判決、處罰抑或和解：資本市場財會監督新思維

【摘要】長期以來， 我國資本市場財會監督存在執法效率低下、 無法及時彌補投資者損失等痛點問題， 這成為阻礙我國資本市場高質量發展的重要桎梏。分別于2023年12月26日及29日達成的中國證券執法之司法和解第一案澤達易盛案及行政和解第三案紫晶存儲中介機構案均具有里程碑式的歷史意義。和解制度作為一種新型執法手段具有高效且共贏的特征， 可能會產生“和解勝于判決”或“和解勝于處罰”的理想執法效果， 以彌補執法資源嚴重不足的缺陷。鑒于證券執法之行政和解制度在我國起步較晚且幾無實踐經驗， 本文專門對證券執法之行政和解制度的內涵特征、 契約性質與美國經驗等進行梳理與研究， 希望以“案結、 事了、 人和”為目標， 探索財會監督和解新模式， 以行政、 民事甚至刑事和解促進會計專業問題矛盾糾紛從源頭上化解， 讓利益相關者感受到政府監管與司法的溫度， 實現政治效果、 社會效果、 投資者保護和法律效果的有機統一。

【關鍵詞】資本市場；財會監督；行政和解；契約

【中圖分類號】F275 " " "【文獻標識碼】A " " "【文章編號】1004-0994（2024）02-0008-7

一、 引言

2022年4月19日， 習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上再次強調， 要嚴肅財經紀律， 維護財經秩序， 健全財會監督機制。2023年2月15日， 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》， 明確指出財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分。

在財會監督這一綱領性文件發布后， 2023年3月17日， 財政部公布了對于中國華融股份有限公司（簡稱“中國華融”）財務造假案的行政處罰結果， 其中造假主體中國華融及其7家子公司被判處共計70萬元罰款的行政處罰， 對于其審計機構德勤華永的罰款高達2.1億元。時間回溯到2022年9月29日， 美國證券交易委員會（SEC）指控德勤華永在其對美國發行人的組成部分審計以及對在美國交易所上市的中國公司的審計中， 未能遵守美國審計的基本要求。SEC發現， 德勤華永在多次審計過程中要求客戶自己選擇測試樣本和準備審計文件， 以此作為德勤華永已經獲得并評估了客戶的會計分錄的支持證據， 該不當行為涉及初級和高級審計小組成員， 反映出審計合伙人缺乏監督①。最終， 德勤華永以同意支付2000萬美元并采取相應補救措施的方式與SEC達成行政執法和解， 終止執法調查。

顯然， 在上述德勤華永相關案例中， 中國財政部與SEC分別采取了行政處罰與行政和解兩種截然不同的執法方式。2023年12月26日， 上海金融法院審理的投資者訴科創板上市公司澤達易盛（天津）科技股份有限公司（簡稱“澤達易盛”）及其實際控制人、 高管、 中介機構等12名被告的證券虛假陳述責任糾紛案以和解方式審結。中證中小投資者服務中心有限責任公司代表7195名適格投資者獲人民幣2.8億余元全額賠償， 該案成為中國證券執法之司法和解第一案， 具有里程碑式的歷史意義。澤達易盛司法和解協議達成后， 市場參與者和諸多法學專家認為 “和解勝于判決”， 和解體現的是雙贏的結果， 避免了后面的上訴和執行， 降低了投資者維權成本。由于證券集體訴訟金額巨大， 如果由法院直接判決被告承擔連帶責任， 可能導致責大于過， 威懾過度且耗時冗長。而和解能夠避免剛性判決可能帶來的影響， 既能使投資者獲得一定的賠償， 同時又避免被告破產倒閉和退出市場， 是證券集體訴訟的更好出路。

