從機構改革到界面整合：政府治理變革的界面邏輯

摘要：對治理界面的整合是以問題為中心的改革策略，為行政組織的變革提供新的方案成為轉型時期政府治理實踐的顯著特征。以河長制為例，分析了界面整合的操作邏輯，揭示了轉型時期政府治理變革的界面邏輯。河長制通過從完成任務到解決問題、從各管一塊到集中對象、從分散權力到集中權力、從模糊責任到清晰責任等實踐，實現了界面治理問題、對象、責任和權力的整合，一定程度解決了政府治理碎片化的問題。界面整合與機構改革在驅動因素、核心目標和激勵強度等方面有明顯差異，是對行政組織運行機制的理順與調適，是對科層制的突破而非超越。

關鍵詞：界面整合；碎片化；河長制；政府治理變革；“突破”科層制

中圖分類號：D63""""""""""" 文獻標識碼：A""""""" 文章編號：1003-8477（2024）01-0068-08

收稿日期：2023-11-01

作者簡介：李春生（1992—），男，管理學博士，湖南大學公共管理學院助理教授（湖南長沙，410082）。

基金項目：湖南省教育廳優秀青年科學研究項目“大數據驅動城鄉社區服務體系精準化的效能評估與實現機制研究”（23B0027）。

一、引言

近年來，政府治理領域涌現大量實踐創新：宏觀層面包括項目制、運動式治理和各類專項治理行動；中觀層面包括技術平臺應用和清單制改革，如“一網通辦”“最多跑一次”和“不見面審批”；微觀層面包括以特定事務或問題為中心成立臨時協調或專門辦事機構，如針對城市精細化管理目標，很多城市建立了精細化管理協調委員會。這些機構或平臺多是由黨政機構的主要領導人出任負責人，很多領導人甚至同時兼任幾十個協調機構或平臺的負責人，如徐州市副市長就曾兼任46個協調議事機構的組長。[1]這些創新實踐并未觸動條塊權力關系，也沒有對組織結構進行根本性調整，更沒有對部門大刀闊斧地裁撤或合并，而是動態連接相關行動者，建立以問題為中心的集中化行動網絡。例如，“放管服”改革分別建了平臺、數字和信息界面，實現了政企基于界面的互動，優化了營商環境。[2]（p104-124）

如果用“幕后”和“臺前”對政府治理過程進行簡單劃分，“幕后”指的是政府部門之間的權責關系及其運行機制，“臺前”指的是政府部門在公眾或社會問題面前呈現的形態特征，是直接與公眾或社會問題接觸的治理界面。在碎片化的治理狀態下，每個職能部門都有自己的界面，同一個問題的處理需要在不同治理界面之間流轉，帶來了推諉扯皮的問題。機構改革的思路是對不同職能部門進行裁撤、分解或合并，形成解決特定問題的新的機構及其治理界面，以解決治理碎片化的問題。以問題為中心的實踐將焦點對準的是“臺前”的治理界面而非“幕后”的部門，強調用合適的協調機制，理順職能部門關系，實現對“臺前”治理界面的整合，形成解決問題的一體化治理界面。[3]（p80-90）

那么，當前的各種以問題為中心的創新實踐是如何整合治理界面的？其中包含了怎樣的機理？更重要的是，界面整合與機構改革具體有何不同，展現了轉型時期政府治理變革的什么邏輯特征？在接下來的分析中：首先，將對以問題為中心的創新實踐的相關研究進行系統梳理，指出目前的研究進展和不足；其次，以河長制為例，描述河長制整合治理界面的基本內容，闡釋整合治理界面的操作機理；最后，將治理界面整合與行政機構改革進行比較，重點是比較兩種變革方式在理論基礎、核心要素和動力機制等方面的相同點和差異性，揭示從機構改革到界面整合的政府治理邏輯轉換。

