地方立法的“小快靈”導向及其建構路徑

摘要：針對人民群眾對立法質量的更高要求，習近平總書記提出以“小快靈”立法形式增強立法的針對性、適用性和可操作性。地方立法的特性使得地方立法的“小快靈”路徑的探索更具現實優先性。“小快靈”立法在篇章體例上突出法律文本內容的簡潔性，在推進速度上突出立法程序和立法頒布實施的迅捷性，在法律實效上堅持法律的社會效果優先。這就要求立法以最簡單的篇章結構和最簡練的內容完成立法的建構，注重社會問題反饋以及立法工作推進速度的迅捷，并以法律的實際效果為導向。而當前地方立法存在不達標的情況。以重慶市為例，針對專項社會問題的立法存在篇章繁雜、內容冗余、含糊不清、回應社會現狀不及時以及法律實效缺乏制度性保障和跟進的問題。對此，需要在明確“小快靈”立法適用范圍和主體的基礎上，堅持法律效果優先，推進專家參與常態化、深入化制度建設，建立專門的反饋機制以及迅捷的立法通道，確立立法動態平衡機制和協同合作機制，實現“小快靈”立法的妥善建構。

關鍵詞：地方立法；“小快靈”立法；法規分析；法律效果；動態平衡

中圖分類號：D901 " " 文獻標志碼：A " " "文章編號：1672-0768（2024）01-0072-09

習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。”［ 1 ］“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”［ 2 ］栗戰書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調，要緊密結合地方實際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實際問題。隨著經濟社會的發展，立法的實效成為立法質量重要的衡量指標，甚至決定立法的成敗與否。“小快靈”的立法導向著重解決立法在體例篇章、回應效率和實際效果三個向度的問題，對立法質量的提升意義深遠。而地方立法主體因地域特性和有限的立法權限，相較于“大部頭”立法，對“小快靈”立法的需求更為迫切。因此，以地方立法作為研究范本，將更有利于“小快靈”立法初期的建設和經驗的積累，為后續的推廣打下基礎。由于“小快靈”立法目前只存于理論，缺乏相應的路徑建構，其具體的適用范圍、適用標準、適用程序等問題尚無定論，有待進一步明確。本文以重慶市具有代表性的地方性法規為例，著重分析“小快靈”立法導向的具體要求，以期建構通往“小快靈”立法的可行路徑。

一、小快靈立法的根據、優勢與要求

（一）“小快靈”立法的根據

“小快靈”立法的提出有著深厚的現實基礎，并非無本之木、無源之水。立法要想發揮作用，往往需要以近乎迎合的姿態回應現實。這并非夸大其詞，反而是對立法實際效果的重視。若所立之法，于現實無任何助益，無異于緣木求魚。因此，立法的實效性決定了凡是有助于促進立法質量提升的手段和措施，都將被重視和使用。很多較為突出的社會問題，例如家暴、公共場所禁煙以及禁止賭博等，其涉及的面相對較小，往往只需要重點突出的法律措施以解決實際存在的問題，而不需要以復雜系統的法規群予以規范。而“小快靈”的思路滿足了地方立法處理這部分“小病癥”時對法律文本篇章體例、立法反應時間和法律實效的需求。因此，有必要深入探討“小快靈”立法可行的建構路線，切實提升立法的質量，以“小切口”解決大問題，充分發揮地方立法的“第一線”作用。

（二）“小快靈”立法的優勢

與傳統的立法思路不同，“小快靈”立法在篇章體例、推進速度以及法律實效層面有著顯著的優勢。

在篇章體例上，“小快靈”突出法律文本內容的簡潔性。正所謂“大道至簡”，拋棄無用冗雜的法律文本內容，可以方便社會公眾抓住法律文本的重點，從而促進法律的落地生根。這種篇章體例結構和內容的清晰明了改變了傳統法律對復雜性和整全性的追求，使得法律不再以“龐然大物”的形式出現在人們面前。耶魯大學Peter " H.Schuck教授提出“法律的復雜化理論”，其認為法律復雜化提高了政府的治理成本和合法性喪失成本。對復雜的公共事務并不見得需要構建一個“上下一般粗”的復雜規制體系，相反，高舉“奧卡姆剃刀”剔除法律冗余， 通過以簡馭繁的方式實現善治才是根本的因應之策［ 3 ］。傳統法律所具有的龐雜化未必適合所有社會問題的解決，對癥下藥才能取得最佳療效。正如微創手術的推廣一般，“小切口”立法可以解決很多社會問題，其所取得的治理效益更甚于“大手術”。

在推進速度上，“小快靈”突出立法程序和立法頒布實施的迅捷性。正所謂“兵貴神速”，社會問題如果不迅速組織力量解決，很有可能出現社會問題的“小而化大”甚至引發群體性事件。盡管周密的綜合研判是必須的，但這不意味著立法解決社會問題必須要經過繁瑣冗長的程序，其本身可以在法律程序允許的情況下，應用更為便捷和迅速的機制，以實現立法對社會問題的及時反饋。“小快靈”立法在此突出立法的迅捷性，以最快的速度完成對相關問題的立法，從而實現“防微杜漸”的效果。