2023年12月29日， 中國證監會宣布紫晶存儲中介機構案以行政和解方式審結②， 四家中介承諾交納約12.75億元承諾金。在本案中， 中國證監會的依據是2022年1月1日起施行的《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》， 該辦法以行政法規形式對行政執法當事人承諾制度做出規定， 進一步完善了證券執法之行政和解制度。那么， “和解”這一執法工具是否具有合法性和合理性？行政和解③與行政處罰這兩種執法工具是什么關系， 各自有哪些優缺點？在建立健全我國資本市場財會監督體系的過程中， 證券執法行政和解制度能否作為對行政處罰的有效補充或部分替代？鑒于證券執法行政和解作為一種新型執法手段在我國起步尚晚， 實踐經驗寥寥無幾， 學界對它的理論探索較為有限， 本文對證券執法行政和解制度的內涵特征、 契約性質與美國實踐等進行梳理與研究， 以期為我國構建與完善證券執法行政和解制度提供有益的借鑒， 助益中國資本市場融資端與投資端的再平衡。本文希望以“案結、 事了、 人和”為目標， 探索財會監督和解新模式， 以行政、 民事甚至刑事和解促進會計專業問題矛盾糾紛從源頭上化解， 讓利益相關者感受到政府監管與司法的溫度， 實現政治效果、 社會效果、 投資者保護和法律效果的有機統一。

二、 證券執法行政和解： 概念界定與內涵特征

（一）證券執法行政和解的概念界定

“和解”在《辭海》中被釋作“不再爭執， 歸于和好”。在法律范疇， “和解”本為民法上的概念， “謂當事人約定， 互相讓步， 以終止爭執或防止爭執發生之契約”， 其本質含義在于“通過協商達成一致”。按照適用的法律程序， “和解”可分為刑事和解、 行政和解和民事和解等。按照糾紛的類型， “行政和解”又可分為行政復議和解、 行政訴訟和解和行政執法和解等。其中， “行政執法和解”是指， 在行政執法過程中， 當事實、 法律觀點不明確且這種不確定狀態不能查明或者非經重大資源投入不能查明時， 行政主體與相對人就此不確定狀態進行協商達成協議。行政執法和解被認為是一種替代傳統行政處罰的新型執法手段， 率先在英美法系國家發展起來④。行政執法和解在實踐中應用范圍極廣， 涉及反壟斷法領域、 證券法領域和專利法領域等。

證券執法行政和解隸屬于行政執法和解， 是其在證券監管領域的重要實踐。其作用在于解決證券監管中的執法糾紛， 矯正相對人違法行為， 使其為不當行為付出代價， 維持證券市場秩序。鑒于證券執法行政和解是涉及證券監管問題的爭端解決方式， 從執法特征出發， 本文將證券執法行政和解的概念界定為： 在證券行政執法過程中， 證券監管機構與被監管相對人進行自愿平等的協商， 就特定涉嫌違法的被調查行為達成和解協議， 以被監管相對人承諾糾正違法行為、 賠償有關損失并消除不良影響代替行政處罰決定， 從而終止案件調查的一種執法模式。美國率先通過行政程序法對證券執法行政和解進行立法， 鼓勵行政執法和解制度在證券監管實踐中的適用。

（二）證券執法行政和解的內涵特征

2015年2月17日， 中國證監會制定的《行政和解試點實施辦法》（中國證監會令第114號，簡稱《試點辦法》）首次對證券執法行政和解進行了明確的定義， 即： 證券行政執法機構在對行政相對人涉嫌違反證券法律、 行政法規和相關監管規定行為進行調查執法的過程中， 根據行政相對人的申請， 與其就改正涉嫌違法、 違規行為， 消除涉嫌違法、 違規行為不良后果， 交納行政和解金補償投資者損失等進行協商而達成行政和解協議， 并據此終止調查執法程序的行為。按照上述概念界定， 本文從和解的主體、 基礎和主要原則來進一步分析證券執法行政和解的內涵特征， 具體如下：