二、文獻回顧

已經有大量研究關注到政府行政機關已經逐漸摒棄了過去那種長周期或大拆大建式的改革，越來越愿意在理順關系、解決問題上下功夫，開始轉向了以問題為中心的組織結構調適。有學者通過對北京市“吹哨報到”改革的觀察，敏銳地發現地方政府越來越傾向于針對特定問題調整組織關系，推動治理創新，以應對科層體制僵化和遲滯的痼疾。[4]（p72-78）

一是工具維度。與常規問題相比，臨時性或突發性問題往往更具挑戰性，嚴重考驗著科層組織的韌性。面對這些問題，行政組織治理碎片化的問題會被無限放大。官僚組織及其常規型治理機制越發達，組織中常見的問題就會被加劇放大，從而造成組織失敗。[5]（p105-125）工具維度的研究將焦點對準各種棘手難題，主張以問題為中心，打通橫向和縱向部門關系，打造專門針對這些問題的復合型治理體系。[6]（p144-168）工具維度最典型的治理形態包括項目制和運動式治理。項目制追求“發包”“打包”和“抓包”的分級治理。[7]（p113-130）運動式治理是為了完成特定任務或實現短期治理目標，在一定時間范圍內改變治理資源供給和配置方式，以“集中力量辦大事”。[5]（p105-125）

二是政治維度。政治維度的研究關注的是黨組織及其黨員干部在調整治理規模、提高政府部門協作水平，在解決問題的過程中發揮整合或黏合作用。“政治精英是由政治實體中的當權者所組成的，當權者包括領導者及其據以產生的社會組織，并且領導者在一定時期內對該社會組織負有責任”。[8]（p3）在具體實踐機制上，黨組織可以為政府職能部門搭建協商和對話的平臺，充當協調者的角色。[9]（p72-86）黨的中心工作機制也可以將具體任務上升為部門中心工作任務，利用政治壓力機制推動各個職能部門開展合作，想盡辦法完成任務或解決問題。[10]（p14-19）

三是技術維度。在制度性變革短期內難以實現的情況下，繞開制度性的存量問題，應用信息技術打造一體化平臺，可以有效整合各職能部門，打破職能部門壁壘，提高行政機構治理效能。[11]（p62-67）根據技術治理的基本邏輯，技術平臺可以為不同界面提供集成的框架或工具，用統一的符號規范政府運行，壓縮治理層次與密度，在技術后臺重新設計跨部門事項的流轉程序，從而有效整合后臺的各部門職責及其任務分工。[12]（p129-135）例如，上海的“一網通辦”和“一網統管”通過在線平臺整合了各個相關政府職能部門，實現了幾千項事務的一站式辦理，南京的“不見面審批”也通過信息化的方式實現了一萬多項事務的一體化審批。

四是組織維度。科層組織具有嚴密性與彈性化的結構優勢。[4]（p72-78）組織維度的研究關注實踐中的具體問題，是通過進一步厘清政府內部結構及其治理幅度，推動組織結構、制度規范和權責關系的清晰化，厘清各個行政部門的權責關系及其邊界。組織維度研究的核心觀點是行政機構的職能、權責、機制和規則的系統化調整，實質是科層組織自我調適。[13]（p25-32）中央和地方的多輪機構改革也表明，行政組織可以隨著環境的變化而不斷調適，動態調整組織中的主體及其關系、功能和運行規則，跳出“八個大蓋帽管不了一頭豬”的碎片化治理困境。組織維度最典型的實踐是機構改革和清單制，如上海設置綠化與市容管理局作為政府直屬機構，北京設置城市管理綜合執法局作為政府直屬機構。

已有的研究從工具、政治、技術和組織維度，對以問題為中心的實踐創新進行了比較豐富的闡釋，為進一步分析以問題為中心的治理實踐奠定了基礎。這四個維度的切入視角和關注重點有所不同，但以問題為中心的治理創新實踐關注的重點是通過各種整合機制，推動政府治理“幕后”部門的整合。已有的研究大多數關注其中某一個塊的內容，最終的落腳點各不相同，如討論技術與組織的關系，闡釋項目制、運動式治理的機制及其效能，對基層政府創新驅動力進行探討，缺乏整合性的系統研究，也沒有揭示其中更深層次的政府治理轉型邏輯。本文將從治理界面的維度，對以問題為中心的政府實踐創新進行闡釋，提出以問題為中心的政府創新實踐是通過理順碎片化部門，從而整合治理界面，最終揭示轉型時期政府治理變革的界面邏輯。