在法律實效上，“小快靈”突出法律的實際效果。“如果法律不能被執行，那就等于沒有法律”。法律如果不能在社會生活中實際發揮作用，那么它將形同虛設，不但無益于法治建設，還會反過來損傷法律的威嚴，造成事實上的“雙輸”局面。因此，無論是出于解決社會問題，還是維護法律威嚴的需要，都有必要將法律的現實效果作為評價法律的重要導向。“小快靈”立法的“靈”就在于強調以法律的現實效果為指引，確保所立之法能有效解決社會問題。

（三）“小快靈”立法的要求

“小快靈”立法的要求，包括了“小”“快”和“靈”。三個要求并非相互孤立，而是有機聯系在一起的，應以整體視角將三個要求統一聯系起來。

1.“小”——篇章體例的簡潔和本文內容的精煉

“小”的立法要求以最簡單的篇章結構和最簡練的內容完成立法的建構。這實際上是由“小快靈”立法所要解決的社會問題決定的。小切口解決的問題不能是系統性疾病，只能是涵蓋面較為有限的具體問題，即“頭痛醫頭”樣式的病癥。而這些問題并不需要過于系統的治療方案，小切口微創手術便可完成疾病治療，這是出于經濟和療效的考量所得到的必然結果。因此，在進行法規文本的建構過程中，應當秉持文本篇章體例精簡和內容凝練的精神導向，以最直接明了的語言將所要解決的問題進行法律概念的澄清和法律規范制度的建構。具體而言，包括篇章體例的精簡、文字精煉和表達準確三個要求。第一，篇章體例精簡。篇章體例是法律文本的“排兵布陣”，決定了法律的整體結構。篇章體例精簡要求法律的嚴整，即需要較為清晰的編排體例，最為理想的模型便是將整個法律文本分為三個層次。第一層次介紹法律本文的精神和原則導向，第二部分著重進行法律概念的澄清，第三部分劃定具體法律責任形式。第二部分和第三部分可結合進行，以“行為模式加法律后果”的形式呈現出來。第二，文字的精煉要求剔除無意義的冗余文字。例如法律文本中的法律精神和原則的描述應當盡可能簡潔。另外，無論形式上還是實質上，前后文的內容均不應當出現重復性規定。第三，表達準確要求文本不應當采用過于模糊的、有歧義的語言。

2.“快”——問題反應速度和立法推進速度的迅捷

基于“小快靈”立法“小”的內涵，“快”的要求主要包括兩個層面，即社會問題反饋的迅速以及立法工作推進的迅捷。由于“小快靈”立法所涉及的社會問題往往是局部的而非系統性的，這就決定了該社會問題解決的低難度性，同時也為及時反饋和立法的速度提供了基本的保障。但正所謂“事雖小，不為不成”，越是局部性的問題越容易被忽視，這極易導致解決問題的最佳時機被延誤，致使事態更為嚴峻和復雜。因此，“快”的要求既是基于“小”的內涵所提供的現實可操作性，同時也是為了更有效率、更經濟地解決社會問題。如不及時、妥善地解決此類社會問題，便有積重難返之風險。這就要求在立法的過程中，立法機關需要構建針對此類問題的專門反饋機制，及時發現社會中的“小問題”。同時針對反饋的問題，構建專門的立法程序，立法機關應當在合法限度內盡快推進立法的進程，以便保證立法的時效性。另外，立法所依據的社會現實并非一成不變，“快”在動態上要求立法的及時更新，以適應社會的快速發展，保證立法不被時代淘汰。

3.“靈”——以法律解決問題的實際效果為立法導向

立法最終的落腳點是解決社會問題的能力和效果，“小快靈”立法更是如此，沒有實際效果的法律如同一潭死水。因此“小快靈”立法的最終訴求仍然在于社會問題的有效解決。“小快靈”立法“靈”的要求，并非是形式上、表面的要求，而是立法最終的實質性導向和評價立法質量的標準，其與“小”和“快”有著極為辯證的關系。一方面，作為“小快靈”立法的最終導向，“靈”的要求和標準統攝整個立法的過程，也同樣決定著“小”和“快”的實現樣態。另一方面，“小”和“快”為“靈”的最終實現提供了基礎性條件。篇章體例以及內容的精煉為立法能夠快速推進奠定基礎，而同時快速響應的立法和精煉的法律條文對專項社會問題的解決助益很大。因而“小快靈”的三個要求并非互相孤立的，而是統一于法律“靈”要求之下。

