”的國家的情況。① 然而，這些提議被以發達國家為代表的一些國家以相關標準不明確、無可行性以及會與國際海洋組織的基本原則相沖突而反對。② 國際海洋組織秘書長也對有關區別責任的提議表達了關切，其認為這種區別責任可能會開創一個危險的先例，一旦這種先例在未來被援引，將有可能影響國際海洋組織的工作和決策機制。③ 然而，《國際防止船舶造成污染公約》的修訂是一個復雜且耗時較長的過程，截至目前，該機制仍然生效且處于執行狀態，可能難以在短期內改變。

由此可見，部分發達國家以其影響力，掌控了海運減排規則的制定，卻忽略了《氣候變化框架公約》以及《京都議定書》等文件中強調的發展中國家應當承擔區別責任的原則。

（２）國際社會難以確定各國在塑料污染治理領域的歷史性責任，導致區別責任難以落實。由于塑料污染的形成過程十分復雜，國際社會難以準確估算不同國家在公海塑料污染形成過程中應當承擔的區別責任。從產生塑料廢物的估計量來看，對海洋中塑料廢物的估計差異很大，從每年１１５ 萬噸到１ ２７０ 萬噸，或全世界每人高達１．８ 千克的塑料海洋垃圾。④ 從塑料廢物管理來看，塑料廢物管理不善的前１０ 個國家有５ 個國家屬于東盟。⑤ 而這些國家一般被認為是“發展中國家”。就最終向海洋排放塑料量而言，印度、中國、印度尼西亞、巴西、泰國和墨西哥位于最終向海洋排放塑料量排名的前六位。這些國家往往在國際社會中被認為是發展中國家。然而，根據每年產生的塑料廢物為標準進行統計時，美國以４２０ 億公斤的數量位列全球第一，是產生塑料廢物總量第三名中國的將近兩倍。由此可見，現有的有關塑料污染的統計因為統計方式和統計角度的不同，得出的數據和結論各不相同。國際社會難以確定各國在塑料污染治理領域的歷史性責任，導致區別責任難以落實。

（３）發達國家在持久性有機污染物治理的過程中怠于承擔資金支持和技術援助的區別責任。發達國家與發展中國家在《斯德哥爾摩公約》的履約階段出現了分歧。發達國家希望積極推動公約成效評估、不履約情事、增列新污染物以及協同增效等進程，而發展中國家則希望在資金、能力建設和技術援助等方面爭取更多的權益，同時希望具有約束性的行動盡可能緩慢。⑥

雖然《斯德哥爾摩公約》明確提出，發達國家應提供資金支持和技術援助，為發展中國家減排給予支持，但具體到數量多少、何時支付，卻無可量化的指標。雖然諸如美國的發達國家已經向部分發展中國家治理持久性有機污染物污染提供了資金支持和技術援助，①但相關的資金支持和技術援助仍然是不足的。就資金支持而言，《斯德哥爾摩公約》締約國履約的主要資金來源為全球環境基金，但對單個國家的資金支持設立了限額，②公約總報告承諾匹配的資金是３．６ 億美元，這部分錢全部提供給發展中國家治理污染。但是，要全面禁止或限制生產、使用這些持久性有機污染物非常困難。根據中國環保部此前的估算，追蹤、處理和控制污染物，以及查清本國狀況的費用就要約４ 億美元。③ 而全球環境基金提供給中國的資助是比較有限的。在技術援助領域，有能力提供技術援助的發達國家怠于行使技術援助的責任。２０１７ 年《斯德哥爾摩公約》締約方大會報告指出，在２００８、２０１１ 以及２０１４ 年，僅有分別１５、１６、和１２個國家向其他締約國提供了技術援助，提供援助國并非全都是發達國家。④ 還需要指出的是，上述報告中提及的技術援助的總量還包含了陸源持久性有機污染物污染治理，治理包括公海在內的海洋持久性有機污染物污染的技術援助項目可能更少，更難得到落實。

