建立個人破產制度的進展、問題及對策

［摘" 要］個人破產制度不僅是信貸市場安全網、金融市場安全網，也是社會安全網的重要組成部分。隨著市場經濟發展，非法人企業、商自然人以及公民自然人等參與經濟活動的頻率提高、深度增加，個人破產問題愈發凸顯。個人破產制度的缺失，表明基本經濟制度落后于經濟和消費金融發展實踐，影響市場活力和社會安全網建設，已成為市場主體制度亟需補齊的短板。當前，建立個人破產制度的基本條件已經具備，但在立法思路、逃廢債監督、管理制度和社會理念等方面仍存在分歧。未來，宜加快中國個人破產制度的構建，統籌考慮整體統一推進破產立法、平衡好重整和清算、嚴格防范破產欺詐、規避破產制度濫用、優化個人破產管理制度等事宜，為“誠實而不幸”的債務人提供經濟上重生的機會。

［關鍵詞］個人破產" 重整" 清算" 破產管理" 破產欺詐

［作者簡介］于濤，國務院發展研究中心金融所副研究員；王剛，國務院發展研究中心金融所研究員，金融機構室副主任（北京" 100010）

［DOI編號］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.01.008

個人破產制度是指在個人無力承擔全部債務時通過法定的破產程序，以其財產公平清償債務后終結債權債務關系并讓債務人獲得重生的制度安排。市場經濟下包括個人在內的市場主體以重整、清算等形式實現債務救治或退出市場是一種正常的經濟現象。建立個人破產制度有利于解決非法人企業、商自然人以及公民（自然人）（本文“個人破產”“個人破產”這一提法為習慣用語，也有“自然人破產”稱謂。包含這三類主體的破產）的債務問題和“經濟死亡問題”，完善市場秩序，提升經濟社會活力。

一、建立個人破產制度的國際經驗和啟示

個人破產制度糅合體現了經濟制度和社會制度的多方面因素，已成為世界主要經濟體成熟的民事法律制度和普遍范式，其制度建設的完備性和有效性等經驗對中國建立個人破產制度有重要的借鑒價值。

（一）全球個人破產制度的歷史和現狀

個人破產制度已經成為世界主要經濟體通行的市場制度。個人破產制度糅合體現了經濟制度和社會制度的多方面因素，已成為世界主要經濟體同時，也要看到，世界銀行通過對59個國家（25個高收入國家，34個中等收入或低收入國家）的調查顯示（該調查由世界銀行Adoflf" Rouillon指導），截至2014年，一半以上的中等收入和低收入國家沒有任何關于自然人破產的法律制度。成熟的民事法律制度和普遍范式。

1.個人債務問題的社會影響不斷擴大

個人債務問題的影響已經從家庭、企業逐步擴展到社會，甚至存在誘發系統性風險的可能。

個人債務問題不僅關涉個人、家庭和企業的債務狀況，也對社會產生負面沖擊。在商自然人以及公民自然人面對債務困境或者過度負債問題時，個人破產是應對個人、家庭財務危機和社會困境的必要舉措。當個人過度負債后，個人首先會面臨心理乃至生理上的巨大壓力，進而對整個家庭產生極大的負面沖擊。此外，債權人追債過程中產生的諸多消極影響又對整個社會產生難以估計和負面沖擊。比如，當過度負債個人已經難以償還債務甚至成為失信或難以在就業市場正常工作時，一系列問題相繼產生：相關個體的疾病、失業乃至犯罪問題可能進一步惡化，在極端情況下，絕望的債務人可能轉向灰色市場甚至參與非法活動，從而陷入惡性循環中而難以自拔。

個人破產制度成為應對和解決個人債務問題的重要制度。通過個人破產制度，破產債務人能獲得一定的債務豁免，從而擺脫長期的債務窘境。同時，債權人也能最大程度地保護自己的經濟利益，又避免將大量精力時間投入到長期難以有回報的追債過程。各國實踐已經證明，通過個人破產制度對破產個人進行債務暫緩或免除將激勵債務人更好為債權人創造價值，并且免除了債權人原先持續不斷而又成效不大的持續追索，這在經濟價值上對債權債務雙方是一種存在帕累托優化的制度設計。

個人破產問題在當代社會存在誘發系統性風險的可能。隨著消費信貸的普及以及居民杠桿率的提高，個人債務問題愈發凸顯，并在金融渠道不斷擴展和金融中介不斷擴張中容易進一步凸顯化。當個人債務問題集中大規模爆發時，有可能誘發系統性風險。2008年起源于個人房貸問題的次貸危機就是典型案例。

2.伴隨信貸自由化進程快速發展

從世界范圍看，個人破產制度首先針對的是商事個人，比如英國、美國等國，隨后逐步推廣到個人。美國《1898年破產法》等將破產對象范圍從商人發展到包括非商人在內的任何個人。