1. 證券執法行政和解是證券監管機構和被監管相對人之間的和解。證券執法行政和解以證券監管糾紛為標的， 旨在解決證券監管機構與被監管相對人之間的沖突， 這就使得證券執法行政和解的雙方只能是證券監管機構和被監管相對人。從法律關系來看， 雖然和解雙方處于不對等的地位， 一方代表著國家和公民的利益， 另一方代表著私人的利益， 但這并不影響和解的達成。是否達成和解的關鍵不在于當事人地位是否對等， 而在于能否真正實現合意。從相對人類型來看， 和解對象既包括涉嫌違法的公司或機構， 也包括涉嫌違法的個人。在部分證券執法行政和解案件中， 使得公司或機構走向違法犯罪的往往是個人的決策和行為， 只有精準追究違法個人的責任， 才能有效抑制相關違法行為的再次發生。

2. 證券執法行政和解是在自愿合法的基礎上進行的。證券執法行政和解在一定程度上是證券監管機構與被監管相對人針對證券監管糾紛展開的協商， 這種協商不僅建立在雙方自愿的基礎上， 而且協商的具體行為方式、 運行程序必須合法。體現在操作層面上， 即被監管相對人自愿選擇是否啟動和解程序和是否達成和解協議， 證券監管機構不得利用自身優勢地位脅迫被監管相對人做出不公平的妥協或者讓步。從立法情況來看， 各國的法規都對此做出了相應的規定， 源于對監管競爭利弊的“先驗”， SEC參與了多項法規的制定（Langevoort，2006）， 其中規定“和解作為當事人的一項權利， 和解申請須由當事人提出”， 與此同時， SEC執法人員可以在調查階段就和解事項與當事人進行事先溝通。一旦當事人在和解啟動前明確否認SEC列明的指控或在和解協議達成后反悔并明確否認違法指控， SEC將拒絕使用和解程序或重新啟動執法程序。中國證監會在《試點辦法》中對此做出了更嚴苛的規定， 和解不僅應由當事人申請啟動， 而且中國證監會不得主動或變相主動提出和解建議⑤。此外， Johnson（2007）早期的研究指出在 SEC 所處理的和解案件中， 幾乎都是通過采用“既不承認又不否認違法”的表述達成和解， 但這一做法受到了來自業界的批評， 部分學者認為SEC和解案件應要求其承認違規行為， 以進一步推動公共問責制（Winship和Robbennolt，2018）。

3. 證券執法行政和解秉承實質重于形式的原則。從形式上來看， 證券監管機構以“和解”替代“處罰”， 本質上是對公權的處分， 會帶來合法性問題。但實踐表明， 傳統的證券行政執法具有制度供給與制度需求不匹配的重大痛點。基于證券監管機構單一意志的執法模式存在執法程序復雜、 執法資源不足、 執法效率低下等問題， 導致利益受損的投資者無法得到及時的賠償， 正所謂“遲到的正義即非正義”， 如2019年的康得新舞弊案， 投資者至今未得到任何賠償。證券執法行政和解便是拋棄了形式主義的外殼——公權不可處分的羈束性， 繼承了實用主義的精神——以執法目的和效率為導向， 是一種兼顧對違法者經濟制裁和對利益受損者經濟補償的執法方式。通過證券監管機構和被監管相對人進行協商、 達成合意的執法模式， 行政執法和解不僅有利于解決證券違法行為認定難、 執法成本高的問題， 而且能夠直接實現對相對人的經濟制裁， 并對受害人的損失做出及時賠償， 從而及時平息行政爭議， 明確和穩定市場預期。從實質上講， 證券執法行政和解不僅符合現代行政法治的基本價值取向， 而且更加適應資本市場監管的特殊規律要求。