二、“小快靈”視野下特定法規的問題總結——以重慶市地方性法規為樣本

上文對“小快靈”立法的依據、優勢以及要求做了簡要論述，下面將以“小快靈”立法導向為視野，以重慶市解決專項社會問題的地方性法規為樣本，推一反三，著重凝練總結當前地方立法較為普遍存在的不符合“小快靈”導向的三個主要問題，以期通過對問題的解決，探尋未來“小快靈”立法的建構路徑。

（一）篇章繁雜，內容冗余，含糊不清

針對專項社會問題的地方立法，不應當過分追求翔實系統的法律規則建制，以致忽視社會問題解決的針對性和有效性。無論從實際效果出發還是從制度成本考慮，“小切口”的立法無疑是最優解。重慶市部分法規做到了篇章結構的合理規劃，例如《重慶市查禁賭博條例》（下文簡稱“禁賭條例”）以清晰明了的三個主要組成部分，即原則導向、具體行為模式和相應的法律后果，包括解釋性附則，完成了對賭博行為較為清晰準確的定位、規范和處罰。但單純的“小”也有法條表意歧義的風險。例如，《重慶市預防和制止家庭暴力條例》（以下簡稱“反家暴條例”）對篇章體例的規劃相對合理，但由于模糊性用詞過多，致使“小切口”位置不準，造成法規無法落實，引起了更多的混亂。例如，“反家暴條例”多次使用“有關單位和組織”、“做出相應處理”以及“必要的救濟”等模糊性詞語（ 1 ），導致本就應當對社會問題進行具體化、制度化規范的地方性法規，內容空泛無力，沒有具體落實的空間可言。

（二）回應社會現狀不及時

“快”的要求不僅僅體現在制定法律過程中，更為實際的要求是法律能不能及時回應社會的要求，與時俱進。《重慶市燃放煙花爆竹管理條例》（ 2 ）根據綠色發展、環境保護的大形勢，及時作出相應修改，起到了移風易俗、保護環境的良好效果。而與之相反，“反家暴條例”則完全沒有及時進行法規的修改，其內容不僅空泛，且與此后通過的上位法《中華人民共和國反家庭暴力法》沒有協調一致（ 3 ）。又如“禁賭條例”中對賭博行為的規定也有過時之弊。一方面，隨著經濟社會的發展以及物價水平的變化，賭注金額的劃分理應進行相應的調整，不應再按照當年（2006年）的標準進行，否則以二十元作為賭注較大而處五百元罰款（ 4 ），已經難以適應當前的社會現實。另一方面，當前互聯網技術的高速發展催生出“網絡賭博”等新型賭博模式，如果以傳統的禁賭手段予以規范顯然捉襟見肘。除了成規模的賭博網站之外，還有很多隱蔽的賭博方式隨著互聯技術和軟件應用的發展壯大而悄然登臺，例如通過微信群發紅包進行的賭博［ 4 ］。在這種情況下，立法如若不及時跟進，將難有作為。

（三）法律實效缺乏制度性保障和跟進

誠如上文所言，“小快靈”立法的最終落腳點是法律的“靈”，拋開這個基本點，無論立法如何短小精悍、如何反應迅速和與時俱進都難稱是優秀的立法。因此，衡量立法質量的實質性要素是立法的實際效果。當前重慶市解決社會專項問題的有關立法欠缺促進和保障法律實效的制度性機制。具體而言，這包括兩個層面。一方面，由于“小”和“快”對“靈”有著直接的影響和作用，部分立法篇章冗雜，文本表達模糊，致使法規的執行欠缺可預測性。執法機關，更不用說社會一般公眾，難以準確把握法規的實際要求。還有部分立法，嚴重落伍于時代潮流，落后于社會發展，導致很多規定已然難以適應社會現實，造成這部分法律事實上沒有效果。這些是由靜態的、結構性問題所決定的法律失靈。另一方面，缺乏評價和糾正由前述結構性問題所引起的法律失靈的能力和制度體系。立法的過程不是純粹靜態的，還包括了立法前繁雜的準備工作，當然還有立法后的評估以及法規的改、廢等清理工作。而當前重慶市地方立法普遍缺乏對立法后法規的評估和清理工作的重視，如上文提及的“反家暴條例”以及“禁賭條例”，時過境遷，其很多內容早已不符合社會的要求，但仍然沒有任何改動。這就意味著，解決專項社會問題的立法，如果缺乏對立法后法律實際運行的追蹤，就難以準確評估立法對專項社會問題的解決效果，從而導致所立之法有懸置的危險。

三、“小快靈”立法的建構路徑

“小快靈”立法解決社會專項問題有著得天獨厚的優勢，其可以增強地方立法在解決局部問題時的實際效果，促進社會問題的解決。然而誠如上文所言，當前很多地方立法的建構不符合、甚至背離“小快靈”的原則導向，致使立法沒有發揮解決社會問題、促進社會發展的作用，立法處于懸置的狀態。這就意味著有必要探尋“小快靈”地方立法的建構路徑，從而為立法工作的順利開展打下堅實的基礎。需要注意的是，“小快靈”立法又并非是所有地方立法都必須遵循的一套原則導向，其有著自身獨特的適用范圍、程序和制度機制。同時地方立法不是一個靜態的、孤立的過程，而是一個動態的、歷時性的、有機統一的聯動，在明確“小快靈”立法適用范圍的前提下，應當將這一立法導向應用于立法前、中、后的全流程，而不應當僅僅局限于狹義的立法程序中。

