紐約商務改善區更新經驗及對上海的啟示

摘要：當前，我國常住人口城鎮化率已超過65%，城市發展從增量時代進入存量時代。上海城市更新亦從大拆大建的劇烈式更新向小規模、漸進式更新轉換，旨在以“點式切入”的方式進行小規模改造，繼而觸發周邊環境的變化，最終達到更新城市的目的。縱觀全球，紐約在城市更新方面做了許多有益嘗試，通過建立商務改善區大大改變了城市形象，從組織形式、資金來源、服務供給、空間營造、政策措施五個維度總結其更新經驗，以期為上海商務區更新提供借鑒和啟示。

關鍵詞：紐約；商務改善區；城市更新；上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.02.005

更新是城市發展的永恒主題，也是城市活力的重要來源。2021年，“城市更新”被首次寫入政府工作報告，“實施城市更新行動”也被首次寫入五年規劃，這意味著城市更新被提高到新的歷史高度，我國由此進入了城市更新的新階段。商務區更新一直是存量背景下上海城市更新的重要組成部分，在城市更新的新階段，上海商務區更新工作取得了不小的成就。但是，由于城市更新工作的系統性、復雜性，上海商務區更新仍然存在著一些尚待解決的問題。首先，商務區缺乏專業的更新團隊及組織實施機構。商務區更新涉及的利益主體眾多、溝通協調的周期較長，無法有效適應各方主體參與和項目建設運營的需要。其次，商務區更新的資金來源較為單一。當前上海商務區更新改造的資金主要依賴政府財政支持，且對于更新改造的后期維護意識也較為缺乏。最后，政策激勵機制的缺失也是商務區更新的重要瓶頸。例如，《上海市城市更新行動方案》等最新發布的城市更新文件中，缺少實質性、可操作的政策激勵措施。

20世紀50年代，美國城市郊區化現象開始顯現，內城中心商務區由此出現了不同程度的衰敗。為了應對內城衰敗，美國等歐美國家開始探索新的城市更新方式，商務改善區（Business Improvement District）便是其中的一個應對措施。[1][2]商務改善區是面積較小、管理精細的城市單元模塊，通過在該區域內進行小尺度的公共項目，解決規劃和城市營造的“最后一公里”問題。[3]商務改善區內的商家以繳納額外稅收的方式投入資金，進而獲取僅限于本地區的個性化公共服務。1965年，世界首個商務改善區于加拿大多倫多布魯爾的西部村莊形成；1974年，美國首個商務改善區在新奧爾良市中心開發區形成。[4]自此，商務改善區在歐美大陸及全球其他地區得到了廣泛應用和快速發展。僅在美國境內就已經存在超過1000個商務改善區的應用案例，經過近50年的探索，已經積累了相當豐富的經驗。與此同時，澳大利亞、新西蘭、南非、牙買加、塞爾維亞、阿爾巴尼亞、德國、愛爾蘭、荷蘭和英國等國也將商務改善區作為重要的社區治理方式。雖然各國在商務改善區的具體立法及治理結構方面均有不同，但總體而言，具備一致性的治理內核，主要包括創建程序、資金支持、運營機構和監管基礎幾方面。[5]其中，紐約市不僅是商務改善區數量最多的地區之一，同時也是治理經驗最為豐富的一個區域。[6]紐約商務改善區通過拓寬資金來源、引入專業人才、改進服務模式、靈活塑造空間、加強規劃引導等更新手段，較好地推動了商務區品質提升，促進了區域活力迸發，其經驗值得借鑒。

