推進人大工作體系化芻議

摘要：人大工作體系化發展是中國特色社會主義政治制度歷史實踐發展的必然。推進人大工作高質量發展要遵循人大自身的發展規律，要堅持用系統觀念分析人大工作特點，推動人大工作體系化建設。人大工作體系化包括了人大工作任務、履職方式、履職實踐等方面的體系化。建議通過完善機制建設、強化過程管理、建立績效約束等方式推進人大工作體系化建設。

關鍵詞：人大工作；體系化；系統觀念

中圖分類號：D624

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.01.003

習近平總書記在首次中央人大工作會議上，明確提出新時代加強和改進人大工作的指導思想、重大原則和主要工作，提出建設政治機關、國家權力機關、工作機關、代表機關的重要要求，為新時代加強和改進人大工作指明了方向。在開啟高水平全面建設現代化強國新征程的歷史節點，浙江省提出要增強系統觀念，在完善地方人大履職體系上作表率，推進人大工作體系化建設，強化系統集成。[1]隨著數字化改革的深入推進，浙江省進一步提出“全省各級人大要堅持系統觀念、系統方法，突出整體智治、高效協同，強化‘一盤棋’意識”[2]。面對全面建設現代化強國新征程，加強人大工作體系化建設，對推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。

一、人大工作體系化建設是人民代表大會制度發展的必然

人大工作離不開人民代表大會制度的健全完善。我國確立人民代表大會制度后，經過了曲折探索和發展。黨的十一屆三中全會后，人大制度和人大工作進入新的歷史發展階段。地方各級人大常委會逐步設立，“在歷史長河中，中國地方各級人大及其常委會的出現都屬于新生事物”[3]。此后，我國地方人大及其常委會的組織建設、制度建設和工作發展呈現出新面貌。地方國家權力機關設立常設機構，既順應了社會經濟發展的新要求，又是對地方行政司法機構職能增加、作用加強在制度建設上的回應。這種制度性回應體現了中國政治制度中“一切權力屬于人民”的基本原則，豐富了“人民代表大會是國家的最高權力機關，其他國家機關都由其產生”的基本制度框架。[4]這種回應也意味著，隨著社會主義各項事業的發展，人大工作必然要與時俱進，其工作內容、工作重點、工作形式也要隨著社會主義建設實踐的發展而不斷創新發展，要逐步完成由點到面、由零散個別推進到整體協同的體系化發展。自縣級以上地方人大相繼設立常委會開始，我國地方人大及其常委會的組織建設、制度建設和工作開展進入嶄新階段。[5]此后，地方人大工作與社會主義改革開放中地方經濟社會發展的各項事業同向發力、同步發展、同頻共振。在加強和完善地方治理、推動地方各項事業發展中，浙江省人大工作任務不斷豐富，職能與定位越來越清晰，機構建設逐漸完備，履職方式不斷創新和發展完善，并逐步向體系化方向發展。在數字化浪潮推動下，浙江省堅持系統觀念，從整體智治、系統集成、高效協同的高度對人大工作提出了新要求，使人大工作體系化建設的“自覺性”在實踐中得到不斷彰顯和持續強化。

二、人大工作體系化的內涵和目標

堅持系統觀念、系統方法是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的重要思想和工作方法。2021年，習近平總書記在十九屆中央政治局第二十七次集體學習時強調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，必須堅持系統觀念，統籌國內國際兩個大局，統籌“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。[6]黨的二十大提出“六個必須堅持”，形成習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀方法論，堅持系統觀念是其重要內容之一。新時代新征程上，浙江省人大堅持以系統觀念為指導，充分發揮這一重要觀念在國家治理現代化中的重要方法論作用，堅持把系統方法充分運用到人大工作實踐，用于經濟社會發展和當地建設各領域各方面各環節。

人大工作作為黨和國家工作的重要組成部分，其本身是一個系統工程。人大工作經過多年的發展和完善，一直在進行著體系化的探索和實踐，在立法的立改廢釋，監督的對象、內容、程序，以及重要人事任免、重大事項決定等方面都有法定的程序，已經形成了比較完備規范的工作程序。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，在遵循法定程序的基礎上，做好新時代人大工作更需要強調人大各項工作任務之間，人大與“一府一委兩院”之間，以及各級人大之間工作的整體協同，這樣才能更好發揮人民代表大會制度的優勢。