三、 證券執法行政和解的性質： 一項具有公法性質的行政契約

（一） 一項具有公法性質的行政契約

“契約”亦稱“合同”， 原本屬于私法范疇。民事和解是典型的契約化的產物。行政和解是將發端于私法的平等契約觀念引入公法的行政管理領域的探索， 旨在通過協商一致的手段來平衡公共利益與私人利益， 使行政目標得以順利實現。從性質上講， 行政和解應是一種契約行為（簡稱“行政契約”）。行政行為本質上是一種強制性的統治行為， 契約則意味著平等主體間的合意（溫輝， 2008）。正如凱爾森所說： “行政行為的典范是一個單方面的意志宣告， 而私法行為的典范卻是契約。” 隨著社會的發展和現代法治價值追求的多元化， 行政法治正在從單一的“命令—服從”式行政管理模式向以“指導—協商”為主的多元化行政管理模式轉變， 行政執法行為逐漸契約化。行政和解正是替代“命令—服從”式的剛性行政手段而產生的一種更加柔性的行政契約。但不完全等同于一般意義上的私法契約， 雙方當事人地位的不對等和行政權的不可處分性導致行政行為本身具有非契約的本質， 即本來不具有， 而是與來自私法的契約理念的“后天融合”。德國實際上也存在一種由行政機關與相對人處于事實上不對等地位而締結的契約， 亦即“隸屬契約”。由此， 為區別于私法領域的對等契約， 本文將行政和解視為一項具有公法性質的行政契約。

作為行政和解模式在資本市場監管領域的重要實踐， 證券執法行政和解實際上就是在法律授權證券監管機構裁量權的前提下， 證券監管機構運用自由裁量權， 選擇與相對人以協商和解的方式代替傳統行政處罰， 并通過簽訂契約的形式將權利義務關系加以明確的一種執法模式， 其關鍵不在于契約雙方地位是否平等， 而在于契約雙方是否能實現真正的合意。證券監管機構與被監管相對人在執法和解過程中達成的和解協議， 實際上就是一項行政契約。從本質上講， 證券執法行政和解是一項具有公法性質的行政契約， 這不僅表現在契約的形式上， 更體現在契約的精神上。

從目前的立法情況來看， 許多法治發達國家和地區直接在法律條文中將行政和解明確視為契約行為。德國聯邦行政法院早在1966 年就以判決的方式承認了行政契約的合法地位。德國的《聯邦行政程序法》第54 條第2 款規定： “行政機關尤其可以與擬做出行政行為的相對人， 以簽訂公法合同代替行政行為的做出。”同是大陸法系的我國臺灣地區在“行政程序法”第136 條中規定： “行政機關對于行政處分所依據之事實或法律關系， "經依職權調查仍不能確定者， "為有效達成行政目的， "并解決爭執， "得與人民和解， "締結行政契約， "以代替行政處分。”

（二） 行政權不可處分的羈束性與契約自由性的調和

行政權的“不可處分”之說是長期以來推進行政執法行為契約化的桎梏。從法理上來看， 對于權力是否具有“處分權”的分歧是造成行政和解與典型契約化的民事和解在法理基礎上存在根本差異的主要原因之一。民事和解的基礎在于民事主體對于民事權利具有完全處分權， 而行政和解不具備這樣的基礎。行政主體是代表國家和公民利益的行政機關， 其擁有的行政權力屬于公權力， 這就決定了行政權具有不可隨意處分的先天特征。由此來看， 行政機關對于行政權的行使要受到法律的約束， 是不自由的， 缺乏討價還價的權利處分基礎， 也就無法享受實質上的契約自由（余凌云， 2008）。那么， 行政權不可處分的羈束性是否能與契約所具有的自由性相調和？諸多學者認為這主要取決于法治的價值取向。

一種價值取向是形式主義法治， 囿于行政法治原則和對行政主體販賣公權的擔憂， 一直對行政和解持有審慎甚至反對的態度， 認為行政機關只有行使公權的職責， 而無自由處分公權的權力。執法和解以“和解”代替“處罰”， 在某種程度上是公權的讓步， 乃至對公共利益的處分（丁丁和侯鳳坤，2013）。德國作為形式主義法治的大陸法系代表國家， 即使在行政程序法中明確承認和解契約作為行政執法的替代方式， 但仍對和解契約的適用苛以嚴格的要求。另一種價值取向是實用主義法治， 強調行政和解具有代替行政執法的作用， 主張行政機關在法律法規授權范圍內， 依法律的一般精神和原則行使自由裁量權， 靈活機動地處理行政事務， 認為和解協議是行政執法過程中的一項契約， 作為一種行政管制工具和規制手段而存在。雖有“公權力不可處分”原則， 但行政自由裁量權的存在為行政和解提供了空間（肖宇和黃輝，2019）。在行政執法和解中， 行政機關對于行政權的處分具有一定程度、 范圍的裁量限度， 所謂處分不是“不可處分”而是不可“不合理處分”。美國便是基于實用主義的立場， 旨在追求執法效率的提升和行政執法資源的合理配置， 從而有了行政執法和解的頻繁適用。

