政策工具視角下鄉鎮寄宿制學校研究

摘要：政策目標的實現需要發揮政策工具的有效作用。建構由政策工具和教育發展要素組成的二維分析框架，利用NVivo12軟件對36份鄉鎮寄宿制學校政策文本進行計量統計和內容分析，發現存在政策工具的使用比例不均衡、政策工具的選擇缺乏適切性和政策工具的使用缺乏長遠利益考慮等問題。因此，鄉鎮寄宿制學校的發展必須均衡政策工具的使用比例，根據學校實際發展和政策文本內容選擇合適的政策工具，加強對鄉鎮寄宿制學校的深入探究，保障鄉鎮寄宿制學校的可持續健康發展。

關鍵詞：基礎教育；鄉鎮寄宿制學校；政策工具；文本分析

中圖分類號G521

文獻標識碼A文章編號10054634（2024）02005608

1問題的提出

鄉鎮寄宿制學校是適應農村人口居住分散特點，保障適齡兒童完成義務教育的一種特殊辦學模式。鄉鎮寄宿制學校政策是國家對鄉鎮寄宿制學校的整體設計與規劃，是推動鄉鎮寄宿制學校發展的制度保障。2001年我國首次提出在農村地區建立寄宿制學校，2010年明確將鄉鎮寄宿制學校發展作為國家中長期教育改革和發展的重點之一，2018年進一步強調“鄉鎮寄宿制學校作為農村義務教育的重要組成部分，是加快教育現代化、實施鄉村振興的有力舉措”。在國家政策的支持下，鄉鎮寄宿制學校得到了快速發展，但也存在學校建設與布局較為落后；教師綜合薪資較低，師資隊伍綜合素質有待提高；實踐課程過于形式化，活動類型單一；資金投入相比城市學校較少，設施設備老舊與數量不足等問題。因此，鄉鎮寄宿制學校的發展離不開相關政策的支持，進而本研究基于政策工具視域，架構二維分析框架，利用NVivo12軟件，導入鄉鎮寄宿制學校政策文本，采用內容分析法對其進行編碼統計分析，尋找鄉鎮寄宿制學校政策中存在的問題，并提出相應的改進建議。

2數據來源與分析框架

2.1政策文本的選擇與分析

2.1.1政策文本的選擇

本研究按照政策出臺的主體不同，在國家教育部官網，各省市教育廳、教委、政府官網等輸入關鍵詞“鄉鎮寄宿制學校”，檢索相關政策文本。其中，在國家教育部官網上，檢索選取了20份政策文本；在各省市教育廳、教委、政府官網上，檢索選取了16份政策文本，具體如表1所示。

2.1.2政策文本的詞頻分析

詞頻分析是指借助NVivo12軟件進行統計和分析，根據政策文本中重要詞匯的出現頻次，探尋政策文本的深層意義與邏輯關系。本研究將36份政策文本全部導入到NVivo12中生成鄉鎮寄宿制學校詞云圖，字體越大表示出現頻次越多，位置越居中表示該詞匯越重要，具體如圖1所示。在36份政策文本中，重點詞頻為“教師”“學校”“教育”“建設”“鄉村”等，表明我國鄉鎮寄宿制學校相關政策文本的整體規劃方向和重點為學校、教育、教師等的建設與發展。

2.2基于政策工具的二維分析框架

2.2.1橫向維度

橫向維度為政策工具類型。政策工具是目標與結果之間的紐帶，是實現特定政策目標所采用的一系列機制、手段、方法與技術，同時也是政府治理的手段。因此，政策研究中的關鍵便是政策工具，本研究結合主題“鄉鎮寄宿制學校”的特征，借鑒麥克唐納爾和艾莫爾的理論框架將政策工具分為權威型工具、激勵型工具、能力建設工具、象征與勸誡工具和系統變革工具5類，如表2所示。

2.2.2縱向維度

縱向維度為教育發展要素。基于國務院辦公廳印發的《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》，分析得出縱向維度的6個要素，分別為目標原則、布局規劃、辦學水平、師資建設、經費保障、組織領導。進而從6個要素深入分析鄉鎮寄宿制學校政策中的政府行為（具體見表3）。

2.2.3二維分析框架

根據橫向維度和縱向維度，架構出鄉鎮寄宿制學校政策文本內容的二維分析框架，橫軸為5種政策工具，縱軸為教育發展的6個要素（具體見圖2）。

2.3鄉鎮寄宿制學校政策文本編碼

基于二維分析框架，將36份鄉鎮寄宿制學校政策文本進行編碼分析，形成內容編碼表（具體見表4）。A、B、C、D、E分別代表權威型工具、激勵型工具、能力建設工具、象征與勸誡工具和系統變革工具。例如，“110B”表示編號為1的政策文件的第10個要點，使用的是激勵型工具。