個人破產問題惡化的緣起是消費信貸在近代的大規模發展。事實上，消費信貸的發展只是近代尤其是20世紀70年代后才大規模發展起來的。在這之前，更為廣泛的實際是消費者很難獲得信貸支持。20世紀70年代之后，受金融深化和信貸自由化等思潮影響，歐美對消費信貸的監管政策不斷放松，這個過程也被稱為“信貸民主化”［1］。20世紀70年代末之后，歐洲各國議會相繼取消對消費信貸的限制；美國聯邦法院在1978年Marquette Nat’l Bank of Minneapolis v.First of Omaha Serv.Corp案件的裁決。幾乎廢除了對消費者信貸的有效監管。美國、德國、英國、日本等發達經濟體居民部門杠桿率均在20世紀最后三十年實現了大幅躍升，分別提高了63.4%、100.5%、109.1%、166.4%，法國從有數據記錄的1977年末到2000年末提高了183.9%（見圖1）。金融深化和信貸自由化在助力經濟發展、創新創業、激發經濟活力的同時，也不可避免地引致部分風險研判失誤的個體陷入債務困境［2］。

比如，日本個人破產清算實踐的發展與消費金融發展緊密相關。在引入免責制度的20世紀初期，每年的免責申請不過數百件。20世紀70年代之后，隨著消費金融的普及，個人破產案件數量迅速增長，在1984年已經增長到2萬件。在20世紀90年代信用卡破產、失業破產和放貸破產的影響下，日本個人破產案件在2003年飆升至頂峰的242849件。2018年，日本的個人破產清算案件數量總計為73268件。破產有助于規制債務驅動的新自由主義經濟模式，也便于對債務人和金融資產之間的矛盾進行去政治化處理。

（二）建立個人破產制度的啟示

1.制度構建是適應性的進化過程

構建個人破產制度一般存在一個適應性的進化過程，不僅要考慮經濟金融、社會制度等多方面因素，也要隨著經濟金融等的發展不斷進行適應性調整。從近500年發展歷程看，個人破產制度逐步從信貸市場安全網、金融市場安全網，發展到社會安全網，從解決債務關系發展到穩定社會關系。

建立個人破產制度需要統籌考慮價值理念、公平效率、法律制度和社會傳統等因素。個人破產制度在全球并無統一模式，在破產免責、自由財產自由財產是指為了保護債務人基本的生存權和發展權，在債務人的破產財產中，基于法律規定或者法院的決定，應當由債務人保留而不得用于分配清償的財產。、免責考察期限等方面存在較大差異（附表1）。英國當前通過自動免責機制英國1976年《破產法》確立了自動免責制度，使破產人在一定情況下可以自宣告破產之日起5年后自動免責。為債務人提供“重生”機會，在政府部門與司法機關間對破產管理進行合理分工。美國奉行當然免責主義個人破產免責制度的獲取方式主要包括依據法律規定自動獲得免責的當然免責主義（美國、中國香港地區）、法院預先規定免責條件的許可免責主義（日本、德國）和混合免責主義（澳大利亞）。，對破產債務人債務的免除持包容態度，個人破產相對便利，每年大約有2‰至3‰的公民個人申請破產。德國個人破產制度的設計初衷是盡可能少干預私人債權債務關系，意在促進協商和解而非強制救治，因而程序復雜冗長，適用條件較為嚴格，獲得救濟的人相對較少。這就使德國銀行難以通過個人破產制度快速核銷不良資產，不利于及時化解銀行業壞賬。整體上，歐洲國家個人破產實踐的自由度在逐步提升、準入日漸寬松，與美國模式逐漸接近。

2.個人破產是破產制度的基礎和核心

各國普遍采用實踐能力較強的適用于所有民事主體的“一般破產主義”。由于在立法初期各類企業形式相對較少，西方國家首先建立的是個人破產制度英國早在1542年就出臺了第一部成文《破產法》，又名《針對破產人的法案》（an act against such persons as do make bankrupt），而在1844年才出現公司破產制度。，然后自下而上建立起包括企業破產在內的破產制度。與之不同，中國破產制度是自上而下建立的，1986年《破產法（試行）》僅適用于國營企業，2006年《破產法》將適用范圍擴大到所有企業法人組織，但個人破產的基礎性制度依然缺失。在實踐中，個人破產是大部分國家破產案件的主體。2022年度，美國非商業破產申請數量為38.2萬件，占全部破產申請的比例為96.7%（表3）。

當前，個人破產制度成為應對消費者過度負債問題的基本債務救濟制度。比如，美國個人破產年度申請率長期徘徊在5‰左右，每年大約有150萬人陷入債務困境（表4）。從1978年開始到2005年期間，美國個人破產申請數量從1978年的172423飆升到2005年的1782643，增長近10倍。