黨的十八大以來，動態整合治理界面已經成為中國國家治理實踐的顯著特征，也是行政組織解決碎片化問題的有效策略。近年來，河長制、路長制和街長制等各種“長”制的實踐創新非常火熱，整合治理界面的效果也很好，已經成為超越僵化的“分工—協作”模式的有效策略。本文將以各種“長”制中最為典型的河長制為例，通過對河長制及其運行過程的深描，闡釋河長制集中治理界面的基本內容及其操作機理。本文使用的多數河長制相關材料，均來自團隊在上海、南京、蘇州和無錫等地的實地調研，調研和資料搜集時間集中在2019年7月至2020年1月。

三、界面整合的操作邏輯——以河長制為例

中國自古以來就是治水社會，河（湖）是農業文明繁衍生息的基礎，關系著國家治理的治亂興衰。作為典型的跨域公共物品，“上游不治，下游白治”就是對河（湖）公地悲劇的經典描述。原水利部第一次水利普查結果顯示，全國有90%以上城市的水域都受到了不同程度污染。①針對河（湖）污染難治理的痼疾，2017年，江蘇省無錫市正式出臺《關于對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》，直接提出要在河（湖）污染領域推行黨政領導干部考核的“一票否決”，正式開啟了河長制創新實踐。隨后，無錫市河長制的成功經驗在全國快速復制推廣。截至2017年底，全國31個省級行政區都建立了河長制。

河長制緣起于治理碎片化問題，即各種一體化的治理需求超過了單個治理界面的業務范圍，需要不同部門連接與協調，如涉水部門包括環保、水利、農業、發改委和漁業。當問題發生在同一“職能口”，共同的權威基礎能夠很快整合縱向層級政府，實現自上而下的一體化運作。當治理任務發生在不同的“職能口”，形成的則是條塊交錯的治理格局，不同職能部門之間缺乏共同的直接權威，往往只能建立起弱紐帶協調關系，如聯席會議、指揮部或委員會。[14]（p25-31）相較于縱向壓力型協調，職能部門之間即使能夠達成共識，在連接協調的過程中也很容易產生各種摩擦。

一體化管理是不同層級、不同主體的整合，可以拓寬制度的功能容量，實現從科層組織驅動向問題驅動轉變。[15]（p79-86）河長制的實質是“領導包干制”，即通過建構領導和職位結合起來的“混合型權威”，為整體性河（湖）問題的處理提供了共同權威，也升級了河（湖）相關問題在治理體系中的優先地位，解決了過去治理中的權威缺漏問題。河長制打造了以“河長”和“河長辦”為核心的一元化治理界面，實現了河（湖）治理界面從各管一塊的碎片化向集中處置的集中化重構。河長制打造的一體化治理界面，實際上是對界面治理問題、治理對象、治理權力和治理責任的整合。[16]（p61-67）

（一）從完成任務到解決問題

隨著社會利益結構的分化與重構等，治理界面也在動態調整，出現了職能轉變、機構重組、政務流程再造（GPR）、績效管理和技術治理等新的治理形態。科層制強調以復雜手段來解決復雜問題，將出現的治理問題按照一定標準分割為不同任務，然后被分配到各個專業的“歸口”部門。這就意味著，所有整體性治理任務都會按照相似的切割邏輯被打散，形成一個個小的職能部門任務，但各個部門的任務又經常是沖突的，從而引起了在解決問題的過程中出現界面摩擦和過度競爭的情況。總體性的問題解決方案需要被切割為不同的行動方案，同一個問題需要多次接觸多個職能部門才有可能解決，非常容易產生界面及其效率悖論問題。