將有關鄉鎮寄宿制學校的36份政策文本導入NVivo12軟件中，生成了包含權威型工具、能力建設工具、象征與勸誡工具、系統變革工具、激勵型工具5個一級范疇、20個二級概念的政策內容編碼層級圖（具體見圖3）。各個節點出現的頻次越高，其所占的面積就越大，兩者之間呈正相關。由圖3可知，有關鄉鎮寄宿制學校的政策較為關注“權威型工具”及“能力建設工具”，較少關注“系統變革工具”。

3鄉鎮寄宿制學校政策工具量化分析

3.1政策文本的橫向維度分析

將36份政策文本進行統計，得到641個編碼，將它們歸入到不同的政策工具類別中，得到“鄉鎮寄宿制學校”政策文本編碼節點表（具體見表5）。其中，權威型工具使用數量最多，為200個，占比31.2%；能力建設工具為150個，占比為23.4%，使用數量僅次于權威型工具；激勵型工具和象征與勸誡工具使用數量居中，占比分別為16.2%和16.9%；系統變革工具使用得最少，僅有79個，占比為12.3%。整體而言，在鄉鎮寄宿制學校相關政策文本中，5種政策工具的使用比例不均衡。

3.2政策文本的縱向維度分析

對政策文本進行縱向維度分析，從表6可以看出，鄉鎮寄宿制學校政策文本涵蓋了目標原則、布局規劃、辦學水平、師資建設、經費保障、組織領導6個方面的內容，各要素在分布占比上存在一定的差異。其中，師資建設、辦學水平、布局規劃要素總數較多，分別為149個、145個和130個，占比分別為23.2%、22.6%和20.3%；目標原則、經費保障、組織領導要素占比較少，分別為12.3%、11.1%和10.5%。這反映出政策文本內容對學校的教師隊伍建設、辦學質量提升及合理規劃學校布局方面重視程度高，而對學校經費保障與組織領導等方面重視不足。

3.3政策文本的橫縱維度交叉分析

基于二維分析框架，從圖4可以看出5種政策工具在教育發展6個要素中的使用頻次有所區別。在目標原則要素中，象征與勸誡工具使用的頻率最高，為35次。在布局規劃要素中，激勵型工具使用最少，只有1次；權威型工具使用最多，為89次。在辦學水平要素中，能力建設工具使用的頻次為61次，超過其他4種政策工具的使用頻率。在師資建設上，使用最多的是激勵型工具，為65次。在經費保障和組織領導這2個要素中，5種政策工具的使用頻次都較少。整體而言，在辦學水平和師資建設2個要素中，政策工具的使用頻次總數較高；權威型工具在不同的教育發展要素中均有體現，在布局規劃要素中尤為明顯。

4研究結論與改進建議

4.1研究結論

4.1.1政策工具的使用比例不均衡

目前有關鄉鎮寄宿制學校的政策文本中，政策工具的使用未出現極大差距，但仍存在使用比例不均衡的問題：第一，權威型工具使用比例較高，存在過度依賴權威型工具問題。權威型工具具有強制性作用，上級教育行政部門采取行政命令指導和推進鄉鎮寄宿制學校的建設。同時，在部分情況下也需要使用權威型工具，才能夠為學校的發展提供保障，例如經費保障、改善鄉鎮寄宿制學校的布局規劃及辦學條件等。但在鄉鎮寄宿制學校的發展過程中，由于受地域發展等因素的限制，存在著未執行強制性政策命令的情況。如政策中規定1～3年級學生不寄宿，但目前許多鄉鎮寄宿制學校均存在低齡兒童寄宿現象。第二，激勵型工具使用頻次較低，激勵型工具的使用主要是為了提高目標對象的執行力和積極性，改善行為動力不足等問題。由于鄉鎮寄宿學校的特殊性，教師往往身兼數職，需要承擔教學、學生生活照料、安保等多項事務，政策中卻忽視了教師的新增工作量與報酬的對等關系。第三，象征與勸誡工具的使用不能直接解決實際問題，而是通過價值引導和理念認同的方式去達成政策目標，因此政策制定者往往較少使用。第四，系統變革工具的使用頻率最低，因具有高風險、高難度的特點，在鄉鎮寄宿制學校的建設中還需循序漸進地提升使用效率，發揮其作用。