“完善人民代表大會及其常委會運行的制度機制，保證人民通過法定的途徑、渠道、方式、程序全過程參與人大各方面各環節工作，確保黨和國家在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自人民的聲音”[7]。人大工作體系化就是為了貫徹好人民代表大會制度，更好地支持和保證人民當家作主。所以，人大工作體系化建設目標應是建設“整體、高效、協同”的有為人大，這也是國家治理體系和治理能力現代化對人大工作的要求。

我國全過程人民民主的全鏈條、全方位、全覆蓋特點，要求人大工作系統化、整體化、協同化、高效化，只有這樣才能保障全過程人民民主的順利實現。人大工作體系化建設目標強調整體性，這是人大工作體系化的出發點也是落腳點。“整體”意味著從整個人大工作整體著眼開展各項工作，實現工作任務、履職方式、履職實踐的相互協同，實現人大工作整體高效。在當前環境下，整體性可理解為“整體智治”，實現由“事”向“制”“治”“智”的治理轉變，要著力解決職責交叉、條塊分割、各自為政等治理“碎片化”現象。在數字化改革推動下，“整體人大”要求通過數據共享、流程再造和業務協同，實現與全國人大、“一府一委兩院”的互聯互通，跨部門跨層級的省市縣一體、部門間協作，形成縱向貫通、橫向協同、覆蓋全省的數字人大體系，推動工作從分散化走向一體化。“高效”意為打造“效能人大”，是人大工作體系化的目標指向。以“整體觀念”優化整合人大各項工作任務或職能，做到統分結合、主次有序、各展其長，構建系統完備、科學規范、運行高效的人大工作任務體系。“協同”是推進工作體系化的方法、手段和實現路徑，強調統籌兼顧、協調各方。建立工作統籌機制，切實避免工作各自為政、重復低效；完善縱向治理結構，構建黨委統領、省市縣一體、部門間協作、“一府一委兩院”聯動的高效機制。

三、人大工作體系化的具體指向

黨的二十大明確提出2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化，實現此目標“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”[8]。人大工作體系化應該包括人大組織結構體系化、工作任務體系化、履職方式體系化和履職實踐方式體系等。

●人大組織結構的體系化

1979年以來，地方人大專門委員會從無到有，常委會的工作機構、辦事機構逐步完善，職能日趨健全，建立了適應新時代要求的黨和國家機構職能體系主體框架①。目前，浙江省人大設有法制、監察和司法、預算、教育科技文化衛生、農業與農村、環境與資源保護、外事、社會建設、代表與選舉任免等9個工作委員會，為依法有效履行職權和發揮人大制度優勢提供了有力的組織保障。

●人大工作任務的體系化

從人大常委會歷年工作報告看，2018年以來，浙江省人大常委會工作報告中呈現出的人大工作任務除了常規的立法、監督、重大事項決定、任免、代表工作外，還包括：政治學習與宣示，學習黨委有關文件及闡述的基本政策立場；自身建設，提升人大常委會自身組織和行動能力；信訪，處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見及相關活動；工作聯系和指導，上下級人大的監督、聯系與指導關系；對外交流，對與其他地方人大常委會或國外相關團體等開展橫向交流；[3]等等。有學者在研究了我國31 個省級人大常委會工作報告后指出，各省人大常委會的歷年報告都體現了基本類似的排序，依次為政治學習與宣示、立法工作、監督工作、代表工作和自身建設，這五個基本方面也體現了人大的基本職能，對于信訪、工作指導和對外交流等其他職能，基本會融入五項基本職能中的某一項之中[3]。浙江省也不例外，從浙江省人大常委會報告篇幅看，政治學習與宣示、監督、立法、代表、自身建設五項基本職能長期穩定地在報告中占有較大份量，另外五項占有份量較小的職能為工作聯系與指導、重大事項決定、任免、信訪和對外交流。加強省人大對地方人大工作的聯系，在這兩年的省人大工作報告中出現的頻次在增多，說明各級人大之間的工作聯系和協同越來越得到重視；另外，人大工作報告中越來越重視加強人大工作規范化、制度化建設以及人大隊伍建設。②

從歷年人大常委會工作報告來看，常委會在開展各項工作時，都體現了堅持黨的領導、圍繞中心服務大局，這是開展人大工作的基本原則。圍繞這些原則開展工作時，各項工作任務之間不是各自獨立而是相互聯系、互相促進、協同并進的，說明人大工作任務是有機統一的體系化存在。

