








摘要:基于企業發展與土地整備來推動城市空間有效更新是重要的實踐和學術議題。研究基于“問題—對策”的分析框架,以廣州海絲城為研究范圍,利用ArcGIS和營商主體大數據分析技術,對企業更替狀況、行業發展趨勢和土地資源配置進行量化分析。研究發現:區域內在業企業年齡結構較年輕,但整體企業生命周期與土地供地期限不匹配;諸如數字經濟試驗區和開發區等政策型區域的企業迭代趨勢顯著;總部經濟的集聚對區域發展產生多重外溢效應;用地空間破碎和國有集體權屬混雜使城市更新的難度加劇。基于企業和土地數據的分析模型,提出基于企業生命周期靈活化土地出讓、構建總部生態圈、鼓勵土地混合利用和建立差異化土地供應機制等城市臨港區域更新策略。
關鍵詞:城市更新;企業更替;土地利用;臨港區域;廣州
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2024.02.006
在新一輪的全球化過程中,城市區域日益受到國際貿易和資本不確定性的影響,不少企業主體因經營困難而退出,存量用地的再開發已成為促進城市高質量發展的關鍵。[1][2]為規避舊改爆雷的風險,近年浙江、廣東等地推出“按做地和土地收儲相分離的原則,將土地整理各項前期具體工作獨立開展,待形成凈地后向土地儲備機構申請交儲”的國企做地模式,以緩解當前形勢下征收補償安置資金的短缺問題。
隨著城市發展中土地供需矛盾日益凸顯,各個城市基于自身發展特點,探索土地儲備改革。具體而言,杭州率先開展城市做地,通過不斷優化土地儲備流程,建立了“市區兩級收儲”的土地儲備交易“全流程”工作范式;[3]嘉興、臺州和寧波等城市仿照杭州模式,形成了“1+2+N”的做地主體架構①。同時,廣州提出了“做儲結合”和“攜帶方案招商”的新模式,通過“國企做地”的創新方式②,發揮政府與國企的主體作用,以期有效解決片區資源整合的問題,實現城市土地的高質量連片發展。
產權主體注銷是做地階段的重要環節,隨著土地儲備模式趨向創新化與多元化,企業的生命周期直接關系到城市土地資源的配置與再利用,[4][5]土地發展的策略與企業的成長、轉型和遷移緊密相連,特別對處于經濟轉型中的城市,企業更替與土地利用的有效耦合顯得尤為重要。同時,土地資源的稀缺性和高成本也會限制企業的發展擴張,土地位置的戰略價值(如接近關鍵市場或物流中心)則為企業提供競爭優勢。
既有研究基于開發政策、經濟效應與空間模型演繹等角度,對城市更新中的企業更替與土地整備進行了系列研究。例如,袁啟忠等基于集體精明選擇路徑探究城市港口區域存量土地的儲備策略;[6]嵇正龍等探究了企業更替對于經濟空間集聚的影響機制;[7]趙渺希等建立了企業存活率、供地期限與空間資源閑置損失的假說模型。[5]國外學者也對閑置土地更新進行開創性探索,Pablo等認為土地臨時再利用是應對城市空間限制與廢棄問題的有效手段;[8]Galen等通過Python腳本跟蹤城市內閑置土地的使用情況,以便城市管理者確定城市更新過程中的優先處理區域;[9]Pearsall等則基于ArcGIS的多目標土地分配方法平衡城市閑置用地三類指標。[10]在企業更替方面,Box、Power、Basile等分別探討了隊列和時期效應、集聚經濟等因素對區域企業進入和退出的影響。[11][12][13]
總體而言,當前城市更新研究主要聚焦于企業與土地其中某一方面展開,對于企業發展與土地整備耦合的城市更新策略方面仍有較多探索空間。現實中,集體土地征拆和低效用地產權主體退出過程中存在的高昂交易成本,加劇了超大城市城村混合區域的更新改造難度,《廣州市統籌做地系列工作指引》明確了做地方案的編制與審批環節的指引,并對動遷難、注銷難等問題提出“收回集體土地”“依囑托注銷”的指引。
針對上述議題,本研究選取廣州海絲城港口區域作為案例,該區域大型物流企業較多、沿江成片土地為國企做地提供了便利,同時也面臨著集體用地混雜、產權主體注銷以及企業退出效率低等問題。港口作為區域經濟發展的重要樞紐,其在全球資源聯結與國際貿易等方面發揮著核心作用,港口毗鄰區域的發展策略成為城市可持續發展戰略中的重要議題。[14][15]因此,本研究旨在深入探討企業更替與土地發展耦合的策略,通過開展企業存活率和企業更替特征分析,結合土地空間發展和權屬管理現狀,以期為臨港經濟片區的城市更新規劃策略和政府管理機制提供建議。