4.1.2政策工具的選擇缺乏適切性

鄉鎮寄宿制學校政策工具的應用存在內容與工具使用缺乏適切性問題：第一，在師資建設要素上，使用最多的為激勵型工具，其次是能力建設工具，兩者之間使用頻次具有一定差距，由于工具選擇僅看重教師作為“經濟人”的趨利性特點，忽視了教師能力提升要求，造成兩種工具選擇的失衡。第二，在布局規劃要素上，政策工具的使用頻率差異較大，頻次較高的是權威型工具，頻次較低的是激勵型工具。布局規劃需要上級政府部門的命令性規定，同時還需要在政策和資金方面給予保障，激勵主體朝著政策目標行動，因此需增加激勵型工具的使用頻次。第三，在經費保障要素中，權威型工具使用頻次最高，激勵型工具次之。經費保障要素主要涵蓋了經費的投入和管理兩大部分，需進行經費制度的調整以保障學校的發展資金，且在經費的落實過程中，需要行政部門的力量，成立專門的管理小組對經費的使用進行監督。但目前系統變革工具在此要素上使用頻次較低，未發揮出其應有的重要作用。第四，在組織領導要素中，政策工具的使用頻次均較低，主要集中在權威型工具上，強制規定政府部門的相關責任；在激勵型工具和象征與勸誡工具上頻次較低，缺乏思想層面的引領和物質方面的激勵，因此會影響目標對象的積極主動性，容易使其產生工作惰性，導致政策實施效果不佳。

4.1.3政策工具的使用缺乏長遠利益考慮

鄉鎮寄宿制學校實際發展與建設過程中存在師資隊伍素質與辦學質量有待提升、功能性建筑規劃不合理、校園設施設備老化等問題。國家近幾年相繼頒布了相關政策文件嘗試解決這些問題，倡導培養一專多能的鄉村教師，系統規劃在職教師培訓，拓展學校資源，與其他學校實行幫扶活動，發揮學校建設的聯動作用，進一步提升學校辦學水平；合理規劃學校布局，完善學校基礎設施設備，推動實驗室、宿舍、食堂、文體活動場地的建設。但政策文本并未關注到所培養的一專多能教師是否能夠滿足教學需要，是否提升了教學質量？系統培養的教師是否留得住？學校間的幫扶活動是否能夠持續深入開展？學校基礎設施設備建成后是否能夠定期維護與更新？同時針對目前鄉鎮寄宿制學校存在低齡兒童住宿現象、缺乏專業生活教師（往往由任課教師擔任或校外聘請不具備教育學和心理學的生活管理員）這一突出問題，《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》規定：要統籌制定寄宿制學校宿管、食堂、安保等工勤服務人員及衛生人員配備標準。該文本在一定程度上解決了低齡兒童的生活關照問題，但只將學生的照料工作歸入“宿管”部分，生活教師的專業性并未得到承認，同時也忽視了學生的情感需求和過程性感受。這些都反映出政策制定者在解決問題時，不僅需要選擇一些見效快的政策工具，而且還需對政策工具的優化組合進行深度思考，從而給鄉鎮寄宿制學校帶來更加長遠的利益。

4.2改進建議

4.2.1平衡政策工具的結構比例，促進鄉鎮寄宿制學校內生發展

政策工具是政府為實現政策目標而使用的多種技術形式。在政策工具使用時，應均衡政策工具的結構比例，根據政策工具自身優勢和劣勢，把不同政策工具組合互動，彌補單一政策工具的局限性，提升其使用的有效性。均衡并不是一味地將所有政策條例內容覆蓋量相同，而是結合鄉鎮寄宿制學校發展的實際情況進行優化組合，從而達到一種動態平衡，發揮最大功效。首先，權威型工具更加強調命令性和強制性，很難發揮目標對象的內在動力，所以要適當減少權威型工具的使用頻次。鄉鎮寄宿制學校發展到一定階段時，不能僅靠強制性手段，還需要激發內生發展動力，形成“自下而上”解決問題的新思路，自主協調各要素并發揮它們的共同力量。同時，面對能力建設工具頻率高的問題，采用“能力建設工具+”的模式，與其他工具結合使用，這樣既能避免能力建設工具周期長、效果慢的劣勢，又能發揮其在提升目標對象積極性和主動性上的優勢。其次，由于鄉鎮寄宿制學校的教師相對于普通學校教師承擔了更多職責和工作量，需要負責照料學生的日常生活，因此需不斷完善激勵型工具的使用，給予教師一定的政策傾斜與補貼。注重物質獎勵的同時也要強調精神層面的獎勵，給予優秀教育工作者肯定與鼓勵，激發教師的內生動力，增強他們的榮譽感和責任感。最后，要適當增加系統變革工具的使用，合理地調整和增設領導、研究和管理鄉鎮寄宿制學校的專門組織結構，優化機構職能，對鄉鎮寄宿制的發展進行指導和監督，解決鄉鎮寄宿制學校發展過程中遇到的問題，進而提高鄉鎮寄宿制學校的辦學水平。此外，也要重視提升象征與勸誡工具的使用頻次，發揮宣傳、鼓勵與號召的作用，拓寬人才引進渠道，促使優秀教師向薄弱學校流動，提高鄉村教師隊伍素質，提升鄉鎮寄宿制學校的教學質量。總的來說，鄉鎮寄宿制學校應該因地制宜地讓政策工具達到動態平衡，促進鄉鎮寄宿制學校的持續內生發展。

