西部欠發達地區養老服務政策的工具選擇與優化

摘要：養老服務政策是應對人口老齡化挑戰的重要武器，而政策工具的合理運用是養老服務政策目標得以實現的重要保證。通過借助NVivo軟件，運用內容分析法，以政策工具為理論視角，構建了“政策工具類型—養老服務模式—養老服務內容”三維分析框架，對西部欠發達地區青海省2010—2020年間所發布的養老服務政策文本進行政策工具類型分析，以及其與養老服務模式、養老服務內容維度的交叉組合分析，深入挖掘養老服務政策的工具選擇特征。經分析發現，目前青海省養老服務政策的工具運用比較全面，但同時也存在政策工具運用比例結構失衡的現象，具體表現在自愿型政策工具使用過少、政策工具對機構養老服務與醫療健康服務使用過溢兩個方面。據此，提出要通過增強對自愿型政策工具的使用力度、重視多種政策工具的優化組合使用來調整其政策工具使用結構比例的政策建議，從而進一步優化養老服務政策的發展。

關鍵詞：西部欠發達地區；養老服務政策；政策工具；內容分析；青海省

中圖分類號：D669.6 " " 文獻標志碼：A " " "文章編號：1672-0768（2024）01-0090-09

根據我國最新的第七次全國人口普查公告（第五號），我國60歲及以上人口已達到了2.64億人，占全部人口的18.7%，同時65歲及以上人口占比為13.5%［ 1 ］，人口老齡化發展趨勢正在日益加劇，積極應對人口老齡化挑戰已經是新時代國家治理的重要任務。而養老服務政策對于緩解因老齡化帶來的養老問題具有直接作用，如何優化養老服務政策以促進其有效實施已經成為老齡科學研究領域的一項重要議題。

當前，對養老服務政策的研究主要有兩條路徑：其一，分析國家層面養老服務政策的演進、評價以及優化。此方面的研究十分豐富，學者們基于養老服務政策文本對我國養老服務政策的主要進展［ 2 ］、量化評價［ 3-5 ］、國別比較［ 6 ］、演進邏輯與優化方向［ 7-8 ］進行全面深入地分析。其二，分析地方層面養老服務政策的發展及其優化。此方面的研究相對較少，并且主要針對經濟發達地區的養老服務政策，如上海市［ 9 ］、江蘇省［ 10 ］，只有一項研究是針對西部欠發達地區［ 11 ］。從以上成果可以發現，目前學界對養老服務政策的研究十分重視，研究成果比較豐富。與此同時，這也為本文的研究帶來了啟示：當前對養老服務政策的研究多是從國家層面以及經濟發達的地方層面著手，對于經濟欠發達地區的研究存在一定不足。而筆者認為，在新時代共同富裕的背景下，欠發達地區的養老服務問題更應該受到重點關注，需要進一步完善、優化其養老服務政策。此外，筆者發現僅有的關于西部欠發達地區青海省的養老服務政策研究雖然比較全面，但沒有進行不同維度的交叉組合分析，其對青海省養老服務政策分析的深入性有待提升。因此，本文將以政策工具為視角，運用內容分析法，通過構建基于政策工具類型的三維分析框架（政策工具類型—養老服務模式—養老服務內容）對青海省2010—2020年期間發布的養老服務政策文本進行政策工具類型分析，以及與養老服務模式、養老服務內容的交叉組合分析，深入挖掘養老服務政策的工具選擇特征，從而進一步優化青海省養老服務政策。同時，筆者也希望能夠對我國經濟欠發達地區養老服務政策的發展具有一定借鑒意義。

一、理論視角與分析框架

（一）理論視角：政策工具

政策工具在政策研究領域一直受到廣泛的青睞。國內外學者對政策工具的定義存在一定差異，但基本上都認為是政府治理的手段與方式。我國學者陳振明和薛瀾認為政策工具是政府實現職能的一種手段和行為方式［ 12 ］；國外學者Salamon則認為政府工具（即政策工具）又稱公共行動的工具，是通過一種明確的方法去解決公共問題［ 13 ］。因此，簡言之，政策工具即治理手段。