（一）“小快靈”立法的前提——適用范圍和主體

地方立法的“地方”決定了其適用地域的有限性和適用對象的地域性。但這種限制條件并沒有限制地方立法在上位法具體化、解決地方問題和促進地方發展的積極作用，反而對地方立法提出更為嚴苛的要求。如果一味地承接上位法的規定不做地方性變通，地方立法就成了上位法的“影子”。而如果對一些局部性的、地域性的問題規定得過于繁雜，體系龐大，將簡單的問題復雜化，也不利于地方實際存在的問題的解決。這其中就包含了“小快靈”立法得以存在的現實基礎。一方面，上位法規定的非系統性社會問題，例如上文提到的“賭博”等非結構性矛盾問題，是全國范圍內都存在的社會問題。這部分問題的解決需要地方立法根據本地區的實際情況將上位法的規定地方化、具體化，從而將上位法的規定落到實處。另一方面，沒有上位法具體界定的局部性社會問題，這屬于地方性社會問題，上位法僅就原則和精神指導地方立法。這個時候就必須由地方人大根據本地區的實際情況快速推進立法，及時解決社會問題。

上文提到的這兩個層面的社會問題具有兩個顯著的特性。其一，所涉及的社會問題是局部性的、非系統性的。這就意味著，這部分社會問題所涉及的主體、范圍、利益都十分有限。其二，所涉及的社會問題都有很強的地方屬性。由上位法統一規范的社會問題，反映到各地方又獨具特色，例如“賭博”問題在重慶市所屬的巴蜀文化圈中，如何與“麻將文化”和諧共存、如何與一般的棋牌娛樂活動相區別，就需要地方立法做進一步明確規定和細化。而上位法僅做原則性規定的問題，留給地方更大的立法權限，更加體現地方的特性。例如，《重慶市文明行為促進條例》的制定沒有較為明確的上位法做指導，其更多體現的是重慶市人大和政府對重慶市社會文明行為和風尚引導的規劃和具體落實，是重慶市根據重慶社會發展的需要進行的自主立法。

因此，“小快靈”地方立法是作為地方立法的一部分，其針對的是有上述兩種顯著特性的地方性社會問題，即非系統性和強地方性的問題。其他系統性的社會問題和弱地方性問題往往要么不能以“小快靈”所要求的立法篇章體例和速度來推進，要么需要全國統一部署。所以，地方立法的“小快靈”建構首先應當明確路徑起點和方向，偏離軌道意味著對“小快靈”立法的誤解和背離。具體而言，地方“小快靈”立法的適用范圍，應當堅持問題導向，以“非系統性”和“強地方性”的社會問題為主要立法指向，防止“小快靈”立法的不當泛化和濫用。

而“小快靈”立法的立法主體，應當主要以有立法權的人大常委會為主，以人大全體會議為輔。這是由上文所述之立法事項的非系統性和地方性決定的。這些立法事項一方面本身不成體系，往往不需要過于復雜的前期準備，一般而言不需要太過繁瑣的審議程序。另一方面也是因為上述事項的立法往往具備較強的時效性，如果將立法項目過多集中于人大全體會議期間，則往往會因沒有及時解決社會問題造成問題的放大和后續法律效果的減弱。因此人大閉會期間的人大常委會就成為主要的立法主體。

（二）“小快靈”立法的原則導向

“小快靈”立法的要求即“小”“快”“靈”三個層面，上文已有論述，在此僅論述小快靈立法建構層面的原則導向。

“小快靈”立法三個要求是統一的，但三者的地位并非在同一位階，其中“靈”的要求是根本性的、最高的原則，一切應當以立法的“靈”為依托，其他所有要求均服從并服務于“靈”的要求。具體而言，小和快的原則和要求僅僅作為立法的外在形式，其無論如何都不應當悖逆立法的實質要求，即立法的質量和效果。因此，“小快靈”立法的建構需要堅持靈的第一原則導向，而小和快只有在確定滿足“靈”的需求的前提下才是有意義的。也即如果單純追求“小”和“快”，則會陷入到純粹的外觀形式主義的泥沼，喪失了法律的靈魂。無論法律條文做到如何精細，也無論立法的反應速度和通過程序多迅速和高效，如果最終無法實現靈的效果，則依然是失敗的立法。可以說，立法靈不靈是檢驗立法的最終標準，立法的精細便于公眾理解以及實施，立法的迅捷便于社會問題的防微杜漸，這些最終都是為了確保立法的效果得以順利實現。因此，“小快靈”立法建構的最終落腳點是所立之法的“靈”，這是“小快靈”立法所必須遵循的原則導向。