一、研究對象與數據來源
(一)研究對象
研究區位于廣州市黃埔區,涵蓋了開發區西區、人工智能與數字經濟試驗區(魚珠片區)、黃埔綜保區等專業園區以及黃埔老港等重要物流區(圖1)。作為“海上絲綢之路”的發源地,海絲城區域承載著深厚的海絲文化和對外貿易傳統,形成了以港口為核心的產業集群。盡管如此,其發展仍受港城功能混雜和功能碎片化的挑戰。近年來,該片區作為廣州開發區、黃埔區提出的規劃重點發展區域,旨在以原港口設施為基礎,整合港口與城市功能,加快解決沿江土地整備過程中的歷史難題,同時著眼于開發區、保稅區等關鍵園區的協同發展,以期構建更高效、集成的產業與物流生態系統。
(二)數據來源
研究數據來源于企查查平臺和相關政策文件。企查查作為官方備案的企業征信機構,其提供關于企業的存續、注銷等經營信息及注冊、核準等時間信息。研究選取截至2021年12月企查查數據庫中海絲城的企業數據,并根據企業數據的詳細申請地址,據此查詢對應的經緯度坐標。為確保數據的準確性和完整性,將坐標數據與城市道路網和水系圖進行比較核對,隨后將其導入ArcGIS平臺,作為空間分析的基礎資料。土地數據則來源于黃埔區國土空間變更調查數據、政府平臺與相關政策文件,具有較高的準確性和實時性。
二、企業空間資源配置現狀
(一)企業更替特征
通過分析海絲城企業存續的比例,以判斷研究區域的整體商業環境及經濟健康狀況。從區域總體來看,半數企業生命周期不超過10年,企業自注冊成立起25年內存活率逐年下降,擬合曲線為負指數曲線(圖2)。非獨立用地型企業“半衰期”(即企業生存中位數)為10—11年,而獨立用地型則為9—10年,兩者差距較小③。接近半數的企業在成立10年內退出市場,其中非獨立用地型企業租賃的產業用房能夠在市場中快速流轉。企業存活時間達20年后,獨立用地型企業存活率略高于非獨立型企業,表明獨立用地能提供更多的發展空間和靈活性,從而利于企業的長期存活。但當缺乏高效土地回收與再利用策略時,易造成空間資源浪費和土地使用效率低下,進而影響產業及空間發展。
企業的生存周期與城市空間的利用緊密相連。長期存續的企業可能尋求產業空間擴張,而經營不善的企業則可能導致產業空間閑置。研究發現海絲城企業平均年齡約為4.6年,獨立用地型企業相對存續期更長(圖3)。獨立用地型企業年齡在20年以上的比例明顯高于非獨立用地型,企業存續年限相對較長,具有較強的生存韌性。此外,當前在業的企業年齡結構均較為年輕,但相比之下,獨立用地型企業近兩年新進企業數量減少趨勢更為顯著。這些依賴特定地理位置和物理空間的獨立用地型企業,如制造業或重工業,隨著城市產業用地供應量緊缺,其新企業注冊與既有企業擴展均受到一定限制。
對2018—2021年海絲城企業進入、退出的空間分布進行分析,發現該片區內企業活動頻繁,產業活力較強。整體上看,企業的進入與退出呈現出顯著的重疊現象(圖4),企業活動主要分布在魚珠片區、開發區西區和長洲島。這些區域作為經濟發展的重點片區,擁有良好的商業環境和政策支持,吸引了眾多企業進駐。伴隨著產業集聚和升級,部分不符合產業方向或無法適應新環境的企業退出率也同步增高,企業迭代趨勢顯著。此外,計算企業進入密度與退出密度之差以探討企業的總體進出趨勢(圖5),[5]發現該區域的企業凈增長率呈現以魚珠和黃埔港為重點分布的雙核心結構,即以魚珠片區代表的廣州數字經濟試驗區及黃埔新港所代表的西部開發區的企業凈增量密度尤為顯著。隨著粵港澳大灣區建設的快速推進和環珠江口100公里“黃金內灣”概念的提出,海絲城的產業結構經歷了更深層次的調整,航運新興業態不斷入駐,并促進城市更新加速。
(二)行業發展趨勢