（４）發達國家傾向于在國家管轄范圍以外區域海洋生物資源的養護與可持續利用問題弱化區別責任。部分發展中國家針對ＢＢＮＪ 協定２０２２ 年草案第４４ 條“能力建設和海洋技術轉讓的模式”提出了意見。太平洋小島嶼發展中國家希望締約方會議切實并有效地指導能力建設和海洋技術轉讓的開展。⑤ 印度尼西亞建議將第４４ 條中所有有關技術轉讓和能力建設的表述確定為一種國際義務。由此可見，發展中國家在ＢＢＮＪ 協定的談判過程中仍然希望將能力建設和海洋技術轉讓確定為具有拘束力的國際法義務。

然而，以歐盟和美國為代表的發達國家不愿意主動承擔幫助發展中國家進行能力建設或向發展中國家轉讓海洋技術的義務，傾向于弱化相關議題中的區別責任。例如，在２０２２ 年ＢＢＮＪ 協定案文的談判過程中，當時草案的第４４條規定了能力建設和海洋技術轉讓的模式。歐盟刪去了有關發展中國家的表述，認為能力建設與海洋技術轉讓應當充分回應所有國家的需求和優先事項，而非單單考慮發展中國家的需求。韓國針對該條在提出希望發達國家僅承擔自愿進行海洋技術轉讓和合作進行能力建設的義務的同時，認為第四款有關義務的表述應當為“ｓｈｏｕｌｄ”而非“ｓｈａｌｌ”，該表述相比后者更可能弱化對締約國尤其是發達國家提出的能力建設和海洋技術轉讓的要求。美國針對該條，提出將中等收入發展中國家移出應當特別考慮的國家類型。⑥

能力建設和海洋技術轉讓與共區原則息息相關。由于發達國家往往具有更雄厚的資金和更先進的技術，它們在海洋生物資源的養護與可持續利用方面相對更有優勢，若不將相關技術轉讓給發展中國家，能力和技術不足的發展中國家將難以參與ＡＢＮＪ 海洋生物資源的養護與可持續利用。

四、促進共區原則在公海環境治理領域適用的建議

即便遭遇困境，共區原則在推動國際社會治理公海環境方面仍具有重要的意義和作用。筆者將從理論層面和具體實踐領域討論如何促進共區原則在公海環境治理領域的適用。

４．１ 理論層面的完善建議

理論層面看，共區原則的適用可以從以下角度被完善。

（１）明確共區原則在公海環境治理中作為法律原則的地位。共區原則具有法律影響力（ｌｅｇａｌ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ）的重要條件是其中的區別責任（或該原則本身）基于社會和歷史的事實，被反復列入多邊環境條約。① 共區原則在公海環境治理領域應當被視為一項法律原則，得到各國的遵守和履行，理由如下。

其一，從該原則的起源來看，《氣候變化框架公約》目前已有１９８ 個締約方。② 同時，該原則仍然在《京都議定書》的第１０ 條，《巴黎協定》的第２ 條和第４ 條得到明確提及。其中，《巴黎協定》還進一步強調了技術轉讓對發展中國家的重要性。③ 因此，可以認為該原則貫穿于氣候變化治理的全過程，并得到了國際社會的廣泛實踐。

其二，在公海環境治理領域，該原則中包含的重要內容已被納入作為海洋憲章的《海洋法公約》。作為一項目前已有１６８ 個締約方的國際條約，④《海洋法公約》在處理包括公海環境治理在內的海洋環境保護議題方面發揮著極為重要的作用。其第十二部分要求各國承擔包括公海在內的海洋環境保護方面的共同責任。就區別責任而言，《海洋法公約》第２０２ 條和第２０３條規定了在保護和保全包括公海環境的過程中，發展中國家獲得技術轉讓來保護和保全海洋環境的權利。上述有關保護公海環境以及技術轉讓的條款具有拘束力，這與《氣候變化框架公約》中較為模糊、原則性和軟法性的原則相比，拘束力是更強的。