（三）“小快靈”立法的內容建制

針對“小快靈”立法的三個要求以及當前存在的立法問題，及時優化并完善“小快靈”的內容建構是重中之重。完善的“小快靈”立法建制將扭轉部分地方立法的疲軟態勢，并盡可能地發揮立法在解決部分社會問題的積極作用。具體而言，內容建制是在“小快靈”原則導向的指導下，著力構建涵蓋立法前、中、后整個過程的體制機制，用以確保在小快靈所涉立法范圍之內將其優勢全面發揮，從而有效解決相關社會問題，取得最大化的社會效果。

1.條文精煉的保證機制——專家參與常態化、深入化制度設計

“小”的要求既是立法立基于所解決的社會問題的非系統性的現實，同時也是提高解決社會問題效率的需要。因此，“小”的要求作為“小快靈”立法的前置性和表征性要求，將決定“快”和“靈”的實際效果，地位十分重要。確保“小”落到實處，需要一套由專業人士充分參與并起決定性作用的機制予以保障。

法律條文的精煉、簡潔，即小快靈中“小”的要求，看似十分簡單，實際上要滿足這一條件需要以極強的法律素質和文字功底作為基礎和保障。上文提到的“反家暴條例”中的模糊用語只會導致責任主體的相互推諉，不利于問題的解決。法律條文中的用語應當經過反復推敲和考究，尤其是要準確表達出“主體+行為模式+具體責任”，增強法規的可操作性。“有關單位和組織”可以具體明確為政府、婦聯組織和其他社會公益組織，同時劃定政府和婦聯的兜底責任。“做出相應處理”以及“必要的救濟”等可以具體化為安置措施、調解機制、心理疏導和人身保護等相關制度，確保法規的內容可以落地生根。法律文本的用詞和制度設計需要條文起草者具備極高的法學素養和專業能力，而最合適這一角色的無疑是法學專家學者和法律實務工作者。他們擁有高超的法學素養和不凡的文字功底，能夠勝任起草法律文本的工作。這就意味著，法律條文的起草工作應當建立常態化吸收專家學者和實務工作者進入的體制機制，讓更多的專家進入法規起草的工作當中。

十八屆四中全會明確提出，要“依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”，“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”。各地方深入貫徹落實黨中央的重要指示精神，紛紛組建了立法專家庫、立法咨詢專家、立法顧問組、立法研究會等組織（ 5 ）。這些制度設計極大地提高了專家的立法參與度，有助于確保專家參與立法的常態化。專業的人做專業的事，吸納法律和實務專家參與立法，對提高立法質量意義重大。當前重慶市人大通過與專家智庫（ 6 ）積極展開合作，擴展了專家參與立法的途徑和渠道。未來需要進一步提升和增強專家參與立法的常規性和深入度，不再以單一的立法咨詢為主要模式，轉而代之以專家直接起草法律條文等更為深入和直接的參與模式，使得所立之法皆為精品，避免過于粗糙和輕率的立法。

為此，一方面，需要建立常備立法專家制度。沙坪壩基層立法聯系點為這一制度的建立和完善提供了良好的示范作用。同時地方人大也應當積極尋求和所在地區的高校、智庫展開更為全面的合作，積極吸納有關專家進入立法工作，拓寬立法專家的來源渠道。例如重慶市轄區內擁有西南政法大學這一政法專業院校，同時還有重慶大學和西南大學等綜合性院校，其教學專家、教授在當地開展教學實踐，對本地區的社會問題的感受更為直觀，認識更為深刻，積極吸納本地區的專家學者參與立法意義重大。另一方面，更為重要的是，要提高專家的參與比重，進一步發揮專家在直接起草法律條文方面的作用，進一步提高立法質量。為此，可以在廣泛吸納立法專家的前提下，建立專門的立法專家組。針對特定事項和立法工作，由權威專家牽頭，整個立法專家小組負責具體法律文本草案的起草工作，人大對立法的進度進行監督和跟進，最終確保專家對立法文本編寫的直接參與和深入探討，同時，應當最大限度地尊重專家所起草的法律文本。

2.立法的反應速度和回應速度——專門反饋機制以及迅捷的立法通道

上文提到，很多適用“小快靈”立法的事項往往需要防小防微，避免事態問題的擴大是成本低廉收效甚高的最優解。反映到體制機制上，這就要求立法機關確定適用于這部分問題的專門立法程序，包括事前對問題的反應反饋以及立法過程中快速推進的制度。應當明確的是，基于立法效率和質量的關系考量，立法快速化應當有明確的范圍限制，不宜泛化。否則，立法工作節奏快成為常態，將導致例外狀態頻發，突破常態法治。趙一單老師提出的“快速立法程序”則屬于真正的例外一端，即制度設計需要因情因勢而保有必要的例外。此種程序系針對極其特殊的立法需求而專門設計，往往只保留了最小限度的必需程序環節，整個立法過程的推進節奏會快到令人意想不到的地步［ 5 ］。

