黨建何以引領(lǐng)基層治理效能提升

摘要：將基層黨組織的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是深化新時(shí)代黨建引領(lǐng)基層治理的重要戰(zhàn)略部署。基于“政黨—國家—社會”視角，建構(gòu)“整合—回應(yīng)—參與”的分析框架，對Ｈ村黨建引領(lǐng)促進(jìn)基層治理蝶變案例進(jìn)行分析，進(jìn)而透視黨建引領(lǐng)基層治理的微觀機(jī)制與動態(tài)互動邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，H村黨委通過價(jià)值整合和組織整合實(shí)現(xiàn)對社會成員的思想凝聚與政治關(guān)系再生產(chǎn)，從而型塑具有責(zé)任共識的有機(jī)體；黨和政府通過話語回應(yīng)和行動回應(yīng)，及時(shí)高效地解決群眾訴求，提升政治信任的黏合度；群眾通過共謀、共建、共管、共評、共享使鄉(xiāng)村治理的主體性得以徹底激活，形成具有長效且持續(xù)的集體行動源。最終，在黨建引領(lǐng)下，政黨、國家、社會的力量均得以調(diào)動和激活，共同促使基層治理效能的轉(zhuǎn)變和提升。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；基層治理；治理效能；整合—回應(yīng)—參與

中圖分類號：D2" "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" "文章編號：1004-3160（2024）02-0020-12

一、問題的提出

2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)一步完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到黨和國家事業(yè)各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，確保我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)正確方向，確保擁有團(tuán)結(jié)奮斗的強(qiáng)大政治凝聚力、發(fā)展自信心[1]26，并提出要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]54，為新時(shí)代社會治理奠定了總基調(diào)。由此可見，黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為強(qiáng)化黨的執(zhí)政合法性、破解社會治理難題的重要抓手。

但在實(shí)踐中，黨建引領(lǐng)基層治理相對忽視群眾與其他社會主體的能動作用，處于黨建與治理“兩張皮”的形式化狀態(tài)。其具體表現(xiàn)如下。一是有研究者認(rèn)為黨建制度的科學(xué)化必然能夠化解基層治理中出現(xiàn)的形式化困境，但黨建制度的規(guī)范化只是黨建引領(lǐng)基層治理有效的必要非充分條件。二是有研究者未能意識到黨建引領(lǐng)的核心不僅在于如何強(qiáng)化黨的建設(shè)制度，還在于要促成黨的建設(shè)更加適配基層治理。雖然黨的制度優(yōu)勢與治理效能之間存在嵌構(gòu)關(guān)系，但政黨自身的優(yōu)勢并不會自動轉(zhuǎn)化為治理效能，因此，要積極探索將黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的中間機(jī)制。

黨建引領(lǐng)基層治理是一個(gè)兼具理論與實(shí)踐的問題，因此，圍繞上述問題，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)證據(jù)與理論之間的對話，本文的核心目標(biāo)在于探析政黨通過何種途徑引領(lǐng)基層社會治理，以促進(jìn)社會治理效能的提升。換言之，探析黨組織如何將自身的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換成治理效能，發(fā)揮作用的中間機(jī)制是什么。對此，通過對湖北Ｈ村治理過程的觀察與前后對比，筆者試圖還原湖北H村黨建引領(lǐng)基層治理的全過程，進(jìn)而揭示政黨在治理基層的過程中踐行群眾路線的具體運(yùn)作機(jī)制，從而展現(xiàn)基層治理中共建共治共享的治理新格局。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）研究回顧

實(shí)踐層面的先進(jìn)性經(jīng)驗(yàn)和普遍性難題，為學(xué)界探討如何更好地提升基層治理效能提供了方向指引，并形成了三種主流的解釋路徑。

其一，“嵌入式”引領(lǐng)。強(qiáng)調(diào)黨組織結(jié)構(gòu)以及黨員個(gè)人對其他領(lǐng)域的嵌入與結(jié)合，促進(jìn)黨建與社會治理的契合，從而更好發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。嵌入性引領(lǐng)主要通過兩種方式發(fā)揮其作用。一是組織結(jié)構(gòu)及其黨員個(gè)人嵌入。政黨對國家和社會的嵌入包括政治嵌入、文化嵌入、社會嵌入三個(gè)維度[2]。從第一書記嵌入鄉(xiāng)村治理的正向建構(gòu)來看，駐村干部通過角色、關(guān)系和情感嵌入等方式將黨組織的優(yōu)勢與鄉(xiāng)村治理深度融合，達(dá)到鄉(xiāng)村的“善治”目的，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)[3]。二是價(jià)值理念的嵌入。通過價(jià)值理念的嵌入，政黨的意志得以在嵌入機(jī)體中被認(rèn)可、被貫徹，從而有效維護(hù)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位[4]。

