多措并舉推進我國消費糾紛仲裁的適用

〔摘要〕 消費糾紛仲裁是法定的消費糾紛解決途徑之一，兼具專門性、靈活性、自愿性、終局性等綜合優勢。但是我國消費糾紛仲裁的社會認同與理論支撐尚未達到應有的程度，與其綜合優勢不相匹配，呈現出法律基礎先天不足與仲裁實踐后天欠缺交織的“發育不良”狀態。這種現狀是推廣不力、公正性欠缺、合意達成困難、成本效益不彰等多種因素造成的，應通過加強推廣、強化公正性、促進合意達成、降低成本等路徑推進消費糾紛仲裁的適用。

〔關鍵詞〕 消費糾紛；消費糾紛仲裁；糾紛解決；合意

〔中圖分類號〕D923.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）01-0094-04

隨著社會的發展與消費方式的復雜多樣，我國消費糾紛數量居高不下。在法院案多人少的背景下，訴源治理、堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面已成為國家治理的一項重要方針。《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消保法》）第39條規定了自行和解、調解組織調解、行政投訴、仲裁、訴訟等五種消費糾紛解決途徑。仲裁與其他四種消費糾紛解決途徑相比，兼具專門性、靈活性、自愿性、終局性等特點，對消費者和經營者來說有一定的綜合優勢。中央有關法治社會建設的文件強調，要推動仲裁委員會積極參與基層社會糾紛解決，支持仲裁融入基層社會治理〔1〕。當前，我國消費糾紛仲裁的社會認同與理論支撐尚未達到應有的程度，與其綜合優勢不相匹配，值得進一步研究，以期提升消費領域社會治理能力，滿足人民對美好生活需要在消費者權益維護方面的期待。

一、我國消費糾紛仲裁呈現“發育不良”狀態

消費糾紛仲裁是指消費者與經營者在自愿的基礎上達成協議，將消費糾紛提交消費仲裁機構審理并作出有約束力裁決的糾紛解決方式。與普通商事仲裁、勞動仲裁等的成熟完善和廣泛適用不同，我國消費糾紛仲裁呈現出法律基礎先天不足與仲裁實踐后天欠缺交織的“發育不良”狀態。

（一）法律基礎先天不足

《消保法》就消費糾紛仲裁沒有作出任何具體規定，同時我國也沒有消費糾紛仲裁的專門性法律法規或其他規范性文件。在上世紀八九十年代，山東、河北、江蘇等省出臺過的消費糾紛仲裁辦法或暫行規定，目前均已廢止失效，且各地并無新的有關消費糾紛仲裁的規范性文件出臺。消費糾紛仲裁只能依據《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）普通商事仲裁的相關規定，缺乏針對性與適用性。考慮到消費糾紛種類多樣、領域多元、數量上以小額為主、關涉公益性與市場規制性，當事人缺乏互換性、地位與資源實質不平等等特點，僅僅依靠《仲裁法》的商事仲裁規定，很難在實踐中發揮消費糾紛仲裁維護消費者合法權益、強化經營者社會責任等多方面的作用。

（二）仲裁實踐后天欠缺

實踐中我國消費糾紛仲裁機構主要分為兩類：一是適用于各種消費糾紛的消費者保護組織與仲裁委員會合作設立的一般性消費糾紛仲裁機構。二是解決某一領域消費糾紛的行業性、專門性消費糾紛仲裁機構。前者如西安仲裁委員會與西安市消費者協會聯合成立的消費糾紛速裁中心；后者如南京仲裁委員會汽車消費爭議仲裁中心和大連仲裁委員會保險仲裁中心。目前消費糾紛仲裁機構尚未在全國范圍內普遍設立，大規模推進消費糾紛仲裁實踐也就無從談起。由于我國仲裁的實踐應用場景較為“商務”，中央有關仲裁發展的文件明確提出，應把仲裁融入經濟社會發展的各個領域，在解決好傳統商事糾紛的同時，把仲裁服務延伸到基層，依法妥善處理人民群眾在日常生產生活中涉及財產權益的各類民事糾紛，實現案件受理多樣化〔2〕。消費糾紛仲裁不盡如人意的發展現狀與上述延伸仲裁服務于各類民事糾紛的要求顯然是不相稱的。