各地的地方性法規立法程序都延續了《立法法》對立法程序的基本規定，而這其中和快速立法程序相關的制度設計主要是“三審制”和立法會議（包括人大會議和常委會會議）的啟動機制和時間。

“三審制”主要涉及提交人大常委會審議的法律草案審議次數的問題。當前人大常委會審議法律議案的主要原則是根據事項的爭議性和意見的統一程度來決定審議的次數，一般以三次審議為原則，兩次審議和一次審議為例外（ 7 ）。涉及“小快靈”立法的事項，由于所涉及的問題是非系統性的，因此往往是以比較清晰的面目呈現出來，法律關系和社會關系比較簡單且易于把握。因此對這部分立法議案的審議，應當堅持從快從速的原則，將“三審制”予以適度地改造，倒置為“以一次和兩次審議為原則，三次審議為例外”。即除非事項爭議過大，各方意見嚴重不統一的情況，對其他所涉及的事項原則上都應當以一次審議為限，最多兩次審議，盡可能減少審議造成的程序拖延。

立法會議的啟動和時間問題，涉及到人大常委會會議的啟動機制問題和立法工作的效率問題。從立法的速度和效率的一般關系出發，現有程序對立法的時效規定符合立法工作的一般規律，即要確保立法工作的審慎和穩健（ 8 ）。但針對上文提到的適用于“小快靈”立法的特殊事項，立法工作應當有例外情形的存在。當立法不及時回應社會需求會造成嚴重社會后果的情況下，立法必須以最快的速度、最明確的方式及時出手，例如公共安全衛生突發事件或者其他突發性公共事件等。由于人大全體會議每年在固定時間召開，對突發事件的處置和人大閉會期間的立法工作由人大常委會負責。因此，需要對人大常委會的立法啟動機制和工作機制進行適當地優化改造，以適應可能出現的突發事件。

一方面，在保證當前提出立法提案適格主體范圍的前提下，拓寬社會問題收集和反饋渠道。具體而言，應當保障社會公眾，尤其是專業人士對社會問題的建議能有效傳達到人大工作部門。而負責法律工作的法制工作委員會應當設立專門的問題收集和反饋部門，專職負責對群眾反響比較強烈的社會問題的收集和處置，該工作部門應當隨時將問題向上反饋。另外，人大常委會也應當更多直接參與社會調查和調研活動，不應僅僅充當被動的法案和提案“接收者”的角色。這樣既可以確保立法者本身信息來源的多樣性，同時也有助于立法者掌握第一手立法資源材料，更有助于及時發現社會問題并果斷采取措施予以規范。

另一方面，需要進一步細化人大常委會的工作細節，優化臨時性會議的制度設計。以重慶市為例，重慶市人大常委會會議每兩個月至少舉行一次，同時，如果有特殊需要，可以臨時召集會議（ 9 ）。這種臨時會議的形式擁有足夠的靈活性應對各種可能的突發事件。但需要進一步優化關于臨時通知的會議具體程序和時間效力的問題。例如，按照議事規則的規定，重慶市人大常委會臨時召集的，可以臨時通知相關會議議程（ 10 ）。上海市的規定更為靈活，直接對臨時召開的會議議程以及相關的時效要求全部否棄，代之以人大常委會的自由決定（ 11 ）。這樣的安排有利于在面對突發事件時，人大常委會可以不受過于嚴苛的程序限制，及時召集討論，從而有助于問題的及時解決。而作為小快靈立法的事項，雖然十分緊急，但也不會留不下準備的時間，因此，仍然有必要對特別程序進行設置，以確保立法程序的嚴肅性。具體而言，要確保應對突發事件較為合理的工作時限。對臨時召集的常委會會議應當確保會議的準備時間不長于7天，同時應當在會議召開前，至少確保3天的時間將法規草案及其說明、有關資料發給常務委員會組成人員。這樣實際上細化了當前人大常委會會議的工作時效（ 12 ），從而可以確保需要快速立法的事項及時啟動程序進行審議，不至于因程序上的原因延誤戰機。

3.立法實際效果的保證機制——動態平衡機制和協同合作機制

“靈”的先決和基礎性條件。在確保“小”和“快”的基礎上，“靈”的實現已經完成了大半，繼續確保“靈”的實現，一方面需要專家和政府主管部門的積極參與和調研論證，確保法規的科學性和嚴謹性，另一方面則需要與時俱進，保障法規正常的新陳代謝，避免法規落后于時代。同時，隨著經濟的發展，人員和生產要素的地域流動更為頻繁，外加互聯網技術超越地域的特性，當前各地區間的聯系日益密切，社會問題更顯跨區域性。因此，協同立法將會成為未來解決跨區域社會問題、促進區域間協同發展的重要立法形式，應當予以重視。