其三，除《海洋法公約》外，其他涉及公海環境治理的國際條約也列入了共區原則，這些條約生效于晚近的各個時期，相應的條款涉及不同的方面。⑤ 與《氣候變化框架公約》相比，這些規定更加具體且具有拘束力，而非僅僅陳述共區原則或僅僅提出一項倡議。除此之外，在能力建設和海洋技術轉讓領域體現了共區原則的ＢＢＮＪ 協定已于２０２３ 年通過，截至２０２３ 年１２ 月已有８３ 個國家的簽署，目前等候各國的批準，并在收到第６０ 份批準書后生效。由此可見，共區原則在公海環境治理相關的領域得到了國際社會的廣泛支持和接受，并在相關國際法規則中發揮了重要的指導作用，體現其精神的具體規則也不斷被列入多邊國際條約。

還需要指出的是，堅持共區原則作為公海環境治理的法律原則，不會加劇發達國家與發展中國家的對抗。以美國為例，在氣候變化治理領域，美國政府和國會在一定程度上是支持共區原則的，其處理氣候變化承諾問題的基本立場為應當維護共區原則的基本原則地位。⑥由此可見，共區原則面臨的困境并不是其是否具有拘束力或其是否應當被視為一項基本原則，而是各國在實踐過程中應當如何更好地就共區原則的解讀達成一致，從而保障共區原則對氣候治理產生積極作用。鑒于公海環境治理與氣候變化治理同樣屬于國際環境保護議題，具有共通之處，可以推測部分發達國家（如美國）在公海環境治理談判過程中對共區原則的態度與其在氣候變化治理談判中的態度具有相似性。這種相似性將在很大程度上發揮共區原則的重要作用，并促進國際社會就公海環境治理開展合作。

綜上，應當認為共區原則在公海環境治理領域是一項法律原則，并繼續得到各國的貫徹落實。

（ ２）具體問題具體分析細化區別責任主體的分類。真正的區別責任應當是基于特定的因素，切實地為不同種類的國家或地區設定區別條件的一種規則（ｎｏｒｍｓ）。① 應當具體問題具體分析，采取更加客觀的動態標準，而不能拘泥于“發展中國家”或“發達國家”的概念本身，過于機械地處理區別責任。筆者建議基于以下因素考慮區別責任主體的分類。

第一，經濟發展水平。經濟發展水平仍然是目前國際社會評價國家或地區發展程度的重要指標，不應當在公海環境治理領域被忽略。同時，經濟發展水平一般與科技發展水平具有密切聯系，經濟發展較好的國家往往能利用更多的資源研發和實施治理公海環境的技術。

第二，與公海環境治理相關的技術發展水平。從技術類型出發，可以從處理公海環境污染的技術發展水平、預防公海環境污染的技術發展水平、監測公海環境污染的技術發展水平等要素出發進行考慮。例如，國際社會處理ＡＢＮＪ 海洋生物多樣性的養護和可持續利用的問題時，可以參考《海洋法公約》中有關技術援助和轉讓的規定，以及ＢＢＮＪ 協定對“海洋技術”“環境影響評估”和“能力建設和海洋技術轉讓的類型”等概念的規定，明確各國在相應領域的能力與技術儲備，作為界定發達國家和發展中國家的重要參考。

第三，結合其他要素對海洋法中的具體國家類型作區分。結合《海洋法公約》以及相關文本的表述，各締約國還可能被劃分為“太平洋小島嶼發展中國家” “最不發達國家” “群島國”“內陸國”“非洲國家”等類別。為此，應當結合具體概念以及相關條文對相關國家進行區分。