二、我國消費糾紛仲裁“發育不良”的原因

無論從解決糾紛的數量還是社會影響來看，目前我國消費糾紛仲裁均無法與其他四種消費糾紛解決方式相提并論，更無法體現其綜合優勢。消費糾紛仲裁“發育不良”是多種因素造成的，主要包括以下幾個方面。

（一）消費糾紛仲裁推廣不力

使用糾紛解決方式最重要的前提是人們對它的了解與接受。消費糾紛仲裁“發育不良”源于使用者對其知悉度低。《仲裁法》規定的是基于商事仲裁的規則，仲裁機構總量偏少，案均標的額較高，案件數量較少。在消費者和經營者眼中，消費糾紛仲裁機構的面貌是模糊的，既沒有法院或行政機關“官”的權威，又沒有消費者協會和行業協會“民”的親切。可見，消費糾紛仲裁方式有待持續宣傳、推廣。

（二）消費糾紛仲裁公正性欠缺

除不了解外，消費糾紛仲裁“發育不良”還與消費者對其不信任有關。信任來源于公正、公平、專業，不信任則主要源于下列原因：其一，一裁終局雖然是仲裁在效率性方面的優點，但公正永遠是當事人對糾紛解決方式的第一訴求，因此一裁終局反而會使信任不足的當事人卻步。其二，與必須遵循固定程序法的訴訟不同，仲裁的私意性與法律適用的靈活性等因素會帶來正當程序不足及程序親和性差的問題。此外，我國仲裁法律制度存在的干預意思自治〔3〕、法院涉及仲裁司法監督不統一等現象，減損了消費糾紛仲裁程序的可預測性，也影響到當事人對消費糾紛仲裁的信任與選擇。

（三）消費糾紛仲裁合意達成困難

消費糾紛仲裁的前提是雙方自愿達成接受仲裁管轄的合意。消費者和經營者在實踐中存在以下一些難以啟動仲裁程序的情形：一是對于仲裁的公正性與成本收益率等方面存在疑惑。二是不了解消費糾紛仲裁或者了解程度有限，不知如何啟動仲裁程序。三是不法經營者故意回避具有強制執行力的消費糾紛仲裁。四是消費者和經營者在事實、證據或法律適用問題上無法取得一致，不愿達成仲裁協議。在上述四種情況下消費者會尋求其他消費糾紛解決方式。

發生消費糾紛后形成仲裁合意非常困難，也會耗費較大的協商成本。有觀點認為，由經營者在其提供的消費合同中包含仲裁條款可作為增加雙方仲裁合意率與消費糾紛仲裁適用率的重要舉措，對此學界爭議很大。實踐中，美國一般允許經營者在消費合同中采用仲裁條款，歐洲國家一般要求更正式的書面仲裁協議，不允許在消費合同中使用仲裁條款。消費合同中的仲裁條款對消費者是否有強制性，反映出立法或司法是否對消費者進行傾斜性保護。我國學界迄今還沒有充分關注到這一問題，沿襲了商事仲裁的或裁或審制度，消費糾紛仲裁協議具有排除法院管轄權的效力。這一限制消費者起訴權利的做法，與《消保法》第26條和《侵害消費者權益行為處罰辦法》第12條的規定不一致。筆者認為，在無法確保消費者充分知情的前提下，在消費合同中推廣格式化的仲裁條款不會解決消費糾紛仲裁合意達成困難的問題，反而會對消費糾紛仲裁的健康發展產生負面效應，引發消費者的不滿與質疑。

（四）消費糾紛仲裁成本效益不彰

在仲裁訴訟化的背景下，傳統仲裁程序如今已異化為耗費不菲或耗時不短的程序，影響了消費糾紛仲裁的成本效益和當事人的仲裁意愿。在成本方面，現有的商事仲裁無法高效地解決以“金額小、數量大”為特點的消費糾紛，且商事仲裁機構受理此類案件獲得的收入無法填補辦案成本，對辦理消費糾紛沒有積極性，而大量的日常消費糾紛正是小額的，在運用消費糾紛仲裁解決時不具有費用上的可行性。在效率方面，仲裁傾向于向訴訟程序的復雜化和正式化靠攏，并受制于司法干預和控制。實踐中，不僅是仲裁裁決過程，當事人達成仲裁協議、申請法院撤銷仲裁裁決、申請法院執行或不予執行仲裁裁決、向上級法院申請復議等程序也會耗費時間、增加仲裁成本。而且仲裁機構仲裁員的兼職性，導致其從業時間大幅減少。上述種種都使得消費糾紛仲裁比大部分一審終審的消費糾紛小額訴訟程序或簡易程序耗時更長。