3.破產管理制度影響制度效率

厘清破產司法與破產管理體制的關系（所謂的“府院關系”）是界定司法權和行政權的關鍵要素，有助于提高個人破產管理的效率。設置專門的破產法院、任命專業性更強的法官有助于提高破產司法效率。

由于破產個人一般缺乏支持債務協商的基本資源，以及個人破產管理較低的報酬難以吸引商業機構參與英國官方接管人負責處理的案件占個人破產總案件的比例約為75%。資料來自：費奧娜·托米著：《英國公司和個人破產法》。，行政干預的程度不斷加深、方式不斷創新，其中官方性質的破產管理人角色愈發凸顯。破產管理人可以利用行政資源更好地推進破產管理，既防止破產欺詐濫用，又防止司法擠兌，發揮著“看門人”作用。此外，面對自然人或消費破產的差異性、小額度和龐大數量，各國一般均對自然人或消費破產設置簡易的專門程序。

其中，破產管理署是破產管理制度中的關鍵監督機構。美國破產管理署在1978年進行試點并在1986年正式運作，位于聯邦司法部之下，在首都華盛頓設有聯邦托管人辦公廳，作為破產管理署的中樞管理機構，并在全國設有21個分署，分別管理全國及各自轄區的破產事務。美國破產管理署可從破產費用中提取經費，但也依賴國會撥款。當然，美國破產管理署主要任務是減少債務人對破產程序的濫用。加拿大在聯邦工業部下設破產管理總署，在全國設立東部、西部和安大略省3個破產管理大區，在大區下面又按管轄地域不同設立14個辦公區。破產管理署的職責是監管破產法和重整法的實施，保持市場公正性具體包括：考試和任命破產管理人，指定個案管理人；監管債務人和破產管理人；調查和回答破產方面的申訴與咨詢，每年約調查處理1200件破產投訴、回答30000個破產咨詢；建立全國破產管理數據庫，公開債務人、債權人、投資人信息。目前公眾信息庫中有330萬個破產案例、250個重整案例。。法國則在破產管理中心設置公共行政人員，英國破產管理署則有一定的“官僚化”特點。

對小規模債務人適用債務救濟是提高破產效率的有效舉措。債務紓緩令就是一項債務救濟的創新舉措，是通過收入測試進行債務豁免的低成本管理程序，意在幫助低財產收入的債務人在1年后免除大部分無擔保債務。該制度起源于新西蘭，被英國在2007年英國《2007年法庭、法院和執行法》頒布了債務紓緩令的相關內容，并于2009年實施。進一步創新應用，并得到IMF等機構的倡議推廣。債務紓緩令對申請債務人有嚴格的收入在英國，債務紓緩令僅適用于非豁免財產低于1000英鎊、車輛價值低于1000英鎊、無擔保債務低于20000英鎊且剩余收入不超過50英鎊的個人。、資產、資格過去2年內有低價交易或者偏頗清償行為的債務人不能適用債務紓緩令。債務人每6年只能申請一次。等方面約束，在英國運作良好，不僅避免了破產的屈辱感，也能將低價值案件剝離出法院系統。

4.破產免責也是社會保險和救濟形式

破產免責意味著破產不再是催收工具或懲罰，而是一種社會保險和救濟的形式，也反映了社會進步。在羅馬法傳統財產委付程序規定：當債務人失去償債能力時，經由兩個以上債權人申請或由債務人自己承諾，將債務人所有財產全部變賣，從而使各債權人得到公平的清償。和實際運行中，破產制度最初和最重要的兩個價值原則就是集體清償和平均受償。破產免責意味著不將個人負債問題視作純粹的債權債務私人關系，而是視為關系社會福利的經濟社會問題。在歷史和實際檢驗中也發現，債權人強制執行帶來的微薄經濟利益遠小于其執行成本。包括個人破產在內的破產制度的初衷之一就是讓債權人停止對空想收益的持續無意的追求，而只能帶來社會成本的增加。英國個人破產制度從16世紀到18世紀實現了從“破產有罪”英國《1542年破產法》和《1570年破產法》可對破產人進行監禁和全面調查。到“破產免責”英國1705年《安娜法案》是英國首次在集體清償和平均受償后確立破產免責原則。的轉變，經歷了從早期的著重保護債權人利益到引入破產免責制度關注債務人利益保護英國直到1986年及以后頒布了破產法案，才從真正意義上實現了對破產人的利益保護。根據英國破產立法中關于個人破產和金融破產的規定：以債務人無欺詐行為為條件，將免除債務期限從3年縮短為最長12個月；淘汰明顯過時和不必要的限制，以減少破產人失敗后的恥辱感，增強東山再起的信心。的過程，體現了破產法從對債務人道德譴責到對誠信債務人人性關懷的立法趨勢［3］。美國破產制度美國破產概念最早由《1789年憲法》規定。按照憲法表述，破產方面的法律是聯邦法律。個人破產和企業破產都在《美國法典》中規定。經歷了兩個世紀的演變，程序上從強制債務人破產發展到債務人可以自己申請破產再到引入破產免責制度。長期實踐中發現， 債權人對債務人的強制行動帶來的經濟利益較為微薄，甚至遠遠被成本抵消。因此，對過度負債個人進行債務調整已經被認作“惟一現實的做法”。也需要注意，個人破產制度的首要目標和功能是實現債權和保護債權人利益，而非破產免責。