法律制度是時代的產物， 一定時期的法律必然要反映一定時期人與人之間的社會關系， 以及這一時期人們特定的觀念和認識。隨著市場經濟的蓬勃發展， 行政管理呈現出多元性、 復雜性、 技術性等特點， 特別是證券市場財會監管領域的違法行為愈發趨于隱蔽、 專業和復雜， 傳統行政執法手段下的執法資源已不能滿足當今日益增長的行政執法需求。欲使法律適應社會的變遷和發展， 最好的辦法就是經常地、 不斷地根據社會變遷和發展對法律進行修改和調整（張衛平，2004）。行政執法契約化正是一個與市場經濟時代相吻合的現代理念， 不僅符合現代行政法治的基本價值取向， 而且更加適應資本市場財會監督的特殊規律要求。可以說，在更宏觀的層面上， 打破經濟法與行政法的樊籬， 汲取行政契約理論養分為經濟法所用具有轉變研究范式的意義（許延東，2014）。正如經濟學家亞當·斯密所言： “一種法律在初成立時， 都有其環境上的需要， 并且， 使其合理的， 亦只是這種環境。”契約化作為一種指導性理念所起到的作用就如同以不同的設計理念建造建筑一樣， 以后現代理念所建造的建筑當然不同于傳統建筑。不可處分的羈束性與契約自由性的調和使得行政和解具有一定的靈活性， 肖宇和黃輝（2019）指出只要權力的處分以及最終的和解結果不違反法律的強制性規定、 不損害公共利益以及第三人私益， 其均能被法律認可。

四、 證券執法行政和解的實踐： 美國的經驗

（一） SEC執法和解制度概況

1. 立法情況。各國（地區）證券執法行政和解制度主要存在三類立法授權模式（見表1）， 美國是典型的實用主義法治價值取向的國家， 屬于最早一批利用行政程序法對和解進行立法的國家。美國國會發布的《聯邦行政程序法》（1946年）和《行政爭議解決法》（1990年）授權和鼓勵聯邦行政機構適用和解程序處理行政糾紛， 并制定了相應規則。行政和解在美國屬于一種選擇性或替代性糾紛解決方法（Alternative Dispute Resolution，ADR）， 旨在解決執法制度供給不足的痛點。美國國會總審計署的一份調查報告指出， 1991 ～ 2000年十年間， SEC收到的投訴數量增長了100%， 但執法人員數量卻只增加了16%， 有限的執法資源已經嚴重影響到SEC的執法能力， 迫使其有選擇地采取執法行動或延長案件調查時間， 一度引發違法違規行為得不到及時懲處、 利益受損的相關方得不到及時賠償的資本市場亂象。正是在此背景下， 和解在證券執法領域開始得到重用并逐步占據主導地位。根據SEC數據， 在美國經和解結案的SEC執法案件數量比例高達98%（Aguilar，2013）。