解決問題是改變僵化的科層組織結構，打造開放型政府的重要機制。[4] （p72-78）河長制是問題驅動的界面變革，核心是對治理界面進行揉碎與重新設計，對治理問題進行整體性再定義。首先，以結果為導向的績效考核。河長制考核以整體性問題是否解決為核心指標，如上海市河長制以河水無氣味、河面無垃圾和河邊無違建為重要衡量指標。其次，高頻動態的過程監督。南京市河長制打造了縱向督查、聯合督查和隨機督查相結合的復合監督模式，以確保具體河流中的問題得到全部處理或解決，不會出現敷衍了事、虛假處理或死灰復燃的處理結果。最后，以文件和會議等反復督促，頻繁的會議和發文，已經成為推動河流整體性問題一體化治理的制度工具，從而在不同部門間形成統一的行動方案，適應整體性河（湖）問題的治理需求。

（二）從各管一塊到集中對象

傳統治理界面對治理對象的定義非常零碎，最終生成的是非常模糊的治理界面。按照這種治理邏輯，官僚組織很容易陷入集體行動困境，即各個部門都盡力完成了自己的“規定動作”，最終卻沒能解決問題。由于不同職能部門邊界的模糊性與不確定性，不同職能部門會對外部環境保持高度敏感，因而會對各自治理界面交叉或空白地帶保持高度謹慎，以防止可能出現的對其他職能部門管轄范圍或屬地的“入侵”或者“被入侵”風險。例如，在街道管理中，落地的垃圾是環衛部門的工作，垃圾腐爛污染環境就是環保部門的任務，一旦流入地下空間，又會涉及水務和城建等職能部門，同一個問題的權責主體在不同階段就會完全不一樣，根本搞不清楚問題出在哪個階段的哪個部門。

河長制從不同維度對治理對象進行精準識別，推動了界面治理對象從各管一塊的碎片化向共同負責的集中化轉變。首先，對象定義的區域化，將河劃分為流域和河（湖）段，由各級黨政領導人按照屬地管理原則，擔任屬地區域內所有河（段）的“河長”，區域范圍內的問題都集中歸屬于一段或一級“河長”，解決治理問題重疊、摩擦和空白等問題。其次，對象定義的過程化，各地河長制實踐幾乎都會為河流建檔制卡，對涉水問題處理情況及其后續持續跟蹤，“一竿子插到底”，避免“前人挖坑后人填”的問題。最后，對象定義差異化，即為不同河（段）制定差異化的管理方案，然后根據河（段）的差異化問題及其治理需求因需施策，不搞“一刀切”，避免了過度追求整體性定義治理對象，而忽視了河（段）問題的差異性，反而不利于河（段）問題的治理，也保證了河（段）治理的針對性。

（三）從分散權力到集中權力

有效的權力結構可以將相關問題涉及的各個職能部門緊緊黏合在一起，實現治理界面間的無縫對接與黏合。但是，不同的部門也會面臨競爭和激勵等問題，對“有利可圖”的事務一擁而上，對存在未知風險的事務則可能視而不見，如各個職能部門對河流開發權和公路養護權爭奪的問題。不同治理界面之間產生了嚴重的權力打架，如在街道管理中的“管供水的不管水源”“管下水道的不管排水”和“管超載的不管養護”等權力交疊或沖突問題。由此而產生的問題是各個職能部門都認為自身的權威不足，在具體事務的處理中沒有絕對主導權，對問題的響應遲滯而緩慢。

河長制打造的是權力高度集中的治理界面，由“河長”作為整體界面的負責人，對治理過程中的多元治理界面及其權力結構進行整合，用高度集中的整體性界面應對整體性治理問題。一方面，河長制通過權力清單和資源清單，精準界定各個涉水職能部門的權力范圍及其限度，制定專門工作手冊，如上海市的“河長工作手冊”，對具體事務的權力歸屬及其限度進行了非常細致的說明。另一方面，“河長”是涉水治理界面的最高權威，可以在一定范圍內調整不同涉水職能部門間的權力結構，調配相應的治理資源，行使絕對主導權力，從而推動各個職能部門快速響應、處理和解決各種問題。