基于不同行業企業的歷年占比分析區域經濟產業的演變趨勢,重點對地區的主導產業進行細化,發現各行業企業變動的差異顯著(圖6)。海絲城依托黃埔舊港、廣州保稅區發展起來的貿易經濟具有可觀規模,批發與零售業在企業數量上占據絕對優勢。同時,隨著廣州第二中央商務區的規劃與發展,傳統的制造業比例逐漸下降,而科學研究和技術服務業、信息傳輸、軟件及信息技術服務業等領域則日益繁榮。各行業的演化趨勢反映出了廣州市的產業結構調整政策:1992年,廣州保稅區在黃埔區東南側設立,大量批發零售業企業相繼進駐;2000年后,在“退二進三”的產業結構調整背景下,制造業比例開始下降,租賃和商務服務業、科學研究和技術服務業的比重相應增加;至2015年,伴隨數字經濟的興起,信息傳輸、軟件和信息技術服務業等新興產業迅速發展,進一步推動了片區經濟產業結構的深度調整。
從分行業產業的空間分布可見,黃埔臨江片區和廣州開發區西區成為重要的產業活動承載地(圖7),不同業態呈現出異質性的空間分布特征。在數字經濟和戰略性新興產業方面,信息傳輸和科學研究兩類企業主要集中在海絲城內的魚珠片區。租賃和商務服務業、批發和零售業等服務業依托廣州保稅區、黃埔港等重要經濟發展節點形成集聚,數量眾多。制造業分布較為均勻、集聚形式不顯著,交通運輸、倉儲和郵政業主要依托于黃埔新舊港區和保稅區,以港口物流服務為主。總體而言,海絲城片區的產業主要依靠黃埔港集聚發展,而黃埔港的功能多年來未見顯著更新。盡管海絲城的部分港口功能已逐漸轉移至南沙港區,且廣州正以國際金融城—黃埔臨港經濟區為核心構建第二中央商務區,黃埔港產業轉型依然有限。尤其十余年來海絲城的城市功能未有明顯提升,[16]該地區產業發展上缺少外部推動力,難以實現產業升級。如何協調各類產業的空間集聚差異、高效利用現有的城市存量土地空間,成為該類地區亟待解決的共性問題。
三、土地資源配置現狀
(一)功能空間與權屬
區別于其他區域,在珠三角地區的城市中往往混有大量的集體土地,土地權屬成為城市更新的重要議題。結合權屬與用地功能分析海絲城的建成環境特征(圖8),可發現:(1)區域內產業用地占比高,創新交往空間不足,工業、物流倉儲、居住和商業服務業設施用地共占35.8%,臨港地區的土地和海岸線資源由港口、物流、倉儲等行業集群所占用和劃分。岸線資源缺乏全面規劃導致土地資源的利用效率低下,增加了一體化開發難度。(2)港城空間相互干擾制約,臨港工業擴張導致城市空間侵占,老港作業區被城市建成區包圍現象凸顯,這不僅限制了城市區域的進一步發展,也阻礙了公眾對濱水區的接觸與使用。此外,港口運營活動如貨物處理、運輸和工業操作,對鄰近的城市環境造成顯著影響。(3)“先產后城”發展路徑下的海絲城城市功能空間碎片化,國有土地、集體土地犬牙交錯分布,進一步加劇這一現象,呈現出以廣澳高速為分界的二元空間特征,即廣澳高速西側主要承載服務功能,東側以產業功能為主,居住和公共服務等城市功能用地增長緩慢,造成城市功能混雜且碎片化。
(二)收儲和利用潛力
土地收儲作為城市更新的關鍵,為整體規劃提供了空間基礎,避免了零散和碎片化發展,且有利于推動區域功能優化和城市空間布局的合理化。研究聚焦于較大面積地塊的分布與用地形態,并做進一步分析,發現區域內共計59塊面積較大的地塊,其中工業用地占比較多,共有12塊。在用地形態方面,珠江北岸和開發區西區的港口碼頭、工業、物流倉儲用地的地塊形態規整,便于規劃設計,開發利用潛力較高。相對的,黃埔東路和護林路沿線地塊形態較為復雜,開發難度較大,需依賴精細規劃和創新設計來解決形態不規則的問題。結合土地權屬圖,大面積規整用地主要為國有土地,權屬清晰,產權主體單一,收儲過程中的法律和行政障礙較少,便于后續開發。尤其是沿江地帶的連片國有用地,適合作為先行開發區域,統籌實施大規模開發。值得注意的是,單一業主的大地塊,適合整體推進,但如何平衡經濟發展與產業多樣性,促進臨港經濟區的高質量發展將是未來城市規劃管理需要考慮的問題。
四、一般問題歸納與分析
(一)企業生命周期短于土地出讓周期,空間資源浪費顯著