4.2.2合理使用政策工具，提高教育發展要素與政策工具匹配度

政策領域時常會出現新問題和新需求，應根據實際情況合理使用政策工具，不斷拓展政策工具的服務目標和適用領域，提高政策工具與政策內容的適切性。就鄉鎮寄宿制學校發展的教育要素而言，在師資建設要素上，能力建設工具和激勵型工具并重，一方面要加強與本地師范院校合作，聯合培養本土化教師，定期對在職教師進行系統的培訓，從根源上提升師資隊伍素質；另一方面要針對貧困山區學校教師實施津貼補助、職稱評定傾斜等政策。在布局規劃要素上，加強激勵型工具的使用。根據本地人口分布、地理特征、交通資源和學齡人口流動、變化趨勢等進行政策傾斜和資金補貼，確保鄉鎮寄宿制學校布局規劃科學合理，方便學生就近入學；注重加強標準化學校建設，在保障教育教學條件基礎上，進一步明確宿舍、食堂與浴室等基本生活條件標準，以及少先隊活動、文體活動等所必需的場地與設施條件標準。在經費保障要素上，增加系統變革工具的使用，將政府權威向個人與機構轉移，以提高效率或改變政治權力的分配，合理調整和增設管理與研究鄉鎮寄宿制學校的專門組織機構，優化機構職能，保障資金的投入與管理，提高資金的有效使用率；還可以通過立法的形式解決學校經費不足等問題。最后，在組織領導要素上，適當增加5種政策工具的使用頻次，從政府責任和督導檢查兩方面出發，加強對鄉鎮寄宿制學校發展的評價與監督，適當增加過程性監督與考核，以評價促發展。

4.2.3加強對鄉鎮寄宿制學校的深入研究，利于其長遠發展

鄉鎮寄宿制學校應該以政策為導向，加快完善現有規章制度，做好學校建設與發展的頂層設計，形成長期督導機制，滿足新時代“上好學”的需求。在師資隊伍建設上加大力度，“輸血”與“造血”相結合，一方面增加鄉村教師職業的吸引力，提升教師的社會地位，多渠道招才引智；另一方面從源頭提高鄉村師資隊伍素質，充分利用互聯網優勢，通過“線上+線下”相結合的模式，開展常態化教師培訓，進一步增強當地教師的鄉土情結，讓教師留得住。在提升辦學質量上，鄉鎮寄宿制學校應因地制宜地挖掘鄉土教育資源，以內涵式發展為目標，積極開發鄉土校本課程，實行回歸“自然”的教育，補充學生成長的“精神文化之鈣”。在學生發展方面，健全農村低齡兒童關愛體系，注重學生“心理+身體”的健康發展。利用“寄宿制”特點，創建特色宿舍集體活動，發揮集體育人效果，增強師生、生生間的情感，彌補學生缺失的親情體驗；聘請具備教育學、心理學和營養衛生專業背景的生活教師，確保低齡兒童得到專業化的教育服務，使其能夠健康愉快地成長；部分地區確有困難的，可以打破固定的班級界限，通過“高年級+低年級”“兄弟姐妹”“同村鄰居”等方式靈活安排學生住宿，保障低齡住宿兒童得到關懷照料。

鄉鎮寄宿制學校的存在保障了基礎教育的發展，辦好鄉鎮寄宿制學校有利于加快教育現代化步伐，這也是實施鄉村振興戰略的重要舉措。強有力的政策支持鄉鎮寄宿制學校的快速發展，只有共同發揮各種政策工具的作用才能更加有效地解決鄉鎮寄宿制學校出現的問題。關于我國鄉鎮寄宿制學校的發展問題，還需要進行深入的研究探索。

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Research on township boarding schools from the perspective of policy tools：policy text analysis based on NVivo

LUO Jiahui，LI Chun

（Institute of Education，Guizhou Normal University，Guiyang，Guizhou550025，China）

Abstract The realization of policy objectives requires the effective role of policy tools.A two-dimensional analysis framework composed of policy tools and educational development elements was constructed，and NVivo12 software was used to conduct quantitative statistics and content analysis of 36 policy texts of township boarding schools，and it was found that there were some problems，such as the uneven proportion of policy tools，the lack of appropriateness in the selection of policy tools，and the lack of longterm interest considerations in the use of policy tools.Therefore，the development of township boarding schools must balance the proportion of policy tools，select appropriate policy tools according to the actual development of schools and the content of policy texts，strengthen the indepth exploration of township boarding schools，and ensure the sustainable and healthy development of township boarding schools.

Keywords basic education; township boarding schools; policy tools; text analysis

[責任編輯 馬曉寧]