貴州省全民所有自然資源資產保護和使用規劃編制的實踐

摘要：為推進自然資源資產產權制度改革和全民所有自然資源資產所有權委托代理機制建立，貴州省部分市（州）探索編制全民所有礦產資源資產保護和使用規劃。目前，國家層面，全民所有自然資源資產保護和使用規劃相關制度體系尚未建立。本文結合貴州省全民所有自然資源資產保護和使用規劃編制的實踐，分析編制思路與特點，指出編制中存在的難點，提出改進建議，以強化自然資源資產保護和使用。

關鍵詞：全民所有；自然資源資產；所有者職責；保護和使用規劃

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）02-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.02.010

Practice of Compiling the Plan for the Protection and Use of State-owned Natural Resource Assets in Guizhou Province

LONG Yu

（Guizhou Provincial First Institute of Surveying and Mapping， Guiyang 550000， China）

Abstract： In order to promote the reform of the property rights system for natural resource assets and establish a delegated agency mechanism for the ownership of state-owned natural resource assets， some cities （prefectures） in Guizhou Province are exploring the preparation of plans for the protection and use of state-owned mineral resource assets. At present， at the national level， the relevant institutional system for the protection and use planning of state-owned natural resource assets has not been established. Based on the practice of compiling plans for the protection and use of state-owned natural resource assets in Guizhou Province， this paper analyzes the ideas and characteristics of the compilation， points out the difficulties in the compilation， and proposes improvement suggestions to strengthen the protection and use of natural resource assets.

Keywords： state-owned; natural resource assets; owner responsibilities; protection and use planning

為貫徹落實習近平生態文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，切實維護所有者權益，促進全民所有自然資源保值增值，貴州省部分市（州）編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃。全民所有自然資源資產保護和使用規劃（簡稱資產規劃）屬于專項規劃，可以指引資源資產的合理配置。本文以貴州省為例，分析全民所有自然資源資產保護和使用規劃編制思路與特點，指出編制中存在的難點，提出改進建議，以加快構建統一的資產規劃體系。

1 編制思路與特點

1.1 編制思路

自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使國土空間管制和生態保護修復職責，自然資源資產管理與國土空間規劃處于同等重要位置[1]。貴州省資產規劃按照“履職者編制規劃”的思路進行探索編制，編制主體擬定為所有者職責履行主體或代理履行主體，規劃范圍為本級政府代理履行全民所有自然資源資產所有者職責的自然資源清單內的資產。考慮到自然資源資產發展形勢應與國民經濟和社會發展保持一致，規劃期設為5年，遠景

展望15年。

資產規劃編制涉及多個步驟。首先，分析資產管理現狀。例如，分析經營現狀并對自然資源資產價值進行估算，梳理代理履行所有者職責具體承擔者及相應的權利和義務。接著，立足地方資源稟賦和社會經濟發展階段特征，與國民和社會發展規劃、國土空間規劃及相關專項規劃銜接[2]，研判發展形勢，確定資產規劃總體目標。然后，從保護和利用兩個維度出發，落實國土空間規劃用途管制，進行規劃分區。同時，資產進行公益性和經營性分類，明確保護方式和使用條件。然后，優化市場化配置的具體路徑，明確運營模式及權、責、利邊界。最后，提出規劃實施的保障措施。

國家層面，資產規劃技術指南或規范未出臺，頂層設計尚未完成[3]。后期將結合國家政策和技術標準的制定和其他地區實踐經驗，適時調整編制思路和方法。貴州省全民所有自然資源資產保護和使用規劃編制思路如圖1所示。

1.2 編制特點

編制資產規劃時，著眼于履行全民所有自然資源資產所有者職責。一是優化資產市場化配置路徑，明確資產的運營模式，對規劃期內重點任務做出時序安排。例如，強調礦業權出讓合同約定登記制，礦業權人與權限內自然資源主管部門簽訂礦業權出讓合同，按規定繳納（處置）礦業權出讓收益（價款）后，即可登記頒發勘查許可證或采礦許可證。二是針對礦產資源的資產規劃，依據貴州省礦業權出讓收益市場基準價，對礦產資源資產進行經濟價值估算。三是針對森林資源資產規劃，考慮《貴州省生態保護紅線監管辦法（試行）》對自然保護地核心保護區原則禁止人為活動的要求，核心保護區主要價值是生態價值。因此，森林資源涉及自然保護地核心保護區，不納入自然資源資產的經濟價值估算，只對可作為經營利用的資源資產，根據省級全民所有自然資源資產清查價格體系成果進行經濟價值估算。然后，從保護和利用兩個維度出發，提出資產分區分類方向。落實國土空間用途管制規則，明確規劃保護范圍和發展范圍[4]。再將資產分為公益性和經營性兩類，分類提出保護和使用的規劃方向。