●人大履職方式的體系化

人大履職的方式是指人大為依法履職而采用的工作程序和形式。人大行使職權的顯著特點是集體行使職權，人大履行職權的主要方式是會議。人大的工作具有很強的法律性和程序性，從法律地位和法律效力看，人大的會議可分為以下四個層次：一是最權威、最重要的人大會議，即全體人大代表參加的代表大會；二是權威性和重要性僅次于代表大會的人大常委會會議；三是人大組織架構內法定性、程序性、工作性的會議，如主席團會議、委員長會議、主任會議、專門委員會會議、代表團會議等；四是各種專題性、調研性會議，如聽證會、座談會、論證會、務虛會等等。這些形式多樣內容豐富的會議是人大依法履行職權開展工作的重要形式。[9]除了會議形式外，調研、視察、聯系群眾、提出意見建議等方式都是人大最常用和有效的工作形式。人大會議和其他履職形式一起構成了人大履職方式體系，在人大依法履職中發揮著重要作用。

人大工作方式隨著社會發展實踐不斷與時俱進、創新發展。隨著信息技術發展，人大工作逐步向信息化、數字化轉型。人大工作以數字化建設為抓手，利用信息系統、APP平臺等技術，使人大工作由線下轉到線上，實現線上線下融合，推進人大工作更優質高效。

●人大履職實踐的體系化

人大的履職實踐體現了人大依法開展工作，服務地方發展大局，服務于人民群眾的工作原則。這本身意味著人大的各項工作任務是一項系統工程，各項履職實踐之間相互聯系相互影響，有著密切聯系。人大系統強化上下聯動，實行工作協同，可以不斷提高地方各級人大履職能力和工作效能。浙江省人大緊緊圍繞省委中心工作和階段性重點任務主動作為，對事關改革發展穩定重大舉措找準依法履職的切入點、著力點和結合點，主動對接、主動推進，在把握大局和服務大局的履職實踐中注重各項履職活動的聯動協同，發揮人大制度優勢，提高履職行權效能。省人大常委會高度重視與市縣（區）人大的工作聯系和協同，積極探索統籌推進地方人大工作的方式和途徑，對事關全局的重大議題和和人民群眾廣泛關注的民生熱點，省市縣（區）人大通過上下聯動協同工作，合力開展立法、監督、代表、調研等工作，推動全省人大工作的整體合力明顯增強、整體績效顯著提升。全省各級人大也在實踐中不斷探索推動人大體系化建設，取得了一些積極成果。例如：全省實行的民生實事項目人大代表票決制和街道居民議事會制度，涵蓋“全過程”要素，匯集“全過程”民意，是在制度框架內，形成工作體系化，激發制度活力，實現“全過程民主”的生動典型；浙江省人大的糧食安全執法檢查；嘉興市人大探索的規范化、標準化、信息化、常態化“四化”建設；杭州市濱江區人大持續推動的法治人大、民生人大、智慧人大“三個人大”建設；等等。這些成果在不同層次上分別形成相輔相成的一個有機整體，體現了地方人大工作的整體規劃、協同推進、高效運行的特點，為推進地方人大工作體系化提供了有益的經驗和啟示。

四、推進人大工作體系化的路徑建議

在新的歷史起點上，各級人大要深刻認識和把握本地基本發展情況和當前發展的階段性特征，適應新時代發展新要求，順應人民群眾的新期待，在推動高質量發展中，不斷推進人大工作體系化，以更好地行使憲法和法律賦予的職權，更好地發揮國家權力機關作用。

●完善機制建設

構建完備規范、運行有效的工作機制是人大工作取得成效、人大制度優勢得以發揮的關鍵。人大應構建起上下貫通、左右連接、內外交融、協調一致的工作機制。

首先，完善人大與黨委的工作聯系機制。黨委既要高度重視、大力支持和保證人民通過各級人民代表大會行使管理國家事務的權力，又要不斷加強和完善黨對人大的領導，及時把黨的主張通過法定程序轉變為國家意志，避免越俎代庖，以保證人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用。人大常委會在行使職權過程中，要牢固樹立黨的領導觀念和政治觀念，特別是在人大自身建設上要勇于建言，爭取黨委支持。