三、推進我國消費糾紛仲裁適用的現實路徑

（一）加強消費糾紛仲裁的推廣

目前學界通說主張建立一般性的統一消費糾紛仲裁機制〔4〕，專門用以解決消費糾紛，并在現有的消費者協會內設立消費糾紛仲裁庭或消費糾紛仲裁中心。但實踐中遵循一般性與行業性二元化發展思路，即有的城市按照上述觀點在消費者協會內設立一般性的統一消費糾紛仲裁機構，有的城市則在特定行業內設立行業性消費糾紛仲裁機構。

一般性的統一消費糾紛仲裁機制可以一攬子建章立制，設立在消費者協會內的統一的消費糾紛仲裁機構也便于消費者利用。但由于消費糾紛仲裁面臨一系列問題，建立一般性的統一消費糾紛仲裁機制實際成效不可能明顯，無法達到推廣消費糾紛仲裁、擴大適用率的效果。消費糾紛仲裁必須有廣大的經營者支持和參與，目前的通說主張只考慮到了方便消費者，但沒有考慮到經營者的接受度。筆者認為設立消費糾紛仲裁機構存在以下“四難”：一是消費糾紛大多標的額小，不少仲裁機構不愿受理，存在資源配置與費用問題。二是如果單獨設立作為仲裁委員會的派出機構，則其場所設置、人員配置、經費支出等都會給仲裁委員會帶來較大負擔。三是如果如通說主張將消費糾紛仲裁機構設在消費者協會，經營者不易同意和信任，會引發仲裁協議達成率低位徘徊的問題。四是如果將消費糾紛仲裁機構設在行業協會或由行業資助，消費者會產生顧慮，也不利于仲裁合意的達成。因此，筆者認為消費糾紛仲裁在現階段只能作為解決消費糾紛的補充手段，其定位應是彌補現行民間或行政性消費糾紛調解方式在特定領域的不足。應當允許各地根據自身情況進行探索和積累經驗，在保留二元化的消費糾紛仲裁發展思路的同時，采取兩步走策略：以行業性和專門性消費糾紛仲裁為突破口，選擇諸如汽車、裝潢、金融、教培、醫療等特定行業試點與推廣消費糾紛仲裁，由各個行業制定消費糾紛仲裁示范性程序準則或標準，消費者團體、行業協會、市場監管機關、法院可以分別在各自場所對消費糾紛仲裁進行宣傳，并通過媒體向社會公眾發布案例、介紹流程。等消費糾紛仲裁推廣取得一定成效和實績、經驗積累充分之后，再考慮建立一般性的統一消費糾紛仲裁機制，制定總體性的消費糾紛仲裁的專門性法規。

（二）強化消費糾紛仲裁的公正性

消費糾紛仲裁適用需要贏得雙方當事人的共同信任，為了提升當事人的信任感和消費糾紛仲裁的適用率，應從消費糾紛仲裁制度的公正化設計入手，具體而言：一是仲裁員須承諾公正處理糾紛，且在與當事人存在利益關系時有說明義務。二是優先選擇科研院所的專家學者和專業技術人員作為仲裁名冊中的仲裁員，消費者保護團體或市場監管機關工作人員、律師等也屬于消費者可以選擇的仲裁員范圍。三是強化消費糾紛仲裁員的培訓與考核，提升消費糾紛仲裁員的業務能力，進而提高消費糾紛仲裁裁決的公信力。四是當事人一方與仲裁員之間有關信息、意見的交換不能私下進行。五是如果將消費糾紛仲裁機構設在行業協會，兩者應互不隸屬，保持其職員履行職務的相互獨立。六是加強行業自律，依法制定仲裁從業人員職業倫理規范，強化其準入和退出管理，及時處理違規違紀行為。七是強化主管行政機關對仲裁委員會及仲裁從業人員的監管，建立職業信用檔案與失范行為懲戒機制。