2.和解條件。要滿足什么條件才能實施證券執法行政和解， 即其適用條件如何， 是業界普遍關注的問題。總體而言， 證券執法行政和解的適用條件可歸為三類： 積極條件、 消極條件和自由裁量模式。和解適用的積極條件是指法律規定執法可以達成和解的特定條件⑥。和解適用的消極條件是指法律規定執法禁止達成和解的特定情形， 亦即“排除法”思路。自由裁量模式是指既未規定和解的積極條件也未限定消極條件， 而由證券監管機構根據個案情況自由裁量。SEC同時設定了消極條件和自由裁量模式兩種和解適用條件， 美國的《行政爭議解決法》在列舉禁止適用和解的情形以外， 授權證券監管等機構自由裁量決定案件是否適用和解以及和解的具體內容。不適用情形包括確立行政先例、 涉及政府政策的重大問題、 顯著影響第三方利益、 維持案件處理的一致性、 信息公開要求或者管轄權要求等。除法律規定的不適用情形外， SEC是否做出和解決定主要依靠五人委員會的定性判斷， 即自由裁量模式。SEC前主席杰伊·克萊頓（Jay Clayton）曾指出， 考慮案件是否適用和解的因素包括： 訴訟和行政程序的成本； 當事人提出和解動議的及時性和有效性； 及時補償投資者損失的重要性； SEC獲得案件確定性結果的意愿等（高振翔和陳潔，2020）。在和解決定做出后， SEC必須具備以下條件才能真正啟動和解程序： （1）SEC 已掌握一定線索并啟動了相應的調查程序； （2）相對人主動提出和解要約（Offer of Settlement）， 且與 SEC 執法人員達成諒解備忘錄， 承諾認罰并保證不提起訴訟； （3）相對人提供宣誓證詞， 承諾已經提供了 SEC 所要求的全部文件。

3.和解程序。證券執法和解的一般流程如圖1所示。與大部分國家單一的執法和解路徑不同， SEC同時設定兩條基本路徑： 一是通過行政程序和解， 二是通過民事訴訟和解。這也是造成用“行政和解”去概述美國“證券執法和解”有失偏頗的原因。這兩條路徑的主要差別在于執法主體， 行政程序下的執法機構主要是SEC的五人委員會， 而民事訴訟程序下的執法機構主要是聯邦地區法院。在兩種執法和解路徑的選擇上， 由于《多德—弗蘭克法案》頒布前， 對非SEC注冊的公司和個人的民事罰款均由法院做出， SEC只能選擇通過民事訴訟程序尋求對相關和解當事人的民事罰款懲處。2010年《多德—弗蘭克法案》頒布后， SEC具備了民事罰款的自主裁量權， 加之行政程序和解效率更高， 避免了法院對和解協議的司法審查以及由此帶來的訴訟結果不確定性， SEC更傾向于選擇通過行政程序與相對人實現和解。據統計，2019年通過行政程序做出和解的案件數比例高達88%。

（二） SEC執法和解案件分析

Velikonja（2016）統計發現， 2007 ～ 2015 年期間，1/3到1/2的案件都在進入正式的執法程序之前便已經通過和解結案。根據SEC官網公布的會計審計執法案件， "2022年（第1 ～ 3季度）， SEC對絕大部分會計審計違法案件采取了執法和解手段， 只有幾例以其他執法方式解決。執法和解案件具體情況如表2所示。

從和解案件類型看， 上市公司層面包含信息披露、 會計確認、 財務造假、 公司治理等； 會計師事務所層面包含審計失敗和非審計業務違法違規； 個人層面覆蓋面則更廣， 除了內幕交易， 在公司和會計師事務所的違規案件中都涉及對個人的懲處。其中， 會計確認不當案件和審計失敗案件的和解數量最多， 非審計業務違法違規案件涉及金額最高。從和解的治理效果看， SEC通過向和解相對人追繳違法所得并收取高額的民事賠償金， 在經濟上對相對人進行有效懲處并能及時彌補利益受損的相關人的損失， 同時通過在合約中要求和解相對人履行相關非財務義務（如個人層面的資格限制和公司/機構層面的治理改善等）， 有效避免了違法違規行為的“二次發生”。