其二，“整合式”引領(lǐng)。整合式引領(lǐng)強(qiáng)調(diào)黨組織利用其在社會治理中的主體地位，發(fā)揮政治、組織、權(quán)威等方面的優(yōu)勢，對基層治理中各類要素進(jìn)行整合，提升基層治理的協(xié)同性和有效性。從整合主體來看，黨組織通過組織下沉精英黨員、吸納鄉(xiāng)賢成為黨員積極分子考察人選等方式，實(shí)現(xiàn)黨組織自身力量的整合[5]。從整合內(nèi)容來看，黨組織通過權(quán)威性優(yōu)勢的發(fā)揮，對社會多元利益進(jìn)行整合和引導(dǎo)，將政黨意志向鄉(xiāng)村社會進(jìn)一步延伸和滲透，通過價(jià)值整合實(shí)現(xiàn)話語功能的轉(zhuǎn)換[6]，最終形成“政黨整合型社會治理”范式[7]。

其三，“塑造式”引領(lǐng)。塑造式引領(lǐng)強(qiáng)調(diào)黨建對社會治理要素的改造和重塑，從而實(shí)現(xiàn)治理體系和治理流程的優(yōu)化。在我國探索社會治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，各地深化基層黨建創(chuàng)新，形成了以體系重塑、平臺再造、方法變革等為重點(diǎn)突破口和核心構(gòu)成要件的系統(tǒng)化基層黨建創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，這一經(jīng)驗(yàn)可表述為“政黨重塑基層”[8]。相關(guān)研究表明，塑造式引領(lǐng)運(yùn)用“權(quán)力結(jié)構(gòu)的一體化運(yùn)作”“黨建元素的標(biāo)識性感召”“黨群參與的人格化示范”三重權(quán)威塑造機(jī)制，催生社區(qū)居民的情感性政治認(rèn)同[9]，使黨建成為轉(zhuǎn)型期國家與社會互動的“黏合劑”。

但綜合來看，無論是“嵌入式”“整合式”抑或“塑造式”，均無法全面呈現(xiàn)“政黨—國家—社會”三者之間的復(fù)雜互動關(guān)系，亦無法回答黨建引領(lǐng)如何增效、黨建引領(lǐng)如何解決、忽視群眾的自主性以及社會發(fā)育等問題，更多地呈現(xiàn)出一種自上而下的黨建分析邏輯，應(yīng)然性地解讀黨組織在社會治理中的重要意義，實(shí)然性地分析黨建引領(lǐng)社會治理的體制機(jī)制。即其缺點(diǎn)是側(cè)重“黨建”和“引領(lǐng)”，忽視“基層”和“治理”，缺少對黨建引領(lǐng)下其他社會主體的回應(yīng)。

基于此，本文以“政黨—國家—社會”為基本理論，建構(gòu)“整合—回應(yīng)—參與”的分析框架，揭示政黨如何有效整合凝聚群眾共識、回應(yīng)群眾需求、動員群眾力量，使多元主體在地化適應(yīng)基層社會治理需求，進(jìn)而提高基層治理效能，真正實(shí)現(xiàn)基層的“共治”和“善治”。

（二）一個(gè)新的分析視角：“整合—回應(yīng)—參與”

“政黨—國家—社會”范式，強(qiáng)調(diào)政黨作為政治行動者具備的政治能動性與政治自覺性，立基于宏觀的視角解讀社會治理的樣態(tài)。但需要指出的是，在參與基層社會治理的過程中，三者如何有效發(fā)揮自身的作用，具體的運(yùn)作途徑和方式是什么，上述范式未能給出詳細(xì)的解釋。為此，需要從微觀層面進(jìn)一步剖析其復(fù)雜性、互動性的變化過程。對此，本文嘗試構(gòu)建“整合—回應(yīng)—參與”的分析框架，試圖還原黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)踐的總體樣態(tài)，詳解其實(shí)踐路徑與運(yùn)作邏輯。

其中，“整合”指向形成具有統(tǒng)一共識的責(zé)任有機(jī)體。在具體的治理實(shí)踐中，政黨通過制度資源賦予社會成員政治身份與合法性，并通過縱向延伸和橫向統(tǒng)合，建立縱橫交錯(cuò)的基層社會組織網(wǎng)絡(luò)。“回應(yīng)”指向以人民為中心的服務(wù)宗旨，致力于提升群眾對黨和政府的信任度，提高群眾對黨和政府提供的各種服務(wù)的滿意程度和認(rèn)可程度。黨和政府通過回應(yīng)社會需求，建設(shè)服務(wù)型政黨和政府，吸收與繼承馬克思主義政黨的先進(jìn)性和優(yōu)良傳統(tǒng)，通過話語性回應(yīng)、行動性回應(yīng)等方式多維度深化回應(yīng)效果。“參與”指向群眾的自治程度。黨和政府回應(yīng)，既體現(xiàn)了一種權(quán)力關(guān)系，也反映了一種價(jià)值理念，直接影響公眾的參與體驗(yàn)，公眾的積極參與是對黨和政府的積極響應(yīng)。從公眾參與理論來看，社會治理不在于政府的權(quán)威和命令，而在于多元協(xié)商的伙伴關(guān)系的建立，共同參與到公共事務(wù)的治理過程中來。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)出黨建引領(lǐng)基層治理效能提升的內(nèi)在機(jī)制與邏輯（見圖1）。