（三）促進消費糾紛仲裁合意的達成

為解決消費糾紛仲裁合意達成困難問題，日本學者棚瀨孝雄建議采取單方面仲裁合意、正當性補充的方法〔5〕，小島武司建議采取與遵從仲裁約束的經營者約定某種好處的方法〔6〕。單方面仲裁合意、與經營者約定某種好處分別從賦予經營者責任和給予經營者獎勵的角度促進經營者作出事前仲裁承諾，且將仲裁程序的啟動權交由消費者，這樣既可以體現對消費者權益的傾斜性保護，又可以平衡經營者的權利與義務，還可以做到對雙方當事人程序選擇權的尊重。這兩種方法均沒有過分的偏向，較為科學和公允。另外，正當性補充是消費糾紛仲裁應不斷完善的方面，有助于增強雙方當事人對消費糾紛仲裁的信任，從而作用于消費糾紛仲裁合意的達成。鑒于此，筆者主張綜合借鑒上述三種方法，以提高我國消費糾紛仲裁的合意率。具體來說，應以行業協會、市場監管機關和消費者協會組成推廣消費糾紛仲裁的聯合工作組，制定大致的指導性規范，采取經營者自愿成為消費糾紛仲裁加盟商家的方式。加盟經營者應事先承諾，一旦發生消費糾紛、消費者提出仲裁要求，便啟動消費糾紛仲裁程序。經營者也可在其消費單據、消費合同、產品信譽卡、使用說明書等上面明確作出仲裁承諾，一旦消費者據此申請仲裁，可視為訂立仲裁協議，以促進仲裁合意的達成。

消費者對一裁終局的疑慮也影響著消費糾紛仲裁合意的達成。有學者主張保留消費者的小額訴權〔7〕，這種做法會對消費者的小額權利重復性設置救濟途徑，減弱小額訴訟程序一審終審的重要性和仲裁的效率優勢，因此不可采取賦予消費者小額訴權的做法。為了推動消費糾紛仲裁合意達成、提升消費糾紛仲裁適用率，筆者認為，可以賦予消費者對大額消費糾紛仲裁的單方訴權。至于大額應以何種標準界定，從推廣消費糾紛仲裁的角度，筆者認為，此金額不應高于《中華人民共和國民事訴訟法》中小額訴訟的相應標準，因為我國現行小額訴訟的金額標準較高，會使大量使用消費糾紛仲裁的消費者無法行使單方訴權。待消費糾紛仲裁具有相當強的社會公信力、消費糾紛仲裁文化得到長足發展之后，可以考慮回歸典型意義的消費糾紛仲裁樣態，取消消費者的單方訴權。

（四）降低消費糾紛仲裁的成本

考慮到我國已有行政調解和消費者團體調解需要政府資助，消費糾紛仲裁的成本主要應由經營者和行業協會來承擔，當然政府和社會也可以適當提供資金補貼。經營者和行業協會負擔消費糾紛仲裁成本可通過以下幾種形式：涉及消費糾紛的經營者交納仲裁費用；行業協會向本行業經營者收取仲裁有關日常運營費用；設立專門的消費糾紛仲裁基金，接受企業和社會各界的捐助。同時經費收取也可以按上一年度不同經營者處理消費糾紛的情況動態調整，這樣可以起到規范經營者的經營行為、減少消費者投訴的作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央印發《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》〔EB/OL〕.（2020-12-07）.https：//www.gov.cn/zheng

ce/2020-12/07/content_5567791.htm.

〔2〕中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》的通知〔J〕.武漢仲裁，2019（01）：155-166.

〔3〕樊 堃.仲裁在中國：法律與文化分析〔M〕.樊 堃，等譯.北京：法律出版社，2016：184.

〔4〕孫 穎.消費者保護法律體系研究〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2007：232.

〔5〕棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度〔M〕.王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：106.

〔6〕陳 剛.自律型社會與正義的綜合體系——小島武司先生七十華誕紀念文集〔M〕.陳 剛，林劍鋒，段文波，等譯.北京：中國法制出版社，2006：79.

〔7〕姚 敏.中國消費仲裁的問題與進路——基于美國消費仲裁的啟示〔J〕.河北法學，2019（03）：147-163.

責任編輯 梁華林