破產免責制度運行良好的前提是設置好個人破產程序。個人破產程序一般包括直接破產模式直接破產程序是指個人放棄不可豁免的財產，換來一定期限后絕大多數無擔保債務的免除。清償模式則指個人清償部分債務后，并在3—5年后換來剩余債務的免除。和清償模式。英美國家可以在這兩種程序中進行選擇，歐盟的主導程序則是清償模式。

5.建立防范破產欺詐的制度約束

防范破產欺詐是破產制度有序有效運行的基本保障。一是設置好個人破產的失權與復權目前世界范圍內復權程序主要包括三種模式：達到法定復權條件，無需經法官審判自然恢復權利和資格的當然復權模式，為大多數英美法系國家采用；經破產人申請，法官裁決后方可復權的申請復權模式，代表國家為法國、意大利；以當然復權為主、申請復權為輔的混合復權模式，代表國家為日本。各國復權期限的規定差異較大，從3—10年不等。等相關制度，既要規制債務人欺詐行為美國2005年的《防止破產濫用及消費者保護法》擴大了不可免責的債務范圍，延長了兩次申請破產的時間間隔。，也要避免抑制債務人的重生積極性，規避虛假破產并篩選真實破產人。比如，法國禁止破產個人領導、經營、治理或控制所有商業、手工業或農業企業，最長期限達15年。以中國香港和臺灣地區的個人破產制度為例，都對破產申請人予以資格上的限制：申請破產的自然人不得從事與法律相關的行業、不得擔任公務人員、不得在企業中擔任職務以及暫時喪失會計從業、建造師等職業資格［4］。二是各國均明確破產欺詐罪相關罪責，對虛假破產嚴厲制裁。英國一度引入死刑來制裁欺詐行為1705年《安娜法案》。，當前規定有8種個人破產罪責《英國破產法》第10章專門規定了8種適用于個人破產的破產犯罪，包括不披露信息、隱匿財產、隱匿或偽造賬簿和文件、虛假陳述、對財產的欺詐性處置、破產人潛逃、欺詐性處分賒購財產、獲取信用或商業運營。。根據美國美國制定《破產濫用預防及消費者保護法案》（2005年），將破產申請費用提高了3倍；要求個人債務人進行“債務人收入測試”后再確定是否適用債務清算還是債務豁免。和加拿大在加拿大，債務人實施破產欺詐情節較輕的，債務人即使符合破產條件，但對不能清償部分債務，可以限制免責；情節嚴重的，可以對債務人處以5000加元以下罰款及1年以下刑罰；情節特別嚴重的，可以處以10000加元以下罰款及3年以下刑罰。破產法律規定，債務人若違背如實陳述義務，譬如非法轉移財產、提供虛假證據、不完全披露破產人信息等，應承擔破產欺詐責任在美國紐約南區破產法院，2012—2016年間約有2%的個人債務人、1%的企業債務人被追究破產欺詐責任。，可能被追究刑事、民事、行政三種責任；破產管理人若違背陳述義務，可能被終止在個案中擔任管理人，或被取消執業資格（賀小榮等，2017）［5］。

也有觀點認為，通過規范制度建設，在破產管理人和債權人的審慎管理下，真正的破產欺詐問題在國際上并不嚴重，真正的破產欺詐比例大約為1%～3%［6］。然而，摒除對上述數據真實性和普適性的考慮，嚴格而審慎地對破產欺詐進行制度預防確實極為必要，甚至可以出于謹慎的考慮采取由嚴格到寬松的試點推進思路。

二、建立個人破產制度的緊迫性快速提升

個人破產制度不僅是一項債務問題化解機制，也是一種社會救濟安排，發揮著廣泛影響。在經濟市場化、金融深化和信貸自由化的過程中，盡管中國個人破產事宜顯著增加，但個人破產制度長期缺失，引致一系列經濟社會問題。