五、 我國對證券執法行政和解的探索： 回顧與展望

（一） 我國證券執法和解制度的立法背景

在我國資本市場新興加轉軌的階段， 資本市場的體量不斷擴大， 如何保護投資者的合法權益顯得尤為重要。眾所周知， 我國擁有全球數量最多、 最活躍的個人投資者群體， 做好中小投資者合法權益保護工作殊為困難。若要實現對投資者權益的真正有效保護， 既需要對整體投資者權益保駕護航， 又需要對單一投資者損失進行及時彌補。總體來看， 我國傳統證券執法體系將以上目標割裂開來了： 代表公權的行政執法雖有懲戒違法行為的作用， 但無法解決利益受損相關方的賠償問題； 代表私權救濟的民事訴訟則面臨著維權成本高、 舉證難等問題（肖鋼，2014）。具體來看， 我國傳統證券執法手段存在程序流程繁雜、 執法效率低下、 過度制裁等實際問題。

1. 我國傳統證券執法手段存在程序流程繁雜的缺陷。圖2為中國證監會證券執法程序流程圖。在最初階段， 中國證監會稽查部門立案與否取決于線索的清晰程度。若稽查部門收到的線索清晰明確即可立案， 否則就要進行進一步調查以核實證據。在正式的調查程序之后， 需要進一步區分是交由司法機關展開刑事訴訟程序還是進行相應的行政處罰。當行政處罰委員會接收案件以后， 由一名主審委員和四名合議委員完成審理與報批， 以再一次區分是否觸犯刑法。若觸犯刑法， 則要將案件移交稽查部門， 由稽查部門移送司法機關； 若沒有觸犯刑法， 則實施行政處罰程序（告知和聽證、 決定與送達）。上述程序的設置為我國證券期貨市場執法效率的提高做出了一定貢獻。但由于中國證監會的執法資源和權力有限， 上述程序在當今市場背景下顯得較為繁瑣， 在一定程度上耗時且費力， 無法適應證券期貨市場執法的時效性要求， 且達不到行政權力運行的最佳狀態。

2. 我國傳統證券執法手段存在效率低下的弊病。根據中國證監會數據（見圖3）， 2012 ～ 2014年違法違規線索受理案件累計多達1669件， 新增調查案件總數達1246件， 結案總數僅為326件， 占所有線索受理案件的19.5%， 占新增調查案件的26.2%。可見， 我國資本市場存在執法需求不斷激增而執法效率卻“穩步難增”的現實矛盾。

3. 我國傳統證券執法手段存在“過度制裁”的問題。證券市場是基于預期進行交易的市場， 對各種事件和信息有著很高的敏感度， 相較于其他領域對執法的時效性有著更高的要求。我國證券執法體系流程復雜、 規則繁多、 執法周期漫長， 導致行政相對人長期處在“被執法”的陰霾下， 其實際受到的制裁很可能遠超出行政處罰本身。譬如， 由于被中國證監會立案調查屬于上市公司應當披露的事項， 上市公司處于被立案調查階段，即可能會引致股價波動、聲譽受損等潛在負面影響。

（二） 我國證券執法和解制度的立法和實踐情況

證券執法行政和解作為一種新型綜合性執法方式， 在化解行政資源與行政效率的矛盾、 及時補償投資者損失、 盡快恢復市場秩序等方面具有重要的制度價值， 是破解證券執法難題的有效手段（肖鋼，2014）。鑒于傳統證券執法手段面臨的困境， 我國也在證券執法和解的道路上進行了漫長而持續的探索（見表3）。自2005年《證券法》第一次全面大修時， 我國便開始啟動證券執法行政和解制度建構工作， 但最終并未在立法中得以體現。歷經十年討論、 研究和論證， 中國證監會于2015年頒布了《試點辦法》及配套規范， 這標志著我國證券執法領域行政和解的制度性嘗試。《試點辦法》規定了具體的和解條件、 和解程序及和解金管理等一系列制度細節， 為后續證券和解制度的全面落地提供了經驗模板。但由于和解條件過于嚴苛和執行層面制度的缺乏， 實踐中運用和解的案例極少。2015年至今， 我國證券監管部門查處證券行政違法案件的數量逐年增加， 但迄今為止僅在三例案件中達成和解⑧， 與每年新增的執法案件數極不相稱。嚴格的適用條件或成為阻礙證券執法行政和解發揮預期作用的重要原因。證券執法行政和解本應具備的高效率、 低成本解決行政爭議的價值在我國證券執法實踐中遠未得到發揮。