當“小”和“快”已經充分實現時，靜態的“靈”已經完成了大半，另外的部分需要依靠專家學者和政府主管部門的充分調研、論證，確保所立之法切合現實的需求。但這些只是保證了靜態的“靈”，卻無法確保“靈”的延續性。事實上，“靈”也包含了動態的要求，它需要法規因情勢的變更而有所發展和變化，即法規的“新陳代謝”。這需要立法后的評估和審查機制的跟進，確保立法的改、廢等法規更新工作的順暢和及時跟進。

立法后的評估制度的基礎在于已經生效的法律法規的社會基礎是發展變化的，目標則是保證已經生效的法律不至落后于時代潮流，最終要調整法律法規以確保其實際效果。以重慶市為例，上文提到的“禁賭條例”和“反家暴條例”，以20元作為賭注較大的立案標準以及遠落后于國家層面的反家暴立法，顯然沒有跟上社會發展的進度，但重慶市人大沒有對相關的法律法規展開審查、清理和更新的工作。而科學地啟動和推進立法的改、廢等更新工作的有效措施是建立系統化、常態化和專業化的立法評估制度。系統化要求評估制度的設立不是臨時拼湊的，而應當具有嚴密的體制機制設置，包括評估制度的主體、啟動程序、運行流程以及評估后的處理等一系列制度安排。為了保證評估的科學性和專業性，評估的主體除了人大常委會（ 13 ）之外，還應當包括第三方專業評估機構［ 6 ］。具體啟動的程序應當具備常態化的制度定位和設計，即應當確保新近的立法文件在運行特定時長（1年）組織進行人大自評和第三方專業機構評估，形成詳盡的評估報告用以檢視所立之法的實際效果，并據此來決定對立法是否進行修改。而對于現存的法律法規，應當集中開展法規的清理工作，對經過多次評估確實在事實上已經失效的法規，應當及時做出廢止的決定，及時清理已經喪失效果的法規文件，保障法律法規正常的新陳代謝。例如，“禁賭條例”應當及時根據重慶市內人們的平均收入水平相應上調賭注和輸贏累計金額的標準，避免法規的懸置。而對于不符合上位法立法精神和原則導向的“反家暴條例”則應當及時對接《中華人民共和國反家庭暴力法》的規定。

另外，當前區域間人員和生產要素流動頻繁，加之互聯網技術超越了傳統地域的局限，導致很多社會問題已經具有了多地域聯動的特性。在此背景下，確保法律效果之“靈”應當突破傳統立法區域的局限，積極尋求區域間協同的立法思路，推動區域間協同發展，共治社會問題，共享發展成果。協同發展機制已經在京津冀、長三角、珠三角等地取得了豐碩的成果，積攢了相當成熟的經驗。而后，川渝地區協同發展戰略（ 14 ）問世，川渝人大開始推動協同立法的合作制度（ 15 ），誕生了三個協同立法的成果（ 16 ）。川渝人大的立法協同合作為地方人大立法間加強協同合作提供了新的經驗樣板，其他地區的人大可以效法川渝人大的合作機制。但同時，需要在三個方面進一步優化協同立法。第一，需要進一步優化協同立法的溝通協商機制，提高溝通交流的效率（ 17 ）。建立常態化的溝通協商機制，打破部門的溝通壁壘，建立專門的聯絡部門，以確保雙方開展合作的連續性和有效性。第二，需要明確將現實需求作為協同立法的實質導向。法律法規協同的關鍵不在于亦步亦趨，而在于優勢互補、合作共贏。即協同不是相同，立法過程協同應當考慮到雙方協同立法的實際情況，不可一味地強調過程的完全一致［ 7 ］。且協同在內容層面也需要更多地考慮雙方的真實需求，從而達到內容上的互補和協作。第三，需要擴大協同立法的關注領域。隨著互聯網技術的發展，網絡詐騙、網絡謠言以及互聯網權益糾紛等新型網絡社會問題層出不窮。這些社會問題體現出更多的超時空性，往往會同時涉及多個地域。因此，加強網絡領域的協同立法是未來應對網絡社會挑戰的一個重要方向。

四、結語

“小快靈”地方立法對于以“小切口”立法解決人民關切的社會問題是一次有意義的嘗試和突破。“小快靈”立法重在立法思路，不應當過分關注其外在表象“小”和“快”。應當明確的是，“小快靈”的根本在“靈”，核心在立法工作的思路和方法，即能不能對一些相對非系統性的、需要及時反應反饋的社會問題進行有針對性的立法，而不拘泥于宏大的、系統化的立法傳統路徑。未來隨著互聯網技術的深入發展，“小快靈”立法在新的社會環境下必然會有更大的舞臺去發揮自己的作用。