其次，完善人大與政府、監察委員會、法院、檢察院協同的工作機制。健全政府、監察委員會、法院、檢察院由人大產生、對人大負責以及報告工作等制度，推動其經常化接受人大監督，同時，探索并逐步完善公權的授予和收回制度。要改變人大與政府信息不對稱狀況，完善政府重大事項決策出臺前向本級人大報告制度，防止人大陷入“最后知情者”的窘境。人大工作在確定議題、組織檢查、審議審查、督促整改等各個環節，都應相互溝通，達成共識，形成合力，協調一致推動工作。

再次，完善人大機關的運行機制體系化建設。作為工作機關的人大，其內部應當根據形勢發展和履職需要，不斷“系統優化”。從機構建制上要不斷優化機構設置，根據依法履職需要設置機構、評定崗位、配置人員，人財物要向重要部門和崗位以及重點工作傾斜，要突出重點，確保重要工作任務完成質量，不搞平均主義。同時也要樹立“一盤棋”思想，理順機關內部體制機制，“形成統分結合、有分有合、能分能合、緊密銜接、協調配合的有機整體，實現‘整體大于部分之和’”[10]。

●深化過程管理

人大機關各業務部門在開展工作過程中，如果加強各項工作的過程管理，可以有效促進各項工作的優化組合，提高工作效率。

數字化改革為人大工作實現實時在線、動態管理、過程管理提供了有利工具。數字化改革探索是一個全方位過程，它以顛覆性力量推動人大的流程再造、功能重塑和制度變革。加強數字化改革探索，通過“小切口、大場景”的探索，優化推進工作流程再造。針對條塊分割、各自為政的碎片化工作現狀，以數字化實現具體業務工作的集約化、便捷化、可視化、實操化，實現各項工作的便捷流轉和精準處理，形成工作協同。聚焦人大立法、監督、重大事項決定、人事任免、代表工作等核心業務，推動職權行使的數字化管理和流程可控，最終實現人大工作全過程管理。

●強化績效約束

對人大工作進行績效評價，以績效評價約束人大履職行權，提升人大工作質量和水平。對人大工作進行績效評價，需要結合人大工作特點構建科學的績效評價體系。人大績效評價要在綜合運用已有績效評價理論和方法的基礎上，根據人大工作特點設置科學的評價方法、量化指標、評價內容、評價標準以及評價程序等，對人大工作進行定期和不定期的考核，并進行綜合分析和評價，測評工作績效水平，通過績效管理推動人大工作不斷優化。首先，樹立績效觀念。人大隊伍要樹立績效管理的理念，培養績效評價的意識，績效理念要深入人心，營造濃厚的人大組織績效評價的氛圍和環境。其次，要設置科學合理的績效評價指標體系。指標體系應確立以公共利益為導向的人大履職績效評價標準，在履職目標、履職成效上體現人大履職為民的導向和指引。[11]再次，合理利用評價結果。通過解析評價結果，調整或修正人大工作的方法、途徑和策略，推進發現問題的改進和工作績效的提升，促進人大工作優質高效。

注釋

①參見浙江人民出版社2020年出版的《浙江通志·人民代表大會志》。

②參見《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》（2017，2018，2019，2020，2021）。

參考文獻

[1]袁家軍.浙江省十三屆人大常委會第二十六次會議在杭州舉行袁家軍主持并講話[N].浙江日報，2020-12-25.

[2]袁家軍.在省十三屆人大五次會議閉幕時的講話[J].浙江人大，2021，（1）.

[3]何俊志.中國省級人大常委會的職能變遷： 路徑與模式[J].政治學研究，2021，（1）.

[4]楊雪冬.地方組織法修改與地方人大制度建設[J].復旦政治學評論，2011，（5）.

[5]黎堂斌.改革開放以來人大制度發展[M].南京：江蘇人民出版社，2021：55.

[6]王香平.系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法——學習領悟習近平總書記關于系統思維方法論的重要論述[J].中國紀檢監察，2021，（8）.

[7]全國人大常委會機關黨組.發展全過程人民民主更好發揮人大制度優勢[J].中國人大，2021，（11）.

[8]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[9]本刊編輯部.更好發揮會議在人大履職中的重要作用[J].上海人大月刊，2012，（8）.

[10]多杰群增、趙桂存、陳德華.經略機關：借鑒與啟示——全國各省級人大常委會機關建設綜述[J].人大研究，2013，（12）

[11]潘國紅.績效評價：推動人大職權有效行使[J].人大研究，2016，（6）.

作者簡介

韓麗峰，杭州市委黨校馬克思主義理論教研部副教授，哲學博士。研究方向：馬克思主義哲學基礎理論。

責任編輯 張忠義