由于不同規模企業生命周期差異大、企業生命周期與土地供地期限不匹配等問題,導致企業在戰略調整、資產優化和資源配置方面受限,進而影響城市更新和功能性置換策略的制定。就供地期限而言,企業平均生命周期遠小于現有50年的供地期限,目前采用的工業用地供應方式不符合差別化、精細化土地管理的要求。[17]盡管北京、深圳等城市已開始探索彈性土地出讓政策,但由于政策覆蓋面不足且僅為地方試點、彈性出讓具體年限未調研企業實際生命周期等問題,該制度的適應性仍顯不足。在企業縮減退出的應對機制方面,現行的行政監督和征收閑置費用的策略未能有效應對經濟危機或疫情等不可抗力因素,[18]造成了企業閑置和土地空轉現象的持續。因此,利用土地收儲來盤活閑置空間成為重要議題。此外,諸如物業租約期限、建筑結構壽命等多重時間周期的不一致性,[5]進一步增加項目實施的復雜度,限制了在租約到期或建筑壽命結束時企業進行重新開發或功能性置換的可能性。
(二)臨港片區產業轉型困難,港城空間相互制約
臨港產業具有港口依托性、產業外向性、生態共生性的特征,導向其初期發展主要聚焦于港口工業,然而后期則會面臨產業結構單一、服務功能缺乏、基礎設施不足以及環境質量下降等問題。同時,由于臨港產業區、保稅區和主城區按發展慣性獨立發展,各區域功能無法有效地銜接和統籌,導致資源重復利用和發展不協調。廣州港已由港口驅動型轉為城市驅動型發展,[19]但區域內部的城市功能靜態狀態限制了產業與城市功能的相互促進,導致臨港地區缺乏吸引先進制造業和高端服務業的外部驅動力,難以實現轉型升級。此外,盡管臨港地區具有深厚的外貿傳統和獨特城市景觀,但碼頭岸線與生活岸線的配置失衡,加之珠江沿岸河湖嚴格的管理控制,難以充分展示城市的人文特色。
(三)空間破碎和權屬混雜加劇城市更新難度
物質、權屬與政策三方空間的破碎是工業化地區實施城市更新的主要制約,主要體現在高交易成本、政府收儲困難、多方利益難兼顧等方面。[20]集體建設用地的更新改造需要滿足使用權權屬登記、用地納入舊改數據庫等系列政策要求,導致集體建設用地實行小地塊確權改造,相同權屬地塊被進一步分割導致政策空間破碎。各類用地嵌套混雜的功能空間以及細碎的土地權屬,導致土地整合過程中涉及的土地和建筑所有權數量增多,形成多(供給主體)對多(需求主體)潛在交易方式。[1]此過程不僅造成經濟成本、時間成本和管理成本的上升,且涉及復雜的法律和財務問題,增加了項目的整體復雜度。此外,城市更新項目涉及原住民、開發商、政府等多方利益的博弈。對于海絲城而言,當前的土地供應方式導致開發商未來將承擔更高的改造成本(如村民臨遷費),建設成本急劇增加。加之舊工業區建筑物的多次租售轉手現象頻繁,各方的利益更加多元化和復雜化,協調難度增加,項目進展緩慢,甚至可能引發利益沖突,阻礙項目的順利實施。
五、城市更新和治理策略
(一)基于企業生命周期靈活化土地出讓
靈活化土地出讓意味著將土地出讓政策與企業發展的不同階段緊密結合。鼓勵新入區企業與土地權屬使用權企業合作,深入實施廣東省“三舊”改造創新試點。在企業的初創期和成長期,政府可通過增加容積率免補地價、承擔債務、銀行貸款貼息、免除部分稅費、設立企業發展扶持資金等方式,吸引和支持新興產業的發展。而在企業成熟期和衰退期,則可通過調整土地使用規劃,鼓勵產業升級或轉型。此外,對于具有獨特文化內涵的黃埔港,實行“綜合更新、文化傳承”更新模式,執行舊村拆遷三年攻堅計劃,建設新型產業園區、摩天工坊、微改造樣板工程,促進城市系統多元價值回歸。針對企業壽命普遍小于50年土地出讓期限的客觀事實,在招引獨立用地型企業時,依據企業類型和所處階段實施彈性年期出讓,如上海等地正探索以20年為年限的企業用地彈性年期出讓,有效解決企業生命周期明顯低于土地出讓期限的問題,珠三角等地也逐步推廣探索靈活化用地出讓,但涉及土地年限與融資抵押的銜接問題。
(二)構建總部生態圈,支撐廣州國際航運中心建設
加強總部企業招引和提升龍頭企業的區域影響力與自我孵化能力,推動總部經濟和上下游產業的發展。構建短期讓利、長期紅利持續分享的盈利模式,形成區域性產業空間成本洼地,鼓勵下游企業自激勵式發展,逐步形成賦能型總部。具體而言,海絲城在發展金融為中心的高端航運服務領域還未具備所需的條件集聚,并面臨著與南沙等區域在航運服務領域的競爭。海絲城應差異化發展,加快魚珠人工智能與數字經濟試驗區建設,重點發展國家級信創基地和以區塊鏈為特色的中國軟件名區;在開發區西區積極引進新型航運金融、跨境電商、數字貿易、智能貿易等新業態,推動航運、貿易與數字經濟深度融合,為高端航運服務業的發展積累條件。