以非洲國家為例，聯合國開發計劃署指出目前共有４６ 個非洲國家，由于這是一個基于地理區劃產生的類別，截至目前爭議較小。因此，筆者建議在公海環境治理的過程中繼續沿用聯合國開發計劃署的標準。同時，針對“沿海非洲國家”這一類別，筆者建議結合《海洋法公約》對沿海國的定義，并結合“非洲國家”這一確定的地理要素作出界定。

（３）細化區別責任在公海環境治理中的具體形式。共區原則一直與“各自的能力”緊密相連、不可分割。在公海環境治理領域，可以借鑒《巴黎協定》中將共同但有區別責任具體劃分為區別性減緩規則、區別性支持規則和區別性適應規則三種規則，以便明確和細化共區原則中的區別責任。② 具體而言，減緩性規則可以要求締約國在具體的公海環境治理事項中采取的減緩公海環境惡化的規則。區別性支持規則可以要求符合界分標準的發達國家向符合界分標準的發展中國家在公海環境治理的具體領域提供資金、能力建設和技術援助。區別性適應規則應當充分考慮不同締約國對公海環境變化的適應能力，在要求各國積極采取行動治理公海環境的同時，強調所有締約國參與適應公海環境變化的規劃和執行的義務。

（４）堅持以實質公平為核心，搭建共區原則的宏觀建構與具體制度。共區原則根植于追求平等和代際公平的觀念。③ 其中的區別責任原則甚至在《聯合國憲章》起到重要作用，并影響著《海洋法公約》的起草。① 廣義上說，公平要求主體在類似的情況下被相同地對待，但需要明確用以確定相似性的標準和要件。② 與強調中立性的形式公平相比，實質公平要求相關的因素必須能決定某一特殊事項能否被相同對待。以發達國家在工業化時期對環境的消極影響、在處理環境問題上更強的能力以及致力于發展國際合作和伙伴關系的承諾等因素為依據認定區別責任，符合對公平的廣泛認識。公海環境治理作為國際環境治理的一項，也應當參考上述因素，通過評估各國在相關方面的影響、能力以及國際合作的愿景，充分構建和推動各國履行公海環境治理領域的區別責任，實現實質公平。可以肯定的是，若讓對公海環境造成較多消極影響的國家承擔少量責任，讓環境治理能力不足的國家承擔與能力充足的國家類似的責任，或者不顧易受公海環境惡化影響的國家的需求，都不能認為是實質公平。此時，在治理責任方面作出“差別化”安排的嘗試，讓不同國家承擔區別責任，應當符合實質公平原則，也是共區原則的題中應有之義。

４．２ 具體實踐領域適用的建議

筆者將具體問題具體分析，為共區原則如何更好地適用于具體實踐領域提出建議。

（１）在海運減排領域考慮發展中國家的訴求，并在其他海洋酸化治理事項中充分落實共區原則。首先，建議國際社會今后發展海運減排領域制度時，重新考慮和加強共區原則的重要性，這一點已經在近期國際海事組織的實踐中得到一定的體現。例如，在減排義務領域，２０２０ 年１１ 月２０ 日，海洋環境保護會通過了ＭＥＰＣ．３２７（７５）決議，鼓勵成員國制定并提交自愿的國家行動計劃，以解決船舶溫室氣體排放問題。③ 由此可見，國際海事組織已經開始重視不同國家在海運減排方面應當結合各自實際情況履行義務的可能性，并參考《巴黎協定》“自下而上”承諾的實踐經驗，嘗試讓共區原則在這一領域發揮作用。

與此同時，國際社會應當在海洋酸化治理的其他領域繼續堅持共區原則的指導作用，重視共區原則的落實。海洋酸化與氣候變化治理密切相關，共區原則作為發源于該領域的重要原則，同樣應當適用于海洋酸化領域。具體而言，可以在制定專門治理海洋酸化的國際條約時繼續引入技術轉讓和資金支持的條款，建立健全有效的技術轉讓和資金支持法律制度。同時，各國在基于《海洋法公約》或區域合作制度開展合作時，仍然應當堅持共區原則，在強調所有參與方共同治理海洋酸化義務的同時，考慮到不同國家在治理海洋酸化方面的特殊需求。