（一）中國個人破產事宜不斷增加

一是非法人企業退出數量龐大。中國個體工商戶數量快速增長，已從2012年末的4059萬戶增長到2023年4月的1.16億戶，約占市場主體總量的2/3，帶動近3億人就業。個體企業經營風險大、壽命短，退出問題較為常見，但在個人破產制度缺失的情況下，呈現注銷數量龐大但破產注銷比例偏低的局面。2021年全國個體工商戶累計注銷961.9萬戶2021年全國各類市場主體累計注銷1323.8萬戶，其中企業是349.1萬戶，個體工商戶961.9萬戶。，占全部注銷實體的72.7%。2020年全國因破產原因注銷的企業數量為3908戶，僅占注銷總數的1%。此外，企業破產產生的自然人連帶責任擔保問題也日益突出，值得關注。

二是居民部門杠桿率快速攀升，導致個人過度負債以及債務違約問題日益突出，消費者財務危機成為社會問題。從國際對比看，中國居民部門杠桿率的持續走高態勢與發達經濟體尤其是美國形成鮮明對此：中國居民部門杠桿率已從2008年末的17.9%攀升至2022年末的61.3%（圖3），同比增長242.5%；同期美國則從96.3%下降到74.4%，同比降低22.7%。2022年，中國居民杠桿率已經處于較高位置，接近全球平均水平的62.8%，遠超過新興市場國家平均的47.7%。

從中國看，居民部門負債迅速增長，相關不良問題值得警惕。居民部門債務主要包括個人住房貸款和消費貸款兩部分。2022年末中國短期人民幣消費貸款余額為9.35萬億元，是2012年的4.83倍。2022年1季度末信用卡逾期半年未償信貸總額達926.8億元數據來自央行發布的《2022年第一季度支付體系運行總體情況》。。金融機構零售不良貸款的批量轉讓經過兩批試點后2021年首批試點啟動，銀保監會明確了國有6大行以及12家股份制銀行可以通過銀登中心掛牌轉讓其個人無抵押不良貸款，這18家銀行成為首批零售不良貸款的供給方。2022年底，第二批試點啟動，供給方新增三家政策性銀行、消費金融公司等非銀金融機構外加11個省市的城商行以及農村中小銀行。，正在逐步推進，但也面臨立案效率低、立案難等現實困難。事實上，居民部門更為主要的負債是個人住房貸款。中國個人住房貸款余額已經從2007年的3萬億元增長到2022年末的38.8萬億元。規模龐大的個人住房貸款若在部分小城市面臨房價下行問題，則風險將較為突出。從另一個層面看，全國法院失信被執行人名單已經從2013年7月首次公布的2.61萬個，增長到2023年3月的800萬個，其中絕大部分是自然人，累計數量及受影響的家庭成員總數預計達數千萬人。

（二）個人破產制度缺失帶來諸多問題

個人破產制度已成為中國市場主體退出制度的主要短板。中國社會主義市場經濟制度已基本形成，但在市場主體制度等方面仍不完善，其中市場主體的救治和退出是主要短板。市場主體不可能只進不出，只生不死，只生不救。破產是市場主體成立、運營和消亡退出的必要組成部分，是企業生命周期的最后一步。將破產保護法律制度明確為社會主義市場經濟制度體系的重要組成部分，有利于提高市場經濟發展質量和效率，也有助于改善營商環境。破產法律制度是市場主體制度中的短板，個人破產制度更是破產法律制度的短板。

個人破產制度缺失造成中國“半部破產法”的局面，損害中國金融基礎設施建設的完備性。《民法典》（2021年）中國《民法總則》（2017年10月1日至2020年12月31日）和《民法典》（2021年1月1日施行）均規定了三類相同的民事主體。將民事主體分為自然人、法人和非法人組織三類，但2006年《破產法》的適用對象僅為企業法人，造成民事主體多元化與破產法適用對象單一化的沖突。為破產企業提供擔保的企業家個人及其親友難以適用《企業破產法》，也影響了企業破產的推進。因此，作為特別法的破產法有必要將《民法典》中不同類型的民事主體都納入適用范圍、有效銜接，實現邏輯一致和協同，以此解決“半部破產法”問題，完善中國破產法律制度。歐盟正在提議統一個人破產法，并將其作為推動統一的信貸和資本市場發展的基本組成部分。個人破產制度已經成為主要發達經濟體信貸市場的基礎準則。