資產規劃成果由規劃文本、附表及圖集組成。規劃文本內容為現狀與形勢分析、構建分類分區管控體系、規劃期重點任務、效益分析、規劃實施保障等；附表為資產一覽表和重點項目表；圖集包含區域圖、土地利用現狀圖、國土空間控制線圖、資產規劃分區圖及資產經營布局圖等。

2 編制中存在的難點

因資產規劃理論成果和實踐案例較少，探索過程不可避免遇到一些問題。編制森林資產規劃之初，采用生態系統生產總值（Gross Ecosystem Product，GEP）對森林資源進行生態價值估算，而實際工作中，土壤、水質凈化、大氣凈化、固碳釋氧等相關因子的采集困難，估算的生態價值與實現的經濟社會價值難以建立聯系。因此，實際成果沒對資產的生態價值進行估算。

相比森林資源，礦產資源編制資產規劃的難點較多。礦產資源代理履行礦種較分散，礦業權取得涉及出讓、受讓、轉讓等情況。因此，收集和分析資源資產管理現狀時，礦產資源比森林資源復雜。例如，礦產資源需要較多基礎數據，戰略性礦產儲備區、限制開采區、重點開采區和勘查開發區等不同規劃區的合理劃分存在一定難度；擬采用探明資源量或控制資源量中可經濟采出部分作為儲量估算經濟價值，但收集難度較大，需要大量技術經濟評價，因此采用收集較容易的保有資源量作為基數儲量估算資源資產經濟價值。其次，在制作資源區域分布現狀圖和國土空間控制線圖時，若分布以國土變更調查成果和國土空間控制線規劃圖為底圖，礦產資源涉及多個縣級行政區，比例尺過小，想清晰表達代理履行礦產資源的土地利用現狀地類和國土空間控制線成圖效果較差。

目前，制定的自然資源清單所有者職責不夠細化，同時代理履行主體對部分自然資源資產依法行使占有、使用、收益、處分等所有者權能時缺乏法律保障。因而，在規劃編制中，細化部分代理履行所有者職責權利和義務時存在一定困難。例如，在部分自然清查清單中，針對森林資源，自然資源部門和林業部門均賦有考核評價職能，但清單未細化明確具體承擔履職涉及多部門的關系及履職內容。

3 改進建議

當前，要建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度。生態產品價值實現是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關鍵路徑。為了探索生態產品價值，建立生態環境與經濟社會的聯系，要構建統一的生態價值核算方法，為統籌生態環境保護和經濟社會發展內在聯系提供統一核算標準。針對森林碳匯，建議國家及省級統一相關方法學及標準規范，建立健全核算、價值金融化等機制。

為了統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，資產規劃以“履行所有者職責、落實所有者權益”為目標，對各級政府履行（或代理履行）的全民所有自然資源資產進行統一規劃，在適度區分公益性和經營性的基礎上，通過合理制定規劃目標任務、劃分功能區，制定分區管控措施，明確資產保護及市場配置方式、重大項目布局。另外，建議加快構建統一的資產規劃體系，研究制定資產規劃編制法律政策及技術標準，特別是針對不同自然資源的規劃要求和技術標準，明確資產規劃審批程序，逐步建立完整的規劃實施監督、定期評估等保障制度。

建立健全的自然資源清單管理制度是編制資產規劃的基礎，建議進一步明確自然資源清單范圍內自然資源資產占有、使用、收益、處分等4項所有者權能的具體職責內容，逐步完善主管部門各自承擔的所有者職責具體事項。

4 結論

自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使國土空間管制和生態保護修復職責，自然資源資產管理與國土空間規劃處于同等重要位置。為了從規劃角度行使全民所有自然資源資產所有者職責，建立全民所有權委托代理機制，貴州省探索編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃。目前，貴州省部分市（州）已編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃，提出代理履行的資產保護和使用目標，劃定功能分區，明確資源開發利用方向及配置路徑，從所有者角度對國有自然資源資產進行規劃。資產規劃是健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的重要組成部分，但目前全民所有自然資源資產保護和使用規劃處于探索階段，國家對資產規劃的技術指南或規范均未出臺，頂層設計尚未完成。未來，貴州省將結合國家政策和技術標準以及其他地方實踐經驗，適時優化編制思路和方法。

參考文獻

1 馬世發，周星汝，胡 蝶，等.自然資產規劃：概念辨析、科學邏輯與基本框架[J].規劃師，2023（39）：125-130.

2 王訓迪，滕龍妹，朱靜怡，等.全民所有自然資源資產保護和利用規劃編制思考：以浙江省杭州市為例[J].中國土地，2023（11）：37-39.

3 霍子文，周 玉，周岱霖，等.實施型全民所有自然資源資產保護與使用規劃的思考[J].中國國土資源經濟，2023（5）：50-57.

4 柴 鐸，楊 紅.全民所有自然資源資產保護和使用規劃的功能定位與編制路徑[J].中國土地科學，2023（8）：1-11.