（四）從模糊責任到清晰責任

治理對象的復雜性往往也意味著相應治理責任是很容易逃避的。河（湖）本就處于地理位置的邊緣地帶，具有很大的模糊性，責任劃分、認定和落實上存在很大不確定性和變通性。河（湖）治理責任的模糊性主要表現為空間上的跨域性和時間上的流動性。空間上的跨域性指的是跨越行政區域邊界、行政部門邊界和行政層級邊界，涉及問題的牽涉面很廣，不同職能部門都是各管一塊，協調起來非常困難。時間上的流動性指的是河流事務的具體責任內容及其主體會隨著時間的變化而變化，如生態水污染、航道通行和水產養殖等問題，在不同的時間節點可能就會對應著不同的職能部門，不同時間節點職能部門責任邊界非常模糊，責任的認定也是非常困難的。

河長制將責任按照個人及其管理屬地進行了切割，實現了治理責任的清晰劃分，打造出高度清晰化和可操作化的治理界面責任體系。首先，責任認定到點，核心是領導干部的“包干制”，主要是按照屬地管理的原則，將河流的治理責任綁定到具體的領導個人，解決了責任認定難的問題。其次，責任分配到面，主要對責任進行層級化操作，將河流進行精細分段分片，每個層級都由同級主要領導人擔任“河長”，由“河長”及其“河長辦”出面協調同級和跨層級的涉水治理問題，負責落實層級責任的分配和落實工作，比如河長制聯席會議制度。最后，責任考核點面結合，追究單個部門的責任，將“河長”個人的晉升和福利與考核結果掛鉤，解決了責任落實中的激勵問題。

四、從機構改革到界面整合的邏輯轉換

在過去的幾十年時間里，隨著“黨—政—社”關系的調整變遷，我國政府治理模式和行政管理體制也在經歷著深刻的轉型與變革，以適應快速變化、復雜多元的社會治理需求。科層制是最理想的組織模式，行政組織的低效不是科層制本身的問題，而是行政組織的內部運行機制的障礙造成的。唐斯認為，所有科層組織在初期都會極具活力與積極性，但隨著時間的推移，所有科層組織幾乎都會遵循保守主義定律，通過多樣化的方式確保自身生存，變革起來障礙不斷、困難重重。[17]（p20-23）近年來，在現有體制下創新問題解決的體制機制、方式方法和技術工具等，將碎片化的行政組織有效串聯起來，靈活多變地應對和解決各種社會問題成為政府治理變革的顯著特征。

（一）理解政府治理變革的界面視角

任何事物之間都有邊界，也會因相互聯系和作用形成各種各樣的界面。界面是事物相互連接的樞紐，是系統內外資源交流的通道，是社會交互活動展開的空間，是各種關系發生和演化的場所，包含非常豐富的含義，為理解政府治理行為提供新的切口。西蒙和奧斯特羅姆等從人工科學的角度來理解政府行為及其變革，認為行政組織是人為設計的產物，其變革或調整是人工物的替換或升級改造等。[18]（p309）而福柯則將政府組織理解為一種特殊的“裝置”（apparatus），是權力結構及其功能的載體，認為警察機構、監獄、學校和醫院都是權力“裝置”。[19]（p71）“裝置”是具有特定治理功能的治理工具，是主體、資源和權力的集成平臺，是行政組織的權力結構及其運行的客觀載體。

自西蒙和奧斯特羅姆等以后，為改進公共治理績效，重新理解組織的結構和行為，對治理界面的探索從未停止。利普斯基將焦點對準警察、醫生和教師等街頭官僚，從個體界面解釋公共服務的供給困境。[20]（p2-10）有學者構建了基層行政人員的雙重工作界面，對基層行政人員的執法環境及其影響進行了理論化闡釋，[21]（p50-63）從時間和空間的雙重維度，對辦事窗口人員的工作界面及其行動邏輯進行了深入解讀。阿塞爾等更關注技術界面，對各種技術平臺的集成性及其拓展功能進行了探索性分析。[22]（p261-276）有學者結合我國政府部門的技術治理實踐，提出信息時代政府技術界面的分析框架。[12]（p129-135）表1展示了現有研究中不同類型治理界面的比較。