《試點辦法》實踐效果不佳的現實并未阻止我國在證券執法和解這條道路上探索的步伐。在試點經驗的基礎上， 中國證監會基于“放松和解適用條件及范圍”的思路繼續完善證券執法行政和解的立法。2020年8月7日， 中國證監會依照新《證券法》的規定， 在總結實踐經驗的基礎上對《試點辦法》進行了修改完善， 起草形成了《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》， 旨在真正發揮行政和解在提高執法效率、 保護投資者合法權益、 及時穩定市場預期等方面的積極作用。該征求意見稿將和解的適用條件大幅放寬， 不再要求和解案件必須“案件事實或者法律關系尚難完全明確”， 更加側重發揮行政和解在節約執法資源、 盡快補償投資者損失等方面的綜合性作用。自2022年1月1日起施行的《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》， 以行政法規形式對行政執法當事人承諾制度做出了規定， 進一步完善了證券執法行政和解制度。

（三） 對我國證券執法行政和解制度的展望

在行政和解制度建立初期， 中國證監會借鑒了美國、 德國及我國臺灣地區等成熟立法經驗和實踐， "但由于我國處于試點期加之不同立法價值取向的影響， 現階段行政和解適用條件較其他國家更為嚴苛， 這阻礙了和解制度在證券執法實踐中預期作用的發揮。在經歷一系列實踐經驗的探索和本土化過程后， 中國證監會亦是基于放松適用條件的邏輯， 對和解制度不斷進行修改和完善， 新《證券法》第171條對和解的適用條件大幅放寬， 2021年《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》與新《證券法》銜接， 對和解的申請期間、 適用范圍與條件做出了進一步詳細規范和例外規定。筆者也期待證券執法行政和解制度發揮其積極作用， 助力探索財會監督和解新模式，實現政治效果、 社會效果、 投資者保護和法律效果的有機統一。

【 注 釋 】

① SEC執法部門主管古爾比爾·格雷瓦爾（Gurbir S. Grewal）表示：“這一行為涉及最基本層面的審計失敗。在多個審計業務中，德勤華永審計師未能達到專業標準、未能保持獨立性并履行其作為守門人的基本職責。”

② "2023年4月21日，紫晶存儲收到中國證監會《行政處罰決定書》〔2023〕30號），其因欺詐發行、信息披露違法違規受到中國證監會行政處罰。這意味著中國證監會對紫晶存儲及其董監高采取了行政處罰模式，而與紫晶存儲相關中介機構則達成了行政和解。因此，紫晶存儲中介機構案是證券執法之行政處罰與行政和解的有機結合。

③ 本文僅討論證券執法中的行政和解，不討論證券執法中的司法和解。

④ 1946 年，美國在《聯邦行政程序法》中確立了行政和解制度，明確規定：在時間、案件性質和公共利益容許的情況下，行政機關應給予所有的爭議當事人進行和解的機會，行政機關并不一定必須接受當事人提出的和解方案，但是如果和解方案被行政機關接受，該方案就成為一項行政決定。

⑤ 這一規定在《試點辦法》中被刪除。

⑥ 譬如，我國臺灣地區“行政程序法”第136條規定“行政機關對于行政處分所依據之事實或法律關系，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，并解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分”。

⑦ SEC官網公布的會計審計執法案件涉及委員會在聯邦法院提起的民事訴訟，以及有關行政訴訟的提起和/或和解的通知和命令，只公布了部分代表性案件，并不是對所有案件的完整和詳盡的匯編。

⑧ 中國證監會官網公布的行政和解的案例：高盛亞洲案（中國證監會公告〔2019〕11號）、上海司度案（中國證監會公告〔2020〕1號）和紫晶存儲中介機構案（證監承諾公告〔2023〕1號、2號、3號、4號）。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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肖宇，黃輝．證券市場先行賠付：法理辨析與制度構建［ J］．法學，2019（8）：160 ～ 172．

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