個人破產制度缺失令危困個人持續陷于僵局難以脫身，市場經濟活力下降。破產是商品經濟的伴生物。當前，由于非法人企業、商自然人及公民的破產能力被中國企業破產法及相關法規明確排除中國企業破產法及《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》《關于個人獨資企業清算是否可以參照適用企業破產法規定的破產清算程序的批復》等明確規定：個人獨資企業、個體工商戶、合伙企業等只是參照適用破產法，不屬于企業破產法下的破產主體，在清算終結后仍可能承擔無限債務責任。，不論作為市場經營主體的債務雙方以及金融機構，還是人財物等各項資源，都受困于債務僵局，不僅造成資源浪費，也有損經濟活力。而且，金融深化和信貸自由化深刻改變了消費者破產的性質和規模。尤其是，經濟衰退期間通過快速破產減少家庭債務累積，有助于恢復消費者需求，能產生積極的宏觀經濟效應［7］。個人破產制度能給予危困個體重生機會，促進市場經濟公平競爭，是信貸市場安全網的重要組成部分，也是經濟體系債務風險化解的必要機制。

個人破產制度的缺失令司法執行難問題加重，社會矛盾持續發酵，成為社會安全網的漏洞。“個人破產難”在司法實務中大量存在，是造成司法執行難的重要障礙。中國司法實務中無財產可執行案件數量占執行案件總數40%數據來自中國執行信息公開網。；在每年600多萬的執行案件中資料來自最高人民法院《2018年關于人民法院解決執行難工作情況報告》。，民商事案件約18%“執行不能”“執行不能”是指在執行案件中，被執行人沒有可供執行的財產，或者被執行人的財產經過相應執行程序后客觀上無法處置，即使人民法院窮盡所有可以采用的手段和措施，仍然無法執行到位的情況。，許多案件只能以“終結本次執行程序”形式結案，成為法院執行的歷史包袱。受限于個人破產制度建設滯后，中國在民事強制執行中推出的參與分配制度參與分配制度是法院強制執行程序中的一種重要的財產分配方式，是指執行程序開始后，被執行人為公民或者其他組織的財產不能清償所有債權，被執行人的其他債權人依法向人民法院申請對執行財產按其債權性質或者債權數額按比例予以受償。和限制高消費令2015年7月實施的《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》賦予了法院對“老賴”采取“限制高消費”的權力。等替代性制度安排效果有限。并且，債務人易被邊緣化或轉入地下經濟，引發社會排斥問題，成為諸多社會矛盾難以化解的痛點。

三、當前中國建立個人破產制度的條件和困難

中國建立個人破產制度已具備基本條件，但在立法思路、防范欺詐破產、建立個人破產管理制度、社會理念等方面仍存在諸多問題。

（一）個人破產制度建設的基本條件已經具備

一是建立個人破產制度所需的法律制度不斷完備。中國民商事立法日益完善，財產界定更加清晰。個人破產制度曾有望進入立法程序2004年，《企業破產法（草案）》將破產法的適用范圍擴大到所有類型的企業，但因為涵蓋了合伙人、個人獨資企業的出資人，一度被認為是中國立法過程中離個人破產制度最接近的一次嘗試。對此，2004年全國人大法律委員會指出，在中國個人信用體系不健全的情況下，尚無有效手段防止欺詐破產的情況下，建立個人破產制度的條件尚不成熟。，近些年包括人大代表在內的立法呼聲不斷提高，建立個人破產制度已列入國家改革計劃2019年2月，最高人民法院明確表示要“研究推動建立個人破產制度”。2019年7月，國家發展改革委、最高人民法院等13部門聯合發布的《加快完善市場主體退出制度改革方案》提出：“逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產制度”。2021年1月，中辦、國辦印發的《建設高標準市場體系行動方案》中提出，開展個人破產制度試點。。二是個人信用的監管及財產登記制度不斷完善。中國已經基本建立起覆蓋個人信用、企業信用和政府信用等的社會信用體系，財產登記制度也日益完善銀行存款實行的是個人存款實名制，不動產實行登記設立主義、全面實現統一登記，各個交易所只采用一個交易賬戶。。三是各地司法探索持續推進。浙江、四川等地利用“個人債務集中清理”個人債務集中清理是指自然人不能清償到期債務，明顯缺乏清償能力的狀況下，按照既定的法律程序對其進行債務清理，將個人名下剩余資產公平清償給各債權人，同時該債務人不需要繼續承擔清償債務責任的制度。的方式探索個人破產。2020年8月以來，深圳成為首個個人破產試點地區，在條例頒布、機構設置、避免逃廢債、破產程序等方面做了諸多有益探索［8］。

（二）建立個人破產制度仍面臨困難

1.立法思路的分歧和權衡

一是個人破產立法的思路主要有整體立法和分步推進兩種。整體立法統一推進思路是指，借修訂《企業破產法》《企業破產法》修改列入全國人大常委會2021年度立法工作計劃初次審議項目。之機，將個人破產加入其中，以補全“半部破產法”。這有利于將來執行、修訂法律時的統一性。分步推進思路是指，循序漸進推進立法程序，逐步擴大適用區域。從程序看，先單獨制定全國性個人破產條例，在完成試點后再擇機制定個人破產法或統一破產法。從地域看，先在深圳試點，后在全國逐步推廣。然而，分步推進中的破產程序問題較為突出。若只在部分區域先行試點，長期下去可能不利于全國統一大市場建設。