一、紐約商務改善區更新背景及政策體系

（一）初始階段（20世紀70—80年代）

紐約商務改善區的起源可以追溯至20世紀60年代，當時紐約的商務中心遭受了持續的衰落，犯罪問題頻出，導致許多商家關門或撤離該區域。在此背景下，紐約市政廳和商業界領袖開始探討如何改善城市商務環境。紐約市政廳提出在某些商務區內進行資本改善，條件是受益的業主維持商務區改善所需的成本。于是，商務改善區雛形——布魯克林富爾頓購物中心于1976年成立，并被立法授權為特別評估區。[7]1980年，商務改善區由州一級法律授權使用，在紐約州，該授權法于1980年首次通過。這項法律允許業主在類似的地區自籌資金，并為其提供一些特殊的稅收政策和資金籌集權利，這些地區被稱為商務改善區。[8]商務改善區成立后，紐約市議會隨即就向為了成立商務改善區而組建的監督管理委員會提供“地區服務合同”（contracts for the provision of services in the district）。[9]商務改善區的主要重點是促進其區域內的業務，以“促進該地區的經濟增長”。[10]根據該立法成立的第一個商務改善區是曼哈頓“第14街聯合廣場”。[9]此后，紐約每年至少形成一個新的商務改善區，商務改善區的成立得到了廣泛的支持，并被認為是一種有效的城市管理模式。

（二）發展階段（20世紀90年代至21世紀最新十年）

20世紀90年代，紐約商務改善區的數量和規模都呈現快速增長的態勢。20世紀90年代末，紐約成立了38個商務改善區，20世紀末，紐約商務改善區的數量更是增長到了62個。在紐約市形成一個商務改善區需要大約2年的過程。[11]為了更好地指導紐約商務改善區的成立和運營，紐約市組建了中小企業服務部（Small Business Services），該部門于2002年出版了《按部就班：建立商務改善區的指導意見》（Starting A Business Improvement District A Step-by-step Guide），為申請成立紐約商務改善區提供了指導和支持（表1）。[12]同時，紐約商務改善區的服務范圍也開始擴大，除了傳統的安全和清潔外，還開始提供其他服務，如社區活動和商業推廣等。在此階段，紐約商務改善區更新成為推動紐約商業發展的重要力量，并為商務區的改善做出了重要貢獻。

（三）成熟階段（21世紀第二個十年至今）

在這個階段，商務改善區已經成為紐約一個不可或缺的力量，對紐約的商業和經濟發展都產生了重要的影響。紐約商務改善區每年投入數千萬美元的資金用于改善市區的商業環境，并向市政府繳納數百萬美元的稅收。此外，隨著紐約商務改善區服務范圍的擴大，它們也開始提供更多樣化的服務，如綠化、文化活動和公共藝術等，為市民和游客提供更加舒適和美好的生活環境。成熟階段的紐約商務改善區在經濟、社會和文化等多個方面都產生了重要的作用，為紐約市的可持續發展作出突出貢獻，成為紐約市商業和經濟發展的重要推動力量之一。

總體而言，紐約商務改善區經歷了從初創到發展再到成熟的過程，同時也經歷了服務范圍從傳統的安全和清潔服務到多元化服務的拓展。目前，紐約共成立了76個商務改善區，覆蓋全市30個行政區，大多數集中在曼哈頓和布魯克林，占全市2%的土地面積（圖1）。[13]一些規模較大的商務改善區雇用了多達50名全職員工來管理日常運營，較小規模的商務改善區可能只有一到兩名全職員工，也可能完全由兼職員工組成。[14]根據紐約市定期發布的商務改善區年度報告，該市商務改善區更新取得了良好成效。2022年紐約商務改善區管委會投入資金1.87億美元，為8萬多家企業營造具有競爭力的發展空間，為全市創造20%的銷售額（圖2）。