(三)鼓勵土地混合利用,促進港城空間融合發展
通過建設用地混合利用和建筑空間、公共空間等的復合利用,服務新經濟與新型產業發展需要。混合用地旨在增強中心區、公共活動區以及港口站點等區域的服務范圍,實現黃埔港城交互融合發展。例如,黃埔老港與新港附近的地塊可以規劃為包含住宅、商務辦公和都市工業的混合用途區域,這樣不僅能滿足港口工作人員的居住需求,還拓展了依托黃埔港發展現代綜合物流服務的城市功能,形成經濟活力區。此外,以廣州黃埔綜保區、穗港智造合作區為牽引,以“十公里黃金岸線”為紐帶,鏈接生物島、長洲島、黃埔港和西區,推動西區和黃埔港“老港口新活力”的轉型升級。強化珠江岸線改造提升,南部片區構建產業互融、游憩互通、景致互映的濱江商務服務鏈與新城市客廳。
(四)建立差別化的土地供應機制,推進廣州“做地”探索創新
采取針對性措施優化土地資源的分配和使用。以政府收儲為主,鼓勵土地權屬人自主改造,如多地塊聯合改造、與產業資本聯合改造、跨區域聯合改造等;推進土地儲備計劃,針對政府統籌項目,可有政府收儲、統一開發模式。充分發揮政府和國企的主體作用,實施“做儲分離”策略,政府擔當主導角色,確保土地完成“七通一平”基礎設施建設后開展凈地收儲。同時,以“帶方案招商”激發積極性,允許國有企業通過公開招商的方式,競爭獲得城市重點更新區域的開發權,促進企業間的良性競爭并提升城市更新項目的整體質量。對于重點功能區、工業樓宇及優質產業項目,綜合采用“帶項目出讓”“標準地”“1.5級開發”等多種土地供應方式,明確出讓方式、定價、二次動遷費用等條件。此外,鼓勵建設工業樓宇,允許普通工業用地基準容積率上限為4.0,結構調整騰挪出來的土地指標優先發展新的先進制造業項目,并鼓勵工業園區的部分用地向研發用地轉型升級。
六、結論與討論
港口作為城市關鍵戰略資源,其發展根植于港口所服務的區域經濟和社會環境中。在新發展語境下,如何通過企業更替和土地整備實現城市臨港片區有效更新成為重要的實踐問題,本文以海絲城為例作了總體特征和案例闡述的廣度和深度研究。研究發現,企業生存周期與城市空間利用緊密關聯,區域內在業企業年齡結構較年輕,獨立用地型企業發展通常伴隨城市空間擴張的需求,而非獨立用地型企業的生命周期較短,可能導致商業空間的空置。同時,諸如黃埔港口等政策型區域由于其優越的地理環境和政策支持,擁有較強的產業集聚和升級動能,政策型區域內與產業發展方向不符的企業退出率同樣較高,導致企業凈增量和迭代趨勢顯著。此外,總部經濟的發展對區域經濟產生稅收供應、產業集聚等多重外溢效應,但如何有效地轉型和升級這些經濟體量龐大的總部企業的更新問題亟待解決。最后,如何通過土地收儲和土地整合緩解港城空間干擾和權屬混雜問題,也是目前城市更新的重要議題。
為了破解城市更新中企業更替轉型和土地整備利益統籌之間的制度壁壘,研究基于海絲城案例分析提出相應的實踐探索:依據企業生命周期的原則,靈活調整土地出讓策略,鼓勵新發展企業與土地權屬使用權企業合作;依托政策型產業區域的優勢,形成區域性產業空間成本洼地,服務新經濟與新型產業的發展需求;政府推進土地儲備的同時鼓勵土地權屬者自主改造,同時建立差別化的土地供應機制以實現港口空間的最優化利用。值得說明的是,不同于上海等城市的城市更新與土地整備議題,廣州中心城區存有村集體經濟組織、屬地街道等多類主體,存量用地的更新儲備中的集體選擇與協作困境待進一步深入研究。
說明:本文系國家社科基金重大項目(22amp;VHQ009)的階段性研究成果。
注釋:
①即“1”個市級土儲管理機構,“2”級政府(市/區),“N”個市屬國企。
②廣州先后出臺的《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施的通知》(穗府辦函〔2023〕12號)與《廣州市統籌做地推進高質量發展工作方案》(穗規劃資源字〔2023〕5號),明確了廣州“國企做地”的實施原則與具體內容,提出做地和土地收儲相分離,做地主體配合屬地政府開展土地整理前期工作,將“生地”做成“熟地”交由政府收儲。