二是個人破產制度須平衡好民事主體退出制度和民事主體救治制度。破產救治制度被視為社會救濟制度的組成部分。中國企業破產法的特點之一是“重破產清算”，“輕司法重整和司法和解”，2007年至2020年間全國法院受理的破產案件中破產清算的占比為90%數據來源：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國企業破產法〉實施情況的報告》（2021年8月）。。但破產和解和重整等制度對破產管理人等機制安排有更高的要求。

2.隱匿財產逃避債務問題

建立個人破產制度需要解決好守信激勵與失信嚴懲的信用約束機制，規避轉移財產、隱匿財產、偏頗清償等破產逃廢債行為。一是中國社會誠信意識不夠強，缺乏嚴格的財產申報體系和法律監督體系，個人財產權利不夠清晰，難以應對破產個人隱匿財產逃避債務問題［9］。由于個人財產變動不需采取相應的司法和管理措施，存在利用破產制度規避債務的可能。二是財產保護制度的不完善和特殊性是構建個人破產制度需考慮的國情因素［10］。中國財產保護的法規制度仍存在諸多不完善之處，特別是涉及財產賠償的法律條款不夠明確，一些案件判決結果有失公允，可能導致破產者財產被侵占或者違法轉移。城鄉二元體制下部分債務人可能達到申請破產條件但無破產財產，如僅有的土地承包經營權不可處置。

3.缺少適應個人破產的管理制度

一是破產辦理程序仍較繁瑣，破產審理時間相對較長，制度運行成本高。在世界銀行營商環境測評中，中國辦理破產的評價名次從2013年的第82位提升到2020年的第51位，仍落后于中國營商環境整體排名。二是個人破產清償糾紛可能會擠兌司法行政系統執行資源，若出現惡意訴訟、纏訴，則將加大司法資源占用。盡管中國已建立了一套相對多樣的破產相關司法機構截至2022年末，最高法已批復同意設立了3家金融法庭、17家破產法庭，各地法院還設立了300多個金融審判廳和金融合議庭，對金融案件實行集中管轄。，但尚不存在破產法院體系。具體而言，既有的破產管理人制度主要針對的是企業破產清算，而個人破產需要更為快速和便捷的程序以提高債務清理效率；政府與法院溝通協調運行機制仍未普遍建立，運行規則未實現常態化［11］。

4.“破產即有罪”理念的束縛

“破產即有罪”的理念在中國傳統文化中有較大影響力，與個人破產制度中關鍵的“破產免責”存在一定沖突，成為影響個人破產制度推廣的關鍵因素。中國傳統思想中存在“破產有罪”論，民間也有“欠債還錢，天經地義”“父債子償”等說法。當前，對于個人債務的追討，仍存在電話騷擾、恐嚇和暴力催債等現象。從國際上看，相較于對破產欺詐等問題的防范，如何引導誠實而不幸的債務人選擇破產系統是更為關鍵的問題。

破產債務人由于擔心破產暴露問題等原因而不想破、不敢破較多。比如，在北京市法院系統2018—2020年間受理的破產案件中，63.6%是在企業停止經營三年后申請的。事實上，破產是市場主體在經濟規律作用下退出市場的正常現象，跟債務人的道德品德并無必然聯系。也要認識到，文化傳統在個人破產制度的影響上相對有限。從國際經驗看，各個國家個人破產制度的差異主要是受歷史的偶然性、政治利益集團、意識形態等因素影響，而受國家間文化傳統差異影響有限（拉姆齊，2021）［1］。

四、對策建議

當前，宜借鑒國際經驗，在推進整體立法、平衡好救治與退出、嚴格防范欺詐破產、規避破產制度濫用、建立個人破產管理制度等方面統籌考慮，加快推進個人破產立法。

（一）推進整體立法

建立個人破產制度是順應個人破產事宜不斷增加的現實需要，也適宜在經濟復蘇周期推出。宜借修改企業破產法的契機，采用一般破產主義，將包含非法人企業、商自然人和公民自然人在內的個人破產納入修訂后的《企業破產法》，盡快列入全國人大常委會年度立法工作計劃，以維護破產法的統一性和便于快速推行。同時，也要同步推進個人破產法的司法解釋的準備工作，為后續運行提供操作基礎。

（二）平衡好重整和清算

作為一種體現人文關懷和社會救助精神的特殊法律制度，個人破產制度需平衡好重整制度和清算制度。要注重發揮個人破產制度的拯救功能，設定“以重整和解類再建型破產為主導，以清算類分配型破產為兜底”的原則。與之相應，建立基于自愿原則的非正式個人債務清理程序。與之配套，進一步完善社會保障制度和最低生活保障制度，促進失業者再就業。