二、紐約商務改善區更新的主要策略

（一）組織形式

紐約市規定，申請商務改善區必須確有額外服務和幫助的需求；區內以商務功能為主；區域經濟狀況良好，商業物業空置率低于20%；擁有廣泛的資金支持基礎，業主有在社區合作和投資的良好記錄；業主和商戶建立了本地合作伙伴關系，得到地方官員和社區委員會的支持。商務改善區一經劃定，即形成相對固定區域，不可無限擴大。商務改善區成立通常要經過發起（草擬）計劃、公眾參與、立法通過三個階段，涉及市政府、規劃委員會、立法機構等多個部門。發起計劃階段，商務改善區將成立一個指導委員會指導商務改善區提案的制定。該委員會由商業和住宅業主、租戶、民選官員和社區利益相關者組成。指導委員會確定關于擬議商務改善區的關鍵決策，并起草一份支持聲明，以收集公眾參與期間的利益相關者支持。公眾參與階段，委員會將起草的支持聲明郵寄給該地區的每一位業主和租戶，舉行公開會議，并收集當地民選官員的支持信。指導委員會將評估其所在地區對商務改善區提案的支持程度。立法階段，新提議的商務改善區組建或擴展將通過審批程序，成為當地法律。與統一土地使用審查程序類似，該階段通常需要9—12個月。只有當中小企業服務部認為指導委員會遵循了正確的規劃過程，征求了社區的意見，并在所有利益相關者群體（業主和租戶）中表現出廣泛的支持時，它才會將擬議的商務改善區引入立法程序。[15]商務改善區一旦成立，將建立由區域內業主、商戶、居民分別推選能夠代表自身利益的代表協同政府官員共同組成管理委員會，對區內各項事務進行決策和管理。管委會成立后受紐約市政府的監管，需向政府提交稅收、財政預算的報告，并定期召開成員會議，及時公布重點工作內容。委員會一般以非營利組織的身份運營，少部分由政府機構或政府授權組織運營，擁有很大的管制權。此外，委員會也會雇用受過良好教育或具有豐富管理經驗的人擔當執行董事，幫助管委會會員共同管理區域內的公共事務，指導小組成員規劃、宣傳以及立法批準等。

（二）資金來源

紐約商務改善區的資金來源主要有區域內業主繳納的特別稅捐、向區域外提供項目服務獲得的收益、多種形式的籌款和政府津貼等（表2）。特別稅捐是商務改善區的主要資金來源，紐約市政府根據地方法案和商務改善區的發起計劃，每年向區內不同類別的業主收取額外稅收作為長期發展資金，并協助委員會進行資金分配和管理。[10]除此之外，商務改善區還擁有政府津貼、募捐、向區域外提供項目或服務收益、發放債券等其他資金來源，這些資金來源則與特別稅捐相互補充，共同確保商務改善區運營資金充足。例如，2019年布魯克林市中心DUMBO更新區獲得了紐約州1000萬美元的撥款，這些資金被用于改善和升級巴里準將（Commodore Barry）公園，以及為當地公共藝術和場所營造項目創建60萬美元的DUMBO藝術基金。[16]2022年，中小企業服務中心向小型BID和相關的社區組織撥款超過500萬美元，為服務最欠缺的商業走廊注入鼓勵新增長和發展所需的資源。[13]

（三）服務供給

商務改善區通過因地制宜提供商業運營、環境維護等差異化服務，進一步改善了購物環境。商業運營方面，商務改善區通過推出在線市場、建立門戶網站、支持線下運營等方式，著力吸引客流量，提高商務改善區的銷售額。紐約市搭建了本地化電子商務網站ShopIN.nyc，吸引了商務改善區內眾多企業的加入。從2020年11月開始，紐約中小企業服務部發起了“為你的城市購物”活動，實時更新餐飲購物及活動信息，鼓勵紐約居民在當地購物。商務改善區也通過贊助商務區慶典、舉辦促銷活動、提供免費移動導航服務、辦理聯合會員卡、購物免費停車、免費送貨服務等方式，支持線下銷售。商務改善區發起了一項停車試點計劃，購物者只要消費滿250美元，就可以在當地停車場免費停車6小時。商務改善區還推出了一項免費送貨服務，顧客只要訂購超過100美元，即可從麥迪遜大道上的參與零售商那里享受免費送貨到漢普頓的服務。[13]一些商務改善區還將線下業務轉為數字營銷服務，通過虛擬現實將在線購物體驗帶到線下零售，客戶可以在物理空間與產品互動，豐富了購物體驗。環境維護方面，商務改善區與專業承包商合作改善衛生和安全條件、美化街道、改進停車等。例如，有些商務改善區通過公共藝術吸引游客和購物者到商務區，富爾頓地區商業聯盟（FAB Fulton）在2021年春天舉辦了ART360°，包括窗口壁畫、彈出式展覽、工藝品和商業主導的示范。第五大道協會和肉類包裝區都是花卉展覽的所在地，吸引了成千上萬的游客，皮特金大道吸引了當地公立學校的學生為他們創作了獨特的橫幅。[17]