目前學界對政策工具的分類十分豐富，學者們根據不同標準對政策工具類型進行了多種劃分。Rothwell和Zegveld從作用面、著力點角度將政策工具分為環境類、供給類以及需求類三類［ 14 ］。Howlett和Ramesh從政府介入與干預程度將政策工具劃分為自愿性、混合型以及強制性三類［ 15 ］。陳振明結合國內情況從政策工具的作用手段將其劃分為市場化工具、工商管理技術以及社會化手段三類［ 16 ］。顧建光等從使用方式角度將政策工具分成了管制類、激勵類以及信息傳遞類工具［ 17 ］。朱春奎在Howlett和Ramesh的分類基礎上對政策工具進行系統梳理，將其三類政策工具類型進一步細分，使該分類更加清晰與準確［ 18 ］。各類主要政策工具分類情況如表1所示。

政策工具對于政策分析來說是一個至關重要的角度，有助于我們具體了解政策過程中所采取的各類手段措施，從而發現進一步優化政策的關鍵點。因此，筆者將政策工具作為本文的理論視角。

（二）分析框架：三大維度

養老服務政策作為應對老齡化帶來的一系列老齡問題最為核心的有力武器，是相關決策職能部門為實現養老服務政策目標而采取的各項措施。為了更加全面、深入地剖析青海省的養老服務政策內涵，需要構建不同維度的分析框架對養老服務政策進行解釋分析。首先，政策工具作為本文的研究視角是分析青海省養老服務政策的基礎維度；其次，養老服務模式的發展能夠充分促進養老服務多元供給，進一步完善養老服養老服務體系；最后，養老服務內容直接關系到老年人養老服務需求的滿足程度，是養老服務供給的基本面。因此，筆者基于政策工具并結合養老服務模式與養老服務內容，構建了青海省養老服務政策三維分析框架。

1.X維度：政策工具類型

本文將政策工具類型作為分析框架的基本維度。筆者采用Howlett、Ramesh和朱春奎的政策工具分類方式，并根據青海省養老服務政策的實際情況在二級政策工具中進行了進一步的優化。因此，根據政府干預程度不同，將青海省養老服務政策分為自愿型、強制型以及混合型三類基本政策工具。本文中的自愿型政策工具是指青海省為促進養老服務資源的合理配置、完善發展機制而實施的主要以社會自發行動、市場自由化方式為主的各項政策舉措，其政府干預程度最低；強制型政策工具是指青海省通過借助政府的權威和強制力，為養老服務的發展做好制度保障的各類政策舉措，其政府干預程度最高；混合型政策工具是指政府干預程度介于自愿型與強制型政策工具之間一類治理手段，其通過鼓勵、支持或限制、約束等相對溫和的各類政策舉措促進養老服務發展的目標得以實現。

上述三大政策工具都包含有各自的若干二級具體政策工具。本文研究的對象是養老服務政策文本，所以結合具體的政策文本內容將對這三類政策工具的二級類目進行適應性調整后確定。經過對22份青海省養老服務政策文本內容的仔細閱讀，從自愿性、強制性、混合性三個層面比較全面地梳理了青海省養老服務政策文本內容中所涉及的具體二級政策工具。其中，自愿型政策工具的二級類目包括志愿組織及服務、家庭與社區、市場自由化工具；強制型政策工具的二級類目包括規制措施、直接提供、目標規劃、政策試驗；混合型政策工具的二級類目包括賦能支持、組織保障、補貼、服務外包。由此，最終確定青海省養老服務政策三類11項政策工具類目，具體各項政策工具情況及特征如表2所示。