三、案例資料：案例的選擇與資料來源

Ｈ村地處湖北省Ｙ市C鎮(zhèn)北大門，是最早的知青村，全村轄6個(gè)村民小組，共計(jì)659戶2228人。該村曾因下水管道鋪設(shè)不合規(guī)導(dǎo)致農(nóng)戶門前污水橫流，但問題遲遲得不到解決，致使干群關(guān)系異常緊張，群眾對干部的信任降入“冰點(diǎn)”。除此之外，還因多重歷史遺留問題，干部與群眾各自為政的現(xiàn)象較為突出，村民公共精神缺失，參與公共事務(wù)的積極性難以調(diào)動，是一個(gè)真正需要改造的村莊。

C鎮(zhèn)黨委立足于Ｈ村村民特性，堅(jiān)持將黨建引領(lǐng)作為改善干群關(guān)系、促進(jìn)村民協(xié)作的總抓手，重點(diǎn)圍繞加強(qiáng)黨組織建設(shè)、推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境整治等工作，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的改善、民主自治活力的激發(fā)。總體上依循“強(qiáng)黨建、促社建、聚鄰里”治理理念，促使基層黨建和社會治理的深度融合，最終在改善干群關(guān)系的同時(shí)，形成了多元協(xié)作、多方參與的新格局，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的有效蝶變。

“在此之前，我們從來沒有想過要參與村莊公共事務(wù)，一般都是政府和村兩委自己做，而且大部分都是做完以后我們才會知曉。但是現(xiàn)在，我們還是很愿意參與到人居環(huán)境改善等一些與我們自身息息相關(guān)的事情中來的。”（根據(jù)錄音資料整理：村民LGQ20230223）。Ｈ村從公共精神缺失、干群關(guān)系緊張，到愿意積極主動參與到鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村治理過程中來的轉(zhuǎn)變，可以理解為黨建引領(lǐng)基層治理效能提升的成功典型經(jīng)驗(yàn)。

本文選擇Ｈ村作為考察案例樣本，研究黨建引領(lǐng)何以促進(jìn)基層治理效能提升這一問題，主要基于以下考慮。一是案例的代表性。Ｈ村是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)村，在華中地區(qū)，這樣的村莊數(shù)不勝數(shù)，Ｈ村并無特別之處；但也正因?yàn)槿绱耍癸@其研究價(jià)值，正如吳毅所言：“大眾化即是代表性，這是在從事農(nóng)村調(diào)研時(shí)所應(yīng)該具有的一個(gè)基本判斷”[10]。二是案例的經(jīng)驗(yàn)推廣性。正是由于Ｈ村村情的大眾化，對其經(jīng)驗(yàn)的提煉和推廣更具普適性。Ｈ村由“亂”到“治”的轉(zhuǎn)變，為解決具有類似問題的其他村莊提供了可借鑒參考的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在改變以往“黨員干部干、群眾看”的工作做法上提供了現(xiàn)實(shí)參考。

本文的資料來源主要通過實(shí)地調(diào)研及深度訪談所得。筆者及其所在團(tuán)隊(duì)于2023年2月下旬進(jìn)入Ｈ村進(jìn)行調(diào)研，在調(diào)研過程中，通過訪談Ｈ村村民、村兩委成員、駐點(diǎn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)人員等獲得大量一手資料，并通過三角互證的方式，搜集了公開文本資料、政策文本、相關(guān)報(bào)道、黨建活動資料、電子及紙質(zhì)臺賬等多方數(shù)據(jù)信息，以此保證所獲取信息的真實(shí)性和可靠性。

四、黨建引領(lǐng)基層治理有效的實(shí)踐機(jī)制：Ｈ村的經(jīng)驗(yàn)

我國學(xué)者林尚立認(rèn)為，社會主義國家執(zhí)政黨特別是中國共產(chǎn)黨主要承擔(dān)六大功能，即國家建設(shè)、社會整合、政策供給、價(jià)值分配、利益協(xié)調(diào)、全局調(diào)控[11]。黨建引領(lǐng)本身就是中國共產(chǎn)黨在特殊治理情境下所呈現(xiàn)出的政黨功能，這一功能又表現(xiàn)為整合、回應(yīng)、參與等不同的面向。本文結(jié)合經(jīng)典案例，基于“整合—回應(yīng)—參與”動態(tài)分析模型，對黨建引領(lǐng)如何提升基層治理效能進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

（一）整合：思想凝聚與政治關(guān)系再生產(chǎn)

以政黨為代表的政治組織與政治領(lǐng)袖，通過價(jià)值重塑、主體整合等方式，將分散的原子化個(gè)體聚合為具有共同體意識的社會群體，從而打造出具有統(tǒng)一行動力和共識的政治集體行動者。