（三）嚴格防范破產欺詐

一是設計嚴格追責機制，綜合運用民事、行政和刑事措施，嚴肅懲戒欺詐破產。二是完善個人征信制度，出臺個人信用信息公示制度、必要的限制和失信懲罰措施，建立多平臺聯動的個人破產狀態公示機制以完善公眾監督。三是完善個人財產一般登記制度。嚴格破產個人財產定期申報制度，對財產數額和項目的變動及時申報。

（四）規避破產制度濫用

一是設置相對嚴格的破產免責申請，強化個人責任。既要將自由財產種類法定化并予以限額，也要因地制宜地設置好破產申請門檻、財產扣押范圍等，明確破產財產和自由財產的界限。二是嚴格設置免責考察期（如5年），待后續社會環境允許后再縮短英國于2002年將免責期限從3年縮短為1年；波蘭于2015年起將5年考察期限縮短為3年；奧地利于2017年將7年的考察期限縮短為5年，并進一步縮短至當前的3年。2017年的澳大利亞聯邦議會《（個人）破產法改革（創業激勵）法案》明確提出了將3年個人破產程序期限縮短為1年。。三是建立個人破產的失權與復權制度。采用免責制立法程序終結的償債比例與以后償債責任年限掛鉤的辦法，落實“還債多的早免責，還債少的遲免責”。合理界定復權期限和復權程序，復權期限可設置為5年以上，復權程序可參考使用混合復權模式。

（五）建立個人破產管理制度

一是構建破產審判權與破產管理權分工協作機制，建立府院聯動的常設機構。在國務院及各省、自治區、直轄市成立負責破產行政事務的破產管理局，制定破產管理人條例，建立公職管理人制度和專業化的管理人分級制度，可探討地市級層面普遍設立破產法庭。二是繁簡分離，建立個人破產普通程序和簡易程序，設置必要的庭外債務清理的指引性規則。

附錄

［參" 考" 文" 獻］

［1］伊恩·拉姆齊. 21世紀個人破產法：美國和歐洲比較研究［M］. 北京：法律出版社，2021.

［2］杰森·J·吉伯恩. 個人破產法比較研究［M］. 北京：法律出版社，2022.

［3］徐陽光. 英國個人破產與債務清理制度［M］. 北京：法律出版社，2020.

［4］代策. 個人破產制度的構建——以中國香港個人破產制度為例［J］. 中國經濟報告，2018（9）.

［5］賀小榮，費漢定，郁琳. 美國、加拿大破產法律制度與司法體制的變革與發展［N］. 人民法院報，2017-11-24.

［6］Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Task Force［R］// Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons. World Bank， Washington， DC， January 2014.

［7］MIAN A，SUFI A. House of debt：How they（and you） caused the great recession， and how we can prevent it from happening again［M］. Chicago：University of Chicago Press，2015.

［8］李飛. 我國個人破產制度構建的理論展開——以《深圳經濟特區個人破產條例》為參照［J］. 投資研究，2021（3）.

［9］李宏偉.我國構建個人破產制度的現實困境與法治對策［J］. 中州學刊，2019（11）.

［10］張曉冉，文學國. 中國構建個人破產機制的規范研究：問題、規制與進路［J］. 南方金融，2021（1）.

［11］高絲敏. 論個人破產“看門人”制度的構建［J］. 法治研究，2022（4）.

［責任編輯" 王舒鴻］

Progress， Problems and Countermeasures of Establishing Personal Bankruptcy System

YU" Tao" WANG" Gang

Abstract：The personal bankruptcy system not only belongs to the credit market safety net and the financial market safety net， but also an important part of the social safety net. With the development of the market economy， the frequency and depth of participation in economic activities by unincorporated enterprises， commercial natural persons and citizen natural persons are increasing， and the problem of personal bankruptcy is becoming more prominent. The absence of personal bankruptcy system indicates that the basic economic system lags behind the development practices of economy and consumer finance， affecting market vitality and the construction of social safety net， and has become a shortcoming of the market system that needs to be remedied urgently. At present， the basic conditions for the establishment of the personal bankruptcy system are in place， but there are still differences in terms of legislative thinking， supervision of debt evasion， management system and social idea. In the future， it is advisable to accelerate the construction of China’s personal bankruptcy system， comprehensively consider the overall and unified promotion of bankruptcy legislation， balance reorganization and liquidation， strictly prevent bankruptcy fraud， avoid the abuse of the bankruptcy system， optimize the personal bankruptcy management system and other matters， so as to provide the “honest and unfortunate” debtors with opportunities for economic rebirth.

Key words：Personal Bankruptcy" "Reorganization" Liquidation" "Bankruptcy Management" Bankruptcy Fraud