2.Y維度：養老服務模式

本文將養老服務模式作為分析框架的第二個維度。當下主流的養老服務模式主要包括三類，分別是居家養老服務、社區養老服務與機構養老服務。學界目前對三種養老服務模式的界定較多，并且尤其是對居家養老與社區養老尚沒有形成清晰的區分標準。這三種養老服務模式主要強調的是養老服務多元供給，因此本文將從福利多元主義的角度界定區分這三種養老服務模式。居家養老服務主要是指政府通過上門服務等形式，支持以家庭養老方式為主的一種養老服務模式；社區養老服務主要是指政府通過充分發揮社會力量的作用，支持社區為老年人提供各種養老服務的一種養老服務模式；機構養老服務主要是指政府通過市場化方式讓養老機構按需發展，滿足多種多樣地養老服務的一種養老服務模式。這三者都是政府引導的多元主體供給的養老服務模式，其區別主要在于：居家養老服務側重于對家庭養老、居家養老層面的支持；社區養老服務側重于激發社會力量，增強社區提供養老服務的能力；機構養老更側重于支持市場、社會對養老服務方式的豐富。由此，本文將居家養老服務、社區養老服務以及機構養老服務作為養老服務模式維度的二級類目。

3.Z維度：養老服務內容

本文將養老服務內容作為分析框架的第三個維度。在一定程度上，養老服務內容的合理性以及多樣性決定了其服務滿意度，在養老服務供給中扮演了十分重要的角色。目前，關于養老服務內容主要涉及有日間照料、家政、精神慰藉、醫療護理、文化娛樂等方面。青海省養老服務政策文本內容中基本上都將其涵蓋在內。結合政策文本內容，本文將青海省養老服務內容分為生活照料、醫療健康、精神文化三類。生活照料服務主要包括助餐、助潔、助浴、代購等基本日常生活方面的照料服務；醫療健康服務包括醫療、康復、護理、養生、體檢、鍛煉等滿足老年人健康方面需求的照護服務；精神文化服務主要包括心理疏導、教育學習、文娛活動等精神文化方面的心理服務。由此，將生活照料、醫療健康、精神文化作為養老服務內容維度的二級類目納入分析框架之中。

綜上所述，文章構建了“政策工具類型（X維度）— 養老服務模式（Y維度）— 養老服務內容（Z維度）”三大維度的青海省養老服務政策分析框架，具體如圖1所示。

二、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本選擇

為保證所選擇的政策文本具有針對性，本文選取了青海省進入老齡化社會之后至今（即2010—2020年）所發布的養老服務政策。政策文本的查找主要是通過青海省政府相關官方網站、法律法規數據庫檢索平臺以及實地調研等三種方式，基本能夠保證政策文本搜集的全面與完整。此外，為了確保政策文本數據的準確性、嚴密性以及適用性，制定了政策文本搜集的標準：首先，政策文本發文主體為青海省省級層面的相關部門；其次，政策文本的主題內容必須是“養老服務”；最后，政策文本的發文時間須在2010年1月—2020年12月之間。由此，經過梳理、篩選，最終確定了將22份青海省養老服務相關政策文本作為分析對象。

（二）政策文本編碼

本文所運用的研究方法是內容分析法，對于政策文本的編碼環節主要出自于該研究方法。該方法最為核心的程序就在于編碼環節，編碼是一種將分析對象按照制定的分析框架所設定的類目進行合理歸類的過程。編碼前，最重要的就是確定分析類目和分析單元。分析類目是根據分析框架所確定的具體分析類別，本文中的養老服務政策分析類目是前文所述的政策工具類型（X維度）、養老服務模式（Y維度）以及養老服務內容（Z維度）中具體的類目，其中政策工具類目有11項，養老服務模式中有3項，養老服務內容中有3項，共有17項分析類目。此外，因政策工具二級類目較多，為了便于更加準確地對該維度的具體類目進行編碼，對政策工具具體類目特征進行了詳細說明（詳見表2）。分析單元是政策內容分析中具體作為一個分析單位的基本元素，可以是詞語、句子以及段落。一般而言，以句子或者段落作為分析單元居多。因涉及的22份政策文本內容編排有所差異，筆者對青海省養老服務政策文本內容的編碼主要是根據“政策編號—政策章節/條款/段落”來確定分析單元，進而確定編碼結果。同時，為了保證編碼的科學性以及便利性，文章使用編碼工具NVivo 11軟件進行編碼操作，最后形成的政策文本編碼表如表3所示。