1.價(jià)值整合：符號感召與規(guī)則制定

哈貝馬斯認(rèn)為，社會整合是社會成員之間基于一定的文化價(jià)值而形成的一種社會聯(lián)系[12]。統(tǒng)一的價(jià)值理念和信仰是社會整合的深層要素，是重構(gòu)社會秩序的基礎(chǔ)和前提。“一個(gè)轉(zhuǎn)型中的龐大社會，沒有基本的‘信仰共識’，又何以能建立起新的社會秩序？”[13]因此，一個(gè)社會要實(shí)現(xiàn)有機(jī)團(tuán)結(jié)，需要賦予社會成員廣泛的價(jià)值認(rèn)同和行為準(zhǔn)則、共同的情感和問題關(guān)注，進(jìn)而形成基本的、穩(wěn)定且統(tǒng)一的價(jià)值共識和信仰。為此，Ｈ村黨委通過符號感召、規(guī)則制定等方式，不斷型塑集體行動意識（見圖2）。

第一，通過黨建符號元素發(fā)揮思想凝聚作用。在Ｈ村，黨建元素的標(biāo)識語隨處可見，例如“黨建引領(lǐng)，產(chǎn)業(yè)興旺”“三約四治，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理”等宣傳標(biāo)語在文化廣場、宣傳欄等醒目位置設(shè)置。除宣傳標(biāo)語外，還設(shè)置黨員聯(lián)戶制度，在黨員家戶門口懸掛“我是黨員，向我看齊”等類似標(biāo)識牌，讓掛牌的黨員更“有為”。這種空間上的符號標(biāo)識是黨建環(huán)境氛圍塑造的核心要素，因其具有可觀察性，呈現(xiàn)出政黨權(quán)威在場的顯性具象，能夠促使村民將附著在政治符號上的觀念內(nèi)化于心。在傳播學(xué)意義中，符號是運(yùn)載信息的載體，具有傳播信息的功能。當(dāng)符號進(jìn)入政治領(lǐng)域，其不僅是傳達(dá)政治思想的載體，更是一種情感凝聚的媒介，能夠?qū)⑷藗兙酆掀饋恚⒊榷ǖ姆较蚯斑M(jìn)[14]。政黨借助政治符號的價(jià)值凝聚功能，傳播政治思想，使民眾在潛移默化中達(dá)成思想共識。

第二，通過規(guī)則制定實(shí)現(xiàn)協(xié)作的有效約束。價(jià)值觀念的統(tǒng)一是維系共同體秩序的有力紐帶。共同體為了避免因價(jià)值觀念差異而導(dǎo)致的矛盾沖突，必須通過設(shè)立特定的制度規(guī)范來防止、緩和以及化解矛盾沖突。為了夯實(shí)民眾的價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)，應(yīng)不斷激發(fā)廣大群眾參與鄉(xiāng)村治理的熱情，自覺踐行社會主義核心價(jià)值觀，奮力打造美麗村容、文明鄉(xiāng)風(fēng)。基層黨組織組織群眾在協(xié)商共議的基礎(chǔ)上，形成黨員公約、灣組民約、衛(wèi)生公約、村民議事會制度、積分管理細(xì)則、環(huán)境衛(wèi)生理事會章程、鄉(xiāng)賢理事會章程等一系列村規(guī)民約。相較于正式制度，非正式制度表現(xiàn)出在地化、靈活性和非正式的特征。作為附著人情溫度的軟約束的鄉(xiāng)規(guī)民約，在黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐探索中以一種更加社會化的約束方式建構(gòu)民眾的價(jià)值觀。事實(shí)上，由公民共同建立的公約實(shí)質(zhì)上引入了用以評價(jià)行為的道德準(zhǔn)則，使公民真正從利益的享受者轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任的承擔(dān)者[15]。

2.組織整合：“縱向到底”與“橫向到邊”

基層黨組織是黨整合基層社會并對其進(jìn)行組織化與再組織化的重要載體。組織整合是通過各種理念、手段或技術(shù)，使系統(tǒng)內(nèi)的資源達(dá)至更加有序的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織更有效的輸出。為了重構(gòu)鄉(xiāng)村的治理生態(tài)和秩序，整合社會治理力量，Ｈ村以黨組織為樞紐，將政黨服務(wù)功能延伸到社會每個(gè)角落，實(shí)現(xiàn)了對政黨自身的整合；同時(shí)，通過孵化與培育社會自組織的方式，實(shí)現(xiàn)黨對基層社會的“再組織化”。由此，在H村形成了縱橫交錯(cuò)的組織網(wǎng)絡(luò)，凝聚具有統(tǒng)一共識的行動共同體（見圖3）。