（二）邁向界面整合的政府治理變革

河長制沒有對科層體制的組織結構進行根本性改變，也沒有挑戰科層制的專業分工、層級節制、職位固定和非人格化等基本原則，更沒有對行政組織的部門設置、權責結構、資源配置和屬地管理機制進行調整或重新劃分，而是將焦點對準行政組織的部門碎片化、信息壁壘、機制不暢、責任推諉和反應遲緩等運行問題，按照“問題導向—組織動員—關系整合—協同聯動”的基本邏輯，整合行政機關及其職能部門力量，建立集體性行動網絡，打造針對特定問題的集中化界面，從而實現對河湖問題的有效治理，也使行政組織的運行更富有彈性和靈活性，有能力應對復雜外部環境及其問題的挑戰。

治理界面整合在驅動因素、核心目標、變革機制和行為模式等方面都與結構變革不同（見表2）。科層制具有專業性、穩定性、連續性和統一性等優勢，也存在部門林立、組織僵化和反應遲緩等長期為人詬病的問題。無論是組織結構變革還是治理界面變革，都是在科層制的理論基礎上對行政組織進行的調整與變革。治理界面變革面向的是多元異構的社會問題，是典型的問題或需求驅動的變革，是以具體問題或事務為中心，對行政組織運行過程中的機制性問題進行梳理與調整，最終目標是有效回應需求或解決問題。結構變革也重視問題，但更多的是尋找組織結構的缺陷和弊病，調整行政組織的基本結構形態，既是在回應社會問題的訴求，更是對行政組織結構的調適與優化。

與目標相對應的，界面整合以問題或任務為中心，理順相關職能部門的權責關系，調整治理資源的配置方式及其結構，建立針對特定問題的集中化界面，增加職能部門的互動頻率，壓縮界面的運行層次，推動行政組織運行的扁平化。界面整合的顯著特征是針對問題新增了各種臨時性協調議事機構或應用信息技術搭建了一體化運行平臺，并未對原有的行政機構及其職能部門“動刀子”。結構變革是以制度結構為中心，系統梳理與調整行政組織的權責結構、職責配置以及權力關系，最明顯的特征就是對行政機構及其職能部門根本性調整，如對職能部門的裁撤、合并、新設和分解。

從變革機制來看，對治理界面的整合是由外部的各種問題倒逼或自下而上各種地方性創新實踐，最終形成的是以“事”為中心的集中化權責結構，具有實驗主義特征。基于實驗主義的行為模式，對治理界面的整合是從現實的問題或場景出發，在不斷探索和實踐中形成解決問題的地方知識，然后按照“個別問題—類別問題—系列問題”的發展路徑，對地方知識進行調整、擴展和更新，逐漸改變行政組織認知結構與行為模式，最終成為根本性制度變革。這與中國獨特的政策實驗或政策試點模式構成了某種“呼應”，成為轉型時期推動經濟社會發展的重要力量。[23]（p1-26）而結構變革則是對條塊關系及其權力結構的調整，包括橫向和權力的整合與重新配置等，是自上而下的設計主義行為模式。

相對而言，對治理界面的整合只是針對部分事務的微調和變革，對整個行政組織的結構和體系觸動很小，鼓勵不同功能界面充分發揮主觀能動性，在職責權限范圍內創新問題解決策略，還可以在短期內顯著提升整個組織的績效，正向激勵效應很強，面臨的改革阻力也比較小。整合治理界面的“試驗”還可以隨時叫停或終止，擁有靈活的熔斷機制，容錯空間很大。組織結構變革一旦固定下來，往往很難取消，只能進行新一輪的組織結構改革或者進行小修小補，容錯空間很小。以特定問題為中心的治理界面改革成本很小，而結構變革則始終需要付出大量的人力物力財力和時間成本等，改革成本巨大。