政策工具類型維度二級類目中，整體而言，運用次數排在前三位的是混合型政策工具中的賦能支持、組織保障與強制型政策工具的規制措施，分別占全部政策工具類型的26.5%，21.1%以及10.9%；運用次數排在末三位的是自愿型政策工具中的志愿組織及志愿服務、市場自由化與強制型政策工具中的政策試驗，分別占全部政策工具類型的4.4%，3.3%以及2.3%。具體而言，在混合型政策工具中，賦能支持類目使用頻數最多，為165項，占該類型政策工具的56.8%，而服務外包類目使用頻數最少，為25項，僅占8.7%；在強制型政策工具中，規制措施類目使用頻數最多，為130項，占該類型政策工具的54.2%，而政策試驗類目最少，有14項，僅占5.8%；在自愿型政策工具中，使用頻數最多的是家庭與社區類目，有27項，占自愿型政策工具的46.6%，而市場自由化類目使用頻數最少，有20項，占比為22.7%。由此可以看出，混合型政策工具中賦能支持運用過溢，而服務外包使用過少；強制型政策工具中規制措施運用過溢，而政策試驗運用不足；自愿型政策工具中家庭與社區工具運用較多，而市場自由化工具運用較少。因此，青海省養老服務政策在二級政策工具的運用上同樣存在一定失衡現象。

（二）政策工具類型—養老服務模式（X-Y維度）交叉分析

為了充分了解青海省各類政策工具在不同養老服務模式中的運用情況，將政策工具維度（X維度）和養老服務模式維度（Y維度）進行了交叉組合分析，得到的交叉分布統計結果如表5所示。

整體上看，青海省養老服務政策工具的運用基本上涉及了三大養老服務模式，其中對機構養老服務運用的政策工具最多，占46.1%，說明青海省相關部門對機構養老服務發展比較關注。同時，混合型政策工具在三大養老服務模式中運用最為廣泛，占到41.9%，說明青海省主要是通過干預程度相對適中的政策工具促進養老服務的發展，這也與前文政策工具維度分析結果基本保持一致。

具體來看，橫向上，在強制型政策工具層面，居家養老服務涉及29項，占21.5%，社區養老服務涉及38項，占28.1%，機構養老服務涉及68項，占50.4%，超過半數；在混合型政策工具層面，居家養老服務涉及33項，占21.0%，社區養老服務涉及41項，占26.1%，機構養老服務涉及83項，占52.9%，超過半數；在自愿型政策工具層面，居家養老服務涉及27項，占32.5%，社區養老服務涉及34項，占41.0%，機構養老服務涉及22項，占26.5%。由此，可以看出強制型政策工具和混合型政策工具更為傾向運用于機構養老服務當中，而自愿型政策工具多運用于促進社區養老服務發展。縱向上，在居家養老服務中，強制型政策工具占32.6%，混合型政策工具占37.1%，自愿型政策工具占30.3%；在社區養老服務中，強制型政策工具占33.6%，混合政策工具占36.3%，自愿型政策工具占30.1%；機構養老服務中，強制型政策工具占39.3%，混合型政策工具占48.0%，自愿型政策工具占12.7%。由此，可以看出居家養老服務和社區養老服務對三類政策工具的運用比較均衡，而機構養老服務更為強調對混合型以及強制型政策工具的運用，忽視了自愿型政策工具的作用。此外，從各政策工具二級類目來看，運用到三大養老服務模式最為頻繁的是混合型政策工具中的賦能支持（27.5%）、強制型政策工具中的規制措施（16.0%）以及自愿型政策工具中的家庭與社區（16.3%）。由此表明，青海省養老服務政策對于促進養老服務模式的發展主要是運用賦能支持、規制措施、家庭與社區等二級政策工具。