其一，黨組織單元的“縱向到底”。基層黨組織的政治屬性決定了其要履行好自身的政治責(zé)任，做好服務(wù)群眾、團(tuán)結(jié)群眾的工作。而黨組織服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)，依賴于黨員先鋒模范作用的發(fā)揮。Ｈ村探索黨員聯(lián)戶制度，針對農(nóng)村黨員長期處于“隱形”狀態(tài)的問題，黨組織對全村黨員進(jìn)行梳理，建立花名冊，年齡過高以及長期在外的黨員除外，依據(jù)血緣、地緣等關(guān)系，建立“Ｈ村黨委—村民小組黨支部—灣組黨小組—黨員聯(lián)系戶”的四級組織體系。依據(jù)黨員人數(shù)以及村莊常住居民數(shù)，平均每名黨員聯(lián)系N戶農(nóng)戶。由此，在村莊內(nèi)便建立了以黨員為中心、覆蓋村莊范圍的所有成員的網(wǎng)格化聯(lián)戶制度。通過這種方式，改變了農(nóng)村黨員長期以來面臨的“無職”“無事”困境，將黨員變?yōu)檎h與農(nóng)戶之間的結(jié)構(gòu)性接點(diǎn)，這不僅有助于增強(qiáng)黨員與群眾的緊密度，在任務(wù)承擔(dān)、責(zé)任履行等方面彰顯出的靈活性也更有利于提升基層治理效率。

其二，組建“橫向到邊”的社會組織網(wǎng)絡(luò)。為增強(qiáng)農(nóng)民群眾之間的情感聯(lián)結(jié)，重塑群眾的公共精神，加強(qiáng)彼此的橫向社會聯(lián)系，Ｈ村黨委根據(jù)村民的興趣愛好和職業(yè)專長，積極培育和發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的自治組織，使每一個(gè)村民都至少生活在一個(gè)組織之中，并至少與一個(gè)組織聯(lián)系。一是以村為單位，組建“五會三隊(duì)”自治組織。以最小基本單元灣落為基礎(chǔ)，由群眾公開推選信得過、有威望、能力強(qiáng)的黨員或者群眾代表，組建了建設(shè)理事會、環(huán)境衛(wèi)生理事會、道德評議會、紅白理事會、鄉(xiāng)賢理事會、治安聯(lián)防隊(duì)、巧匠施工隊(duì)、志愿服務(wù)隊(duì)。“五會三隊(duì)”在黨支部的帶領(lǐng)下開展自治，取得了良好的治理效果。二是立足于村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，成立經(jīng)濟(jì)組織。例如，成立Ｈ村糧食專業(yè)合作社，為從事糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)戶提供以生產(chǎn)托管為主的社會化服務(wù)，集中連片推廣綠色、生態(tài)、高效的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

（二）回應(yīng)：話語性回應(yīng)與行動性回應(yīng)的雙重路徑

“回應(yīng)”是主政者解決公共問題、管理公共事務(wù)、謀求社會穩(wěn)定的基本途徑和方式。“回應(yīng)”作為社會互動現(xiàn)象的理論規(guī)制，是基于治理理論、服務(wù)型政府建設(shè)、公共精神塑造等而派生出的治理性概念。吉登斯指出：“政府和國家的自身改革不僅需要滿足效率的目標(biāo)，也得對選民做出回應(yīng)，即使是最發(fā)達(dá)的民主國家也存在這個(gè)問題。”[16]因此，“回應(yīng)性”折射出黨和政府滿足民眾需求的方向。黨建引領(lǐng)通過話語性回應(yīng)和行動性回應(yīng)架起政黨、國家和社會之間的情感連接，增強(qiáng)了村莊群眾的政治信任，為形成基層“情感共同體”提供了可能（見圖4）。

1.話語性回應(yīng)：構(gòu)建多維互動互促

黨和政府回應(yīng)的話語應(yīng)兼具政治性、政策性、技巧性和專業(yè)性，使用何種話語關(guān)系到黨和政府的合法性、權(quán)威性問題。基層治理中存在許多碎片化、臨時(shí)性問題，由于民眾缺乏表達(dá)渠道，如果未及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效處理，就會導(dǎo)致問題沉積，對社會穩(wěn)定造成威脅。為及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，Ｈ村形成了兩種話語回應(yīng)形式：一是現(xiàn)場回應(yīng)，二是協(xié)商解決。

其一，微事、小事現(xiàn)場回應(yīng)。Ｈ村堅(jiān)持群眾主體，完善意見落實(shí)機(jī)制，確保村民的合理訴求能夠得到及時(shí)、高效回應(yīng)。村黨支部按照“地域相鄰、產(chǎn)業(yè)趨同、群眾自愿、風(fēng)俗相近、規(guī)模適度”的原則，以灣組為單位，在村民居住相對集中的地方設(shè)置屋場會，要求黨員干部完整記錄屋場會上村民的發(fā)言，對于村民提出的合理意見和需求，實(shí)行問題清單制、責(zé)任銷號制，針對一些咨詢類問題或者民生小事，確保件件有回音。Ｈ村村民YF說：“以前我們平時(shí)都是自家忙自己的事情，有什么想法和意見也懶得去和村干部反映溝通。但是現(xiàn)在干部們主動開展‘村灣夜話’，一些小事能夠及時(shí)解決，彼此之間的聯(lián)絡(luò)增多，感情也更加緊密了，我們都很喜歡這種方式。”（根據(jù)訪談錄音整理：YF20230225）屋場會的推行，以小切口撬動基層治理的大變化，對群眾反映的問題，能答復(fù)的當(dāng)場答復(fù)、能解決的當(dāng)場解決，解決群眾關(guān)心的急難愁盼問題。