（２）在塑料公約的談判中重視并適用共區原則。目前，各國正基于塑料公約的“零草案”（ｚｅｒｏ ｄｒａｆｔ）進行談判。氣候變化治理領域的經驗告訴我們，將共區原則直接納入塑料公約的嘗試必然是艱難的。在各國無法就這一問題達成一致的情況下，只能退而求其次，考慮引入體現共區原則的條款。此類條款可以包括應當對發展中國家等國家提供技術援助和資金支持、符合條件的發展中國家可以就塑料公約中規定的特定的治理塑料污染的義務享受“寬限期”待遇的規定。同時，該公約還可包含“發達國家作為在塑料生產、消費、使用和回收領域具有一定基礎的國家，應當發揮領導作用”“各國認識到達成治理塑料污染的目標需要考慮到發展中國家、最不發達國家等國家各自的能力和特殊情況”“各國意識到所需要治理的塑料污染不僅包括國家管轄范圍之內的污染，還包括國家管轄范圍以外區域（如公海）的塑料污染”等宣示性條款。對發展中國家提供技術援助和資金支持的表述，應當使用“應當”（ｓｈａｌｌ）等明確的具有法律拘束力的詞語， 最好不要使用“ 可以”（ｍａｙ）、“鼓勵”（ｅｎｃｏｕｒａｇｅ）、“促進”（ｐｒｏｍｐｔ）等義務性較弱的詞，避免在公約的執行階段產生爭議。

（ ３）優化持外性有機污染物污染治理領域的資金支持和技術援助。發達國家可以參考以下要素優化資金支持和技術援助。其一，發達國家可以結合自身的資金和預算，確定資金支持的總量。根據國家主權原則，一國在不違反國際法規則的情況下，有權自行決定本國事務。建議發達國家結合自身的實際情況，合理調整資金支持和技術援助的力度。其二，在資金支持和技術援助確實無法充分滿足發展中國家需求的情況下，建議發達國家優先援助那些更容易受持外性有機污染物影響的國家和地區。包括公海在內的海洋被認為是持外性有機污染物最終的沉淀場所。① 一些飲食中含有大量脂肪和當地獲得的魚類、貝類或野生食物的人群特別容易接觸持外性有機污染物。② 這可能對他們的身體健康造成損害。因此，建議發達國家適當將資金支持和技術援助向更容易通過飲食攝入持外性有機污染物的居民生活的國家和地區傾斜，減小此類污染對相關國家和地區的影響。

在發達國家可能難以落實相關資金支持的情況下，需要擴大資金來源，為發展中國家治理持外性有機污染物提供堅實的資金保障。此類資金既可以來源于其他有能力的發展中國家，也可以來源于其他國際組織的關聯項目。例如，若聯合國糧食及農業組織治理特定農業和漁業污染問題的項目與持外性有機污染物有關，且同樣適用于公海環境治理，則《斯德哥爾摩公約》的相關發展中國家締約國可以考慮協調開展相關的技術或資金合作。此類合作既可由《斯德哥爾摩公約》的締約方大會秘書處牽頭聯系，亦可由《斯德哥爾摩公約》的相關發展中國家締約國與聯合國糧食及農業組織聯系后，請《斯德哥爾摩公約》的締約方大會提供行政層面的協助，推動國際組織間的合作，互通有無。（４）積極推動ＢＢＮＪ 協定的能力建設和海洋技術轉讓機制實施。ＢＢＮＪ 協定中有關能力建設和海洋技術轉讓的條款充分體現了共區原則在國家管轄范圍以外區域生物多樣性保護和可持續利用領域的適用。能力建設和海洋技術轉讓對于實現ＢＢＮＪ 協定的目標至關重要，其貫穿于分享海洋遺傳資源，包括公正和公平分享惠益、建設海洋保護區在內的劃區管理工具，以及環境影響評價等各個領域，每一個環節的順利實施，都離不開能力建設和海洋技術轉讓的開展。因此，建議積極推動ＢＢＮＪ 協定的能力建設和海洋技術轉讓機制的實施。具體建議如下：