（四）空間營造

商務改善區管理委員會除了履行一般服務職責，還對公私合營的城市治理模式進行了探索。[18]商務改善區通過改造升級，為自由職業者和各種規模的公司提供了大量辦公空間。例如，位于布魯克林市中心的先鋒大廈，是從舊倉庫改造成的2000平方米左右的甲級辦公空間，現在由播客公司Gimlet Media運營。又如，72號碼頭是布魯克林海軍造船廠一處占地6000平方米左右的地面開發項目，目前WeWork是其主要租戶。[19]此外，商務改善區為模式創新提供支持，催生了試驗性項目的成長。例如，登波區針對初創企業推出了低租金政策，聯合紐約市經濟發展組織、紐約大學、POLY理工學院等機構搭建針對科技企業的孵化生態鏈，成功吸引了紐約大學坦登工程學院孵化器、“紐約制造”媒體中心以及相關科技初創企業前來入駐。[20]

（五）政策措施

紐約市政府在商務改善區內采取容積率獎勵措施，鼓勵開發商開發建設額外的公共空間或設施。例如，在曼哈頓商務改善區，政府提出開發商若在靠近人行道一側每提供1平方米的廣場、拱廊或其他公共空間，便可增加10平方米的建筑面積。同時，紐約市政府還通過改變用地性質來促進商務改善區空間的二次開發。例如，政府規劃部門將珍珠街三角區周圍的飛地從輕工業區M1、M3改劃為商業住宅M1—4/R7A、M1—4/R8A混合區，提升了用地靈活性。公共空間管理方面，紐約市政府通過在商務改善區新辟步行街道，幫助商戶設計餐廳和建造合規的戶外用餐設施以及利用該空間展示和銷售商品。例如，唐人街與紐約市交通局合作，在夏季和秋季將多耶斯大街（Doyers Stree）改造為步行街，行人優先時間為早上10點至晚上9點，同時滿足凌晨送貨、卸貨與裝載需求。

三、對上海商務區更新的啟示

（一）完善認定管理框架

當前，上海在推進商務區更新的進程中缺乏類似紐約的統一認定和管理機制。為此，建議加快制定全市統一的商務改善區設立認定標準，推動有需求、有條件、面積適中的商務區申請為商務改善區。具體可參照紐約做法，在商務改善區的劃定和運營上從嚴設定條件，包括：區內有提高環境和公共服務的需求；區內經濟狀況良好，區域總產值在全市商務區中名列前茅；區內以商業功能為主，商業物業空置率不高于20%；籌備申報需得到上海市商業委員會的指導監管，歷經收集信息、確定邊界、調查資金需求、編制發展規劃、舉辦公眾聽證會等程序。同時，創新完善系列管理機制。鼓勵居民群體參與到社區規劃過程，引入專業人才參與商務改善區更新，充分發揮其表達專業意見、籌辦商務改善區活動、開展項目咨詢等方面的獨特作用，動員居民群眾、社會組織廣泛深入地參與城市更新進程。

（二）拓寬資金來源渠道

當前，上海商務區更新亟待拓寬資金來源，充分挖掘社會資金潛力。首先，商務改善區可以成立專用于商務區更新的發展基金，推動形成市、區政府和商務改善區區內業主、企業等多方支持的新機制，幫助商務區解決成立初期的資金問題。同時，政府應當積極引入社會資本，擴大市場激勵效應。鼓勵商業銀行、金融機構為商務區提供一攬子金融服務，加大發行專項金融債券支持商務區更新，在政策允許范圍內給予最優貸款利率、最長貸款期限支持。其次，堅持需求導向，放權商務區自組織靈活使用資金，強化政府的規劃統籌作用和市場的創新主導作用。政府可以有計劃、分步驟地將更新街區的部分房產稅收入和物業費收入返還給街區，用以改善區域環境和投資基礎設施建設，為商務區提供精準公共服務。最后，完善稅捐減免、投資抵減、經營性收費減免等財稅金融政策，提升市場主體參與城市更新的積極性。匹配資金補助，對符合特定目標的項目進行一定量的資金補助，發動社會和私人業主積極性，籌措更多的資源促進項目的建設進程。[21]