其二，大事、難事協(xié)商溝通。為保證訴求回應(yīng)的質(zhì)量，Ｈ村建立了問題清單制度，通過“村灣夜話”以及黨員干部代表入戶走訪等形式，廣泛征集群眾意見和訴求，將問題統(tǒng)計(jì)精細(xì)到時(shí)間、地點(diǎn)、訴求人、訴求內(nèi)容，并以清單為依據(jù)；對于復(fù)雜的事項(xiàng)，通過民意懇談會、場院群眾會等形式與村民協(xié)商共議，由村民決定解決問題的先后順序以及方式方法。比如，Ｈ村就關(guān)于村莊“連心橋”修建一事，通過協(xié)商議事，舍棄了之前由專家設(shè)計(jì)的拱形平滑方案，而選擇了村民建議的增加步梯方式，從而提出了更加符合村莊實(shí)際需求的方案。

2.行動性回應(yīng)：基層有序向上借力

行動性回應(yīng)，是黨員干部基于村民所表達(dá)的訴求，采取具體的措施和行動解決問題的過程，有學(xué)者將其界定為“執(zhí)法式政府回應(yīng)”[17]。但村民多元異質(zhì)的社會需求，并非執(zhí)法性質(zhì)回應(yīng)行為所能涵蓋。因此，行動性回應(yīng)所要表達(dá)和強(qiáng)調(diào)的是，黨員干部除了要從語言上回應(yīng)，更應(yīng)該從群眾中來，到群眾中去，用切實(shí)的行動去關(guān)注和回復(fù)民之所需。為更好回應(yīng)村民需求，Ｈ村通過向上借力的方式，強(qiáng)化基層治理的政治勢能，形成了兩種行動性回應(yīng)模式：一是部門包保，二是專班蹲點(diǎn)。

對于村級道路升級改造等一些需要大量人力、物力資源的大型工程項(xiàng)目，僅僅依靠鄉(xiāng)村力量難以完成。為提高解決問題的效率和質(zhì)量，該村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了工作專班，以此整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門資源。在國家治理重心下移、資源不斷向鄉(xiāng)村社會輸入的大背景下，基層治理的結(jié)構(gòu)和方式也在不斷發(fā)生變化，這為基層政府支配更多的配置性資源提供了條件。但需要注意的是，資源的配置并非無條件，還同時(shí)伴隨著復(fù)雜的上下互動和橫向競爭。而工作專班的組建，為Ｈ村獲得更多的配置性資源提供了條件。有村民反映：我們經(jīng)常看到鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)、縣里的領(lǐng)導(dǎo)來我們這里，村上遇到一些較大的問題和麻煩，領(lǐng)導(dǎo)都會出面解決，他們的加入，明顯加快了解決問題的速度。（根據(jù)訪談錄音整理：WJ20230227）

在基層治理中，包保制指的是將特定工作任務(wù)分配到具體的人或者單位，并要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種制度[18]。在Ｈ村，特定的工作任務(wù)是指由村民提出的與鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理相關(guān)議題的解決。H村通過部門包保，有效推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與，不僅為基層治理提供了合法性基礎(chǔ)，也加快了資源輸入。例如，Ｃ鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦作為包保單位，在Ｈ村連心橋建設(shè)項(xiàng)目中提供２萬元資金支持。這種“干部下沉、共建幫扶”的方式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部吸納進(jìn)治理責(zé)任共同體中，由領(lǐng)導(dǎo)干部帶領(lǐng)部門工作人員，對點(diǎn)幫扶Ｈ村，展開督導(dǎo)指導(dǎo)以及協(xié)助工作。H村輔之以向上借力的方式，實(shí)現(xiàn)了權(quán)威的再生產(chǎn)，提升了村莊黨委對權(quán)威性資源的吸收能力[19]。

（三）參與：多重參與重構(gòu)民眾的主體性

政黨通過整合將分散的個(gè)體形成具有共同體意識的行動體，黨和政府通過及時(shí)回應(yīng)，不斷激發(fā)村民個(gè)體參與鄉(xiāng)村治理的熱情和積極性。黨和政府的回應(yīng)性越高，農(nóng)民參與性越強(qiáng)，回應(yīng)性治理有助于農(nóng)村基層建構(gòu)良性政治互動秩序、建立積極性治理體制。Ｈ村村民通過共謀、共建、共管、共評、共享的過程，使鄉(xiāng)村治理的主體性得以徹底激活。