在ＢＢＮＪ 協定生效之前，各國可以通過締約方大會或已簽署ＢＢＮＪ 協定國家之間的雙邊談判，初步談判能力建設和海洋技術轉讓的方式、形式和具體步驟，以及此類能力建設和海洋技術轉讓可能被應用于生物多樣性保護的何種方面。在條件允許的情況下，建議締約方大會設立相應的談判機制，并收集各國在能力建設與海洋技術轉讓方面的需求，在國家和區域層面評估發展中國家能力建設和海洋技術轉讓的需求和優先事項。需求評估程序還應包括優先排序工作，以便區分基本需求與中長期需求。③ 此類機制還應歡迎非締約國向締約國就能力建設和海洋技術轉讓開展談判，這既符合ＢＢＮＪ 協定的目標，也體現了國際合作原則。

在ＢＢＮＪ 協定生效階段，若已構建起上述機制，該機制應當繼續運作。同時，締約方大會以及相關機構可以將能力建設和海洋技術轉讓的相關問題擬議優先事項。例如，優先支持已經批準或加入ＢＢＮＪ 協定的國家在能力建設和海洋技術轉讓方面的談判、執行和協調工作。同時，締約方大會可以通過搜集、整理和評估已經成功的基于ＢＢＮＪ 協定談判并成功實施的能力建設和海洋技術轉讓項目制作報告。能力建設和技術轉讓項目的開展和落實一直是國際環境保護中的重難點問題，通過對成功項目的記錄、復盤和宣傳，ＢＢＮＪ 協定將有機會進一步吸引希望開發和養護公海生物資源但受限于能力水平和海洋技術的國家加入，形成正循環。

無論ＢＢＮＪ 協定何時生效，國際社會都應當著手解決供資問題，此類事項可以在之后的締約方大會上進行討論，逐步形成穩定、多元以及獨立的供資機制，為包括能力建設和海洋技術轉讓在內的工作提供堅實的物質保障。

五、結 語

共區原則正不斷適用于國際環境治理的各項議題，在公海環境治理領域，共區原則在改變傳統的只強調開發和利用公海而忽視保護公海的觀念，以及號召國際社會治理公海環境方面都發揮了一定的作用。然而，該原則在適用于公海環境治理的過程中，也遇到了理論和具體實踐領域的困境。這些困境不僅源自各國對該原則的理解存在分歧，而且對區別責任的界定不夠科學，區別責任被忽視、區別責任難以得到落實，以及區別責任難以進一步建立等因素也在不同的公海環境治理實踐領域使得這一原則的適用舉步維艱。為此，應當明確共區原則在公海環境治理中的法律原則地位，通過具體問題具體分析，明確區別責任的主體和具體形式，并堅持以實質公平為核心。就具體制度而言，建議在海運減排領域考慮發展中國家的訴求，并在其他海洋酸化治理事項中充分落實共區原則，在塑料公約的談判中重視并適用共區原則，優化持久性有機污染物污染治理領域的資金支持和技術援助，并積極推動ＢＢＮＪ 協定的能力建設和海洋技術轉讓機制實施。由此完善共區原則在公海環境治理中的宏觀制度建構與具體適用安排。雖然公海處于我國的管轄海域之外，但我國從未忽視公海環境的治理工作。從宏觀層面看，共區原則的適用對我國具有重要意義，有利于我國在保護公海環境的同時可持續地利用公海。因此，我國在構建新的海洋秩序的過程中應當結合共區原則在公海環境治理領域的特征與困境，充分體現發展中大國的責任和擔當，從而更好地治理公海環境，實現人類與海洋的可持續發展，和諧共生！

責任編輯 楊海萍