注釋：

（1）詳情參見《重慶市預防和制止家庭暴力條例》第四條和第十一條。

（2）自1997年9月13日重慶市通過《重慶市燃放煙花爆竹管理條例》之后，該條例先后進行一次修正、兩次修訂，最近一次修訂是在2018年12月29日。

（3）例如，《中華人民共和國反家庭暴力法》對工會、婦聯、共青團、殘聯等事業單位和團體的工作進行了較為細致的規定，但《重慶市預防和制止家庭暴力條例》僅僅以粗略地方式，要求各政府部門、社會團體、企事業單位等積極采取措施，預防和制止家庭暴力。

（4）根據《重慶市查禁賭博條例》第九條規定，賭注較大（即為二十元以上，一百元以下，含本數），由公安機關處五百元以下罰款。

（5）比如，浙江省人大的立法專家庫，河北省人大的專家顧問團，重慶市人大的立法咨詢委員會，陜西省人大、河南省人大、黑龍江省人大的立法咨詢專家庫，江西省人大的立法顧問專家庫，新疆自治區人大立法咨詢專家組，海南省人大的立法專家顧問組，湖南省、云南省、四川省、江西省、遼寧省以及青島市人大等還建立了專門的（地方）立法研究會，等等。來源：全國人大網http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997671.htm。最后訪問時間：2022年9月7日。

（6）例如重慶市地方立法研究院等高校科研院所，以及沙坪壩區沙坪壩基層立法聯系點聘請36名立法咨詢專家負責立法咨詢建議等重要功能。

（7）《立法法》第三十條規定，列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》第二十八條沿襲了《立法法》的規定，對審議次數做了相同的處理。

（8）立法并非拍腦袋做決策，立法需要一個較長時間的準備、審議和通過的流程，以確保所立之法不流于形式，不輕率地對重要問題做出想當然的定論。例如，當前《立法法》和各地方人大的工作程序都將立法的“三審制”作為一般原則，并要求“起草人應當深入調查研究，廣泛聽取各方面意見，對法規草案規范的主要問題進行論證，并符合立法技術規范”。而對時間上的規定更為嚴格，例如《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》第二十六條規定，提請市人民代表大會常務委員會審議的法規案，應當在常務委員會舉行會議三十日前提出，并應提交法規草案及說明等有關資料。這樣固然會造成較長時間的立法準備，但出于審慎和穩健的考量，這種對立法的一般性規定是必要的，也是符合立法科學規律的。

（9）《重慶市人民代表大會常務委員會議事規則》第六條。

（10）《重慶市人民代表大會常務委員會議事規則》第八條。

（11）《上海市人民代表大會常務委員會議事規則》第五條，臨時召集的會議不適用前款的規定。臨時召集的會議將不適用前款事前通知日期、議程等主要事項的時間規定，給予了人大常委會以充分的自由。

（12）當前《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》第二十六條規定，提請市人民代表大會常務委員會審議的法規案，應當在常務委員會舉行會議三十日前提出，并應提交法規草案及說明等有關資料。第二十七條規定，決定提請常務委員會審議的法規案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法規草案及其說明、有關資料發給常務委員會組成人員。

（13）應當允許立法主體的自我評估，但自我評估不能完全等同于立法評估。立法后的自我評估和立法后評估兩者可能各有優長，完全可以并存共榮、相互促進，還可以相互交叉、結合。但有一條底線，立法后的自我評估不同等于立法后評估，也不能代替立法后評估。俞榮根.立法后評估：法律體系形成后的一項重要工作[J].西南政法大學學報，2011，13（1）：7.

（14）2020年1月3日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署。2021年10月20日，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）強調打造成渝地區雙城經濟圈要堅持統籌協同，合作共建的基本原則。

（15）2020年7月，川渝兩省市人大常委會簽署《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》。

（16）包括兩省市的“優化營商條例”，“嘉陵江生態環境保護條例”以及剛剛通過的《重慶市鐵路安全管理條例》。

（17）當前的常委會定期會商制度，并不足以應對復雜多變的形勢。因此，明確常委會定期會商機制只是溝通的制度保障而非主要渠道，將溝通交流的重心放在專項性、常態化、深入化的協商中去。在聯系會議之下，專門的協同立法聯絡小組，減輕秘書長與常委會辦公廳的工作壓力。參見傅佳萍.川渝人大協同立法機制及其優化［J］.荊楚學刊，2022，23（2）：48.

參考文獻：

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［2］習近平.堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障［EB/OL］.（2013-02-28）［2022-10-03］.http：//cpc.people.com.cn/n1/2021/0228/c64094-32038656.html.

［3］See "Peter " H. Schuck. Legal "Complexity：Some Causes，Consequences，and Cures［J］.Duke Law "Journal，1992，42（1）：1-52.

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［5］趙一單.論快速立法［J］.地方立法研究，2021，6（5）：21-35.

［6］俞榮根.立法后評估：法律體系形成后的一項重要工作［J］.西南政法大學學報，2011，13（1）：3-10.

［7］傅佳萍.川渝人大協同立法機制及其優化［J］.荊楚學刊，2022，23（2）：42-51.

［責任編輯：馬好義］