（三）提升商業運營服務

對于準備進行商務區更新的城市，可以通過多種方式來提升商務區運營服務水平。數字化運營方面，政府牽頭建設商務區數字化平臺，提供統一的線上銷售渠道，為商家打造線上線下一體化的銷售模式。同時，定期發布商務區企業和商品推廣信息、商店活動、店面改善計劃，幫助商家更好地宣傳自己的品牌和商品。通過數字化平臺，商務區可以變得更加現代化和高效，吸引更多的消費者和投資者，進而促進商務區的進一步繁榮。環境提升方面，政府可以著手創建一種“文、商、會、展、旅、體”相互融合的沉浸式消費場景，以此提高商務區的吸引力。沉浸式消費場景可以包括文化展覽、商業展銷、旅游景點、體育活動等多種元素，為消費者提供全方位的體驗和服務。政府可以鼓勵企業在這些場景中開展多種商業活動，吸引更多的消費者和投資者。這樣一來，商務區就能夠持續繁榮發展，為人們提供更好的消費體驗和服務。

（四）促進空間靈活使用

存量背景下的商務區更新需要在現有空間的基礎上進行，商務區如何有效利用商務空間是一個值得思考的問題。一方面，政府應當統籌協調好商務區各個地塊的具體要求，通過評估周邊公共服務設施的水平以及社區不同企業和人才的需求，有針對性地制定商務區更新項目的規劃方案和相應的建設計劃。同時，進一步優化公共服務設施布局，促進公共服務資源的精準高效配置，建立高效、公平、可持續的社區公共服務供給體系。另一方面，商務改善區自身應挖掘利用區內的低效空間，建設嵌入式共享辦公設施。加大商務區空間租賃補貼的力度，對于初創公司和中小企業，以低于市場價出租工位，為其提供更多的低成本辦公場所。持續扶持初創公司和中小企業，培育形成科技企業孵化網絡。通過適當降低利用率不足的樓宇租金、更新創業投資優惠政策等，高密度孵化新媒體、傳媒、信息技術、高新材料、生物科技等創新公司。

（五）加強規劃引導保障

規劃調整方面，科學評估確定合理的更新用途，落實自上而下的用途管制引導。建立規劃引導機制，創新制度設計，提高商務改善區容積率獎勵幅度，使各類主體共享土地開發增值收益，充分調動各類主體參與商務改善區更新的積極性。放寬土地用途變更、土地功能混合利用、規劃容量優化、增量空間確權等方面的限制，確保商務改善區的規劃彈性。公共空間管理方面，優化商務改善區空間管制，在有條件的商務改善區新辟周末及季節性步行街，適度放寬夜間經濟等特定商業文化活動的街區空間臨時性使用許可。增加公共及開放空間，實施開放餐廳計劃，幫助區內企業展示和銷售商品。改善街道景觀和公共交通，加強和改進停車情況，適當使用利用率不足的樓宇、土地和公園。

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Experience from Business Improvement District in New York and Inspiration for Shanghai

Wang Wei， Weng Yi， Luo Jinlong， Cai Xiaolin

（Shanghai Development Strategy Research Institute， Shanghai 200030， China）

Abstract： Currently， the urbanization rate of permanent residents in China has exceeded 65%， and urban development has entered the stock era from an incremental era. The urban renewal is also transforming from the drastic renewal of large demolition and construction to the small-scale and gradual renewal in Shanghai， aiming to carry out small-scale transformation in the way of \"point cut in\"， and then trigger the changes in the surrounding environment， ultimately to stimulate the renewal of the city. Throughout the world， New York has made many beneficial attempts in urban renewal， greatly changing the city's image through the establishment of Business Improvement District. In this regard， this article summarizes the renewal experience from five dimensions： organizational form， funding sources， service supply， space creation， and policy measures， so as to provide reference and inspiration for the renewal of urban business districts in Shanghai.

Key words： New York; Business Improvement District; urban renewal; Shanghai

責任編輯：王 "縉