③本文將獨立用地型企業定義為“經營地址為獨立的地塊、獨立的門牌號或獨立的辦公樓棟”。例如,廣州龍吸科技有限公司(地址:廣州市黃埔區東基興盛巷2號)。其他則為非獨立用地型企業。例如,威露士(廣東)日用品有限公司(地址:廣州市黃埔區護林路1199號4棟403室)。
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Urban Renewal Strategies Coupling Enterprise Turnover with Land Development: A Case Study of Haisi City, Guangzhou
Zhao Miaoxi, Kong Yi, Lin Siyi
(South China University of Technology, Guangzhou 510641, China)
Abstract: Promoting effective urban spatial renewal through corporate development and land consolidation is an important practice and academic issue. The study, based on a 'problem-countermeasure' analytical framework, focuses on Haisi City, employing ArcGIS and big data analysis technology to conduct a detailed quantitative analysis of enterprise turnover situations, industry development trends, and land resource allocation. The findings reveal that: a relatively young corporate age structure stands in the region, yet there is a mismatch between the overall corporate life cycle and the land supply duration. Areas under policies such as digital economy pilot zones and development zones show significant trends in corporate iteration. The agglomeration of headquarters economy generates multiple spillover effects on regional development. Land space fragmentation and the mingling of state-owned and collective ownership complicate urban renewal efforts. Based on the analysis model of corporate and land data, the study proposes urban renewal strategies for the port area, including flexible land lease based on the corporate life cycle, building a headquarters ecosystem, encouraging mixed land use, and establishing a differentiated land supply mechanism.
Key words: urban renewal; enterprise turnover; land use; port area; Guangzhou
責任編輯:許 "丹