一是決策共謀。Ｈ村以組織引領(lǐng)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)群眾參與共謀。通過灣子屋場會、圓桌會、入戶走訪、電話聯(lián)系等方式，聚焦村莊基礎(chǔ)設(shè)施改善與維護(hù)等，摸排群眾需求，進(jìn)行共商共議。引導(dǎo)在村群眾、非公經(jīng)濟(jì)人士、鄉(xiāng)賢能人等為村莊治理和發(fā)展等建言獻(xiàn)策，與群眾共同發(fā)現(xiàn)灣組方面存在的問題，研究解決問題的方案。當(dāng)前，累計(jì)征求意見768人次。在村集體共同商議決策下建成信義廣場，打造幸福食堂，修建會客廳，養(yǎng)護(hù)及升級村級道路11余公里，綠化種植近８公里，實(shí)現(xiàn)大家的事大家商量著辦。

二是發(fā)展共建。“發(fā)展共建”主要是指集合群眾和社會的力量，共同參與到項(xiàng)目建設(shè)中，變以往的“要我做”為“我要做”。主要表現(xiàn)如下。其一，黨員干部參與建設(shè)。黨員發(fā)揮模范榜樣作用，主動拆除破舊臟亂的房屋。其中一位老黨員主動拆除一間破舊老房子，將其改造為公共停車場。其二，能人示范帶動建設(shè)。鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人主動捐資捐物，累積數(shù)額達(dá)到12萬余元。其三，村民參與共同建設(shè)。自黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理以來，Ｈ村群眾參與共建的熱情持續(xù)高漲，主動讓地讓利2萬余元，參與河道整治、環(huán)境治理等進(jìn)行投工投勞78人次。

三是建設(shè)共管。“建設(shè)共管”是指在政府的指導(dǎo)下，政府與群眾一起制定制度，群眾參與發(fā)展共建后的項(xiàng)目管理，使項(xiàng)目成果能夠得以維持和運(yùn)轉(zhuǎn)[20]。Ｈ村黨委組織群眾共同制定村規(guī)民約、黨員公約、衛(wèi)生公約、商戶管理公約等制度，激發(fā)制度的約束力，以此規(guī)范群眾自治。為喚醒黨員意識，積極開展黨員掛牌，設(shè)立黨員示范崗，劃分黨員責(zé)任示范區(qū)，組織黨員參與管理，激活組織“細(xì)胞核”。此外，激發(fā)村民主人翁意識，激勵(lì)群眾“主動作為”，發(fā)揮群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，全覆蓋建立輪值管理制度，建立輪值表，參與集鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生、廣場、活動室的管理。

四是效果共評。“效果共評”是指通過組織群眾對鄉(xiāng)村建設(shè)和治理工作進(jìn)行過程評價(jià)和結(jié)果反饋，以達(dá)到不斷優(yōu)化和改善治理結(jié)果的目的。Ｈ村在鄉(xiāng)村治理過程中，采取由過去的“干部評”變?yōu)椤盎ハ嘣u”，讓村民彼此之間進(jìn)行庭院環(huán)境衛(wèi)生評比、好婆婆好兒媳評比、最美志愿者評比。通過讓村民掌握“判官筆”的形式，倒逼群眾自身自覺遵守村莊各項(xiàng)公約。在此基礎(chǔ)上，完善評價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立積分檔案，凡是被評選為優(yōu)秀的家庭或者個(gè)人，獲得相應(yīng)的積分，通過積分累積，可以在村委兌換洗衣液、肥皂等生活用品，以此鼓勵(lì)先進(jìn)、勸誡后進(jìn)。激勵(lì)制度的精細(xì)化，進(jìn)一步激發(fā)了參與的熱情[21]。

五是成果共享。“成果共享”是指讓農(nóng)民群眾在參與中分享建設(shè)與治理成果，并進(jìn)一步激發(fā)其參與鄉(xiāng)村治理的動力。群眾在參與中不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，村莊環(huán)境得以改善，以前的污水橫流現(xiàn)象不復(fù)存在。村民也在互動和交往中不斷重塑著村莊的公共精神，表現(xiàn)出平等互信、團(tuán)結(jié)友愛、思想凝聚的特征，自覺承擔(dān)村莊發(fā)展和治理的責(zé)任和義務(wù)，體現(xiàn)出特有的精神風(fēng)貌與價(jià)值取向。

五、黨建引領(lǐng)基層治理效能提升的內(nèi)在邏輯

H村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，黨組織將黨建嵌入到基層治理的神經(jīng)末梢，將黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、建設(shè)方式與基層治理有效連接起來，整合吸納多元力量參與到基層治理中，提升治理效能。H村黨建引領(lǐng)基層治理效能提升的過程機(jī)制主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是黨組織通過價(jià)值整合與組織整合型塑具有共識的責(zé)任有機(jī)體；二是黨和政府通過對群眾需求的積極有效回應(yīng)不斷強(qiáng)化政黨的公信力；三是黨組織通過動員，使多方力量共同參與到基層治理隊(duì)伍中，群眾力量得以激活，從而構(gòu)建具有長效性持續(xù)性的集體行動源。