作為問題導向的政府治理變革，整合治理界面越來越成為解決復雜問題的有效機制。公共部門需要通過以問題為導向的新型治理形式應對各種復雜的社會矛盾和沖突。[24]（p711-739）以問題為中心的組織變革不是對行政機構及其職能部門進行大刀闊斧的解構與重構，而是關注行政組織與社會問題的有效匹配，強調在行政組織已有的知識結構、資源限度、權威基礎和運行模式等的基礎上，保持組織的穩定與靈活、平衡規則與彈性以及調適矛盾與沖突，尋找推動部門協同聯動的有效機制，探尋解決社會問題的最優方式方法。整合治理界面不僅有效解決了各種復雜社會問題，還推動了行政機關及其工作人員工作行為、觀念和方式等的變化，已經成為轉型時期政府治理實踐的顯著特征。

五、結論與進一步討論

行政組織如何回應和解決各種社會問題是公共治理的中心議題。過去幾十年時間里，中央和各級地方政府已經進行了八輪大的行政機構改革，內容包括重新設立部門和機構，對原有機構進行裁撤、重組、拆解和合并，動態調整行政組織結構及其關系，目的就是降低行政機關及其職能部門的協調成本，跳出“九龍治水”的碎片化治理困境。但是，與結構日益復雜、變化不斷加速的社會問題相比，行政機構改革的阻力很大，推進過程比較緩慢，靈活性不足，回旋余地很小。從提出機構改革目標到改革完成，再到新機構流暢運行，通常需要漫長的過渡和適應時間，也很容易產生新的甚至是更難撼動的碎片化問題。“官僚制一旦得到完全確立，就會成為最難以摧毀的社會結構”。[25]（p1127）

科層制崇尚理性精神，追求科學設計。分工和專業化是現代科層組織最典型的特征，也是界面碎片化問題的癥結所在，需要重新調整界面的結構來解決問題。河長制通過轉變治理目標、整合技術工具、簡化信息交易、更新操作知識和再造運行流程等運作，整合了治理界面的問題、對象、責任和權力，打造出了高度集中的治理界面，回應了治理“碎片化”的問題，也實現了復雜問題的有效治理。對治理界面的整合以解決問題為中心的變革，避免了“大拆大建式”組織結構變革，展現了轉型時期政府治理實踐的基本特點，為政府行政組織及其職能部門的變革提供了新的思路與經驗。

按照僵化的科層制思維，當面對問題復雜、利益多元和充滿不確定性因素的環境時，科層組織習慣于墨守成規、循規蹈矩和畫地為牢等，用繁密的制度設計回應復雜問題，會使“碎片化”問題更加嚴重，似乎只有放棄科層制才能真正解決問題。公共選擇學派提出，科層制僅僅是公共物品和服務供給的一種制度安排，還有很多組織模式可以“超越”科層制，提供可替代的路徑。本文的理論貢獻在于，在科層結構基礎上，從治理界面的角度切入，提出界面整合可以有效回應社會問題的一體化治理需求，是在科層組織結構基礎上的治理界面再集成化，是“突破”而非“摒棄”或“超越”科層制。

作為一種兼具靈活性與實效性的政府治理變革機制，界面整合的本質是以問題為中心的治理實踐探索，主要針對的基本上是所謂的“法制剩余”問題，也存在權威持續性悖論。首先，與通過常規科層組織運轉解決問題相比，界面整合賦予相關主體的權力更大，需要承擔的責任也更大，會促使相關人員投入更多的治理資源解決界面問題，從而造成總體層面的治理資源過度消耗，反而會降低總體行政效能。其次，治理界面的總責任人通常是同級黨政領導，其對治理界面及其問題的注意力取決于問責強度和責任壓力，也會出現治理界面可持續性不足等問題。未來，如何將界面整合與制度建設有效銜接起來，推動界面運行與常規科層治理機制的有效銜接與協調，是值得討論和研究的重要問題。

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責任編輯"" 賈曉林

①數據來源于原水利部發布的《第一次全國水利普查水土保持情況公報》相關數據計算。