（一）多方整合型塑責(zé)任有機(jī)體

責(zé)任作為一種觀念層面的要素，需要通過社會成員的行動來體現(xiàn)。在鄉(xiāng)村場域，使村民有序參與鄉(xiāng)村治理并履行相應(yīng)的責(zé)任，既是型塑個(gè)體責(zé)任意識的前提，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵。而責(zé)任政治的實(shí)現(xiàn)需要一系列價(jià)值觀念作為支撐。黨建元素符號的外現(xiàn)以及非正式規(guī)則的制定，將共同參與治理的責(zé)任觀念通過外力的刺激與作用，不斷內(nèi)化為自身的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，從而在價(jià)值層面整合并統(tǒng)一了群眾的認(rèn)知。具體而言，黨組織通過縱向組織結(jié)構(gòu)延伸和橫向組織平臺搭建，建構(gòu)了縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。一方面，黨組織自身力量的縱向化延伸，得以作為網(wǎng)絡(luò)連接的節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對村莊社會的全方位聯(lián)結(jié)。另一方面，社會組織的全覆蓋，推動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的扁平化，在二者的共同作用下，一個(gè)具有價(jià)值共識和事務(wù)共議的網(wǎng)狀責(zé)任共同體得以形成。

（二）多維回應(yīng)提升信任黏合度

回應(yīng)作為政黨公信力產(chǎn)生機(jī)制的“供給側(cè)”，是政治權(quán)力與公民權(quán)利之間的“同心結(jié)”，也是提升公民政治信任的“潤滑劑”。H村黨建引領(lǐng)基層治理的經(jīng)驗(yàn)同樣表明，健全的回應(yīng)機(jī)制能夠提升社會信任的存量，并有效動員村民在基層治理中進(jìn)行合作。對于一些簡單事項(xiàng)，基層黨組織通過現(xiàn)場回應(yīng)和協(xié)商溝通的形式，使問題得以快速解決。對于復(fù)雜問題，村黨委通過向上借力的方式，獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門資源的支持。黨組織通過話語與行動的回應(yīng)，向群眾提供可以信任的資源，并使群眾知曉黨組織關(guān)心并身體力行地維護(hù)他們的切身利益，是群眾可以放心依靠和充分信賴的管理者和服務(wù)者。在這種“呼”和“應(yīng)”之間，“需求”與“供給”之間相互關(guān)聯(lián)，黨組織與人民群眾之間的信任得以建立，并成為一種穩(wěn)定的社會資本。

（三）多方參與構(gòu)建行動共同體

行動共同體的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)共同體成員的集體行動，共同體的形成不僅是測量基層治理效度的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是實(shí)現(xiàn)基層治理效益的重要手段。公眾參與的本質(zhì)是將分散的群眾力量進(jìn)行組織化，通過集體行動的有效性和低成本來滿足基本的公共服務(wù)需要，其根本目的是最大限度地激發(fā)群眾參與公共事務(wù)的主體性。在鄉(xiāng)村社會中，具有黨員身份的群體以及能人、鄉(xiāng)賢等是社會參與的重要力量，他們能夠依托與普通群眾生活共同在場的社會關(guān)聯(lián)，并利用鄉(xiāng)土社會的人情、關(guān)系、情感支持等開啟雙向互動的通道。正如H村黨員積極分子等依托自身身份的特殊價(jià)值和意義，不斷凸顯其先進(jìn)性，帶動與影響身邊的群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，從而培育鄉(xiāng)村社會治理的內(nèi)生性力量，實(shí)現(xiàn)自我“造血”，開發(fā)并維系具有長效性和可持續(xù)性的集體行動源，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能的蝶變。

結(jié)語

本文以Ｈ村鄉(xiāng)村治理的蝶變?yōu)閭€(gè)案，通過構(gòu)建“整合—回應(yīng)—參與”的分析模型，闡述黨建引領(lǐng)基層治理效能提升的過程。政黨通過其特有的制度優(yōu)勢，成為連接國家與社會的“橋梁”，既激活了群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，又鍛煉了黨員干部的基層治理技能。隨著黨建引領(lǐng)工作的持續(xù)推進(jìn)，Ｈ村以黨建引領(lǐng)促進(jìn)基層治理效能提升，不僅為其他地區(qū)提供了可借鑒參考的樣本，也揭示了政黨在治理基層過程中踐行群眾路線的具體運(yùn)作機(jī)制與制度化路徑，展現(xiàn)了共建共治共享社會治理格局的價(jià)值意蘊(yùn)和行動邏輯。

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責(zé)任編輯：袁建濤