（三）政策工具類型—養老服務內容（X-Z維度）交叉分析

為更加明確青海省養老服務政策中不同政策工具在各類養老服務內容中的運用情況，將政策工具維度（X維度）和養老服務內容維度（Z維度）進行交叉組合分析，得到的統計結果如表6所示。

整體而言，青海省養老服務政策中的強制型、混合型以及自愿型政策工具基本都涉及到了三大養老服務內容，即生活照料、醫療健康以及精神文化，其中對醫療健康服務使用的政策工具最多，占到47.1%，說明青海省的養老服務政策重視發展醫療健康這類服務內容。同時，混合型政策工具在三大養老服務內容中運用次數最多，占40.6%，這表明青海省傾向于使用強制干預程度中等的政策工具完善養老服務內容的供給，而且這與前文中關于政策工具維度以及X-Y維度交叉分析的結果類似。

具體來看，橫向上，在強制型政策工具層面，生活照料服務有40項，占32.5%，醫療健康服務有60項，占48.8%，精神文化服務有23項，占18.7%；在混合型政策工具層面，生活照料服務有32項，占25.6%，醫療健康服務有59項，占47.2%，精神文化有34項，占27.2%；在自愿型政策工具層面，生活照料服務有20項，占33.3%，醫療健康服務有26項，占43.3%，精神文化服務有14項，占23.3%。由此，可以看出強制型、混合型以及自愿型三類政策工具更多運用于醫療健康方面的養老服務。縱向上，生活照料層面，強制型政策工具占43.5%，混合型政策工具占34.9%，自愿型政策工具占21.7%，這表明了青海省養老服務政策中關于生活照料服務方面的內容強調使用強制型政策工具；在醫療健康層面，強制型政策工具占41.4%，混合型政策工具占40.7%，自愿型政策工具占17.9%，這表明關于醫療健康服務方面政策較少使用自愿型政策工具，而對強制型和混合型政策工具運用程度相近；在精神文化層面，強制型政策工具占32.4%，混合型政策工具占47.9%，自愿型政策工具占19.7%，這表明對于精神方面的養老服務主要采用的是混合型的政策工具，而對自愿型政策工具的運用明顯不足。此外，從不同類型政策工具的二級類目在三大養老服務內容中的運用來看，強制型政策工具中使用規制措施工具最多，而使用政策試驗工具最少并且集中于醫療健康類服務當中，缺少在生活照料和精神文化服務層面的運用。混合型政策工具中對賦能支持工具使用最多，對組織保障工具使用最少；自愿型政策工具中家庭與社區使用最多，而對市場自由化使用最少。由此，結合政策工具二級類目在三大養老服務模式中運用的分析結果可以發現，不論是養老服務模式方面還是養老服務內容方面，青海省養老服務政策皆重視對規制措施、賦能支持以及家庭與社區工具的運用。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

通過對青海省養老服務政策文本進行政策工具類型分析以及與養老服務模式、養老服務內容維度的交叉分析，筆者發現該省的養老服務政策工具運用比較全面，但存在政策工具運用失衡的現象。具體表現為在以下兩個方面：

第一，自愿型政策工具運用過少。根據對政策工具單維度分析的結果來看，青海省養老服務政策自愿型政策工具有88項，僅占所有政策工具的14.3%，而混合型政策工具的運用頻次是它的三倍多，強制型政策工具大約也是它的三倍。由此可見，在青海省養老服務政策文本中，運用自愿型政策工具過少，表明青海省的養老服務政策較少使用強制程度低的政策措施，也就是說，其傾向使用具有一定強制性的政策措施。此外，根據政策工具與養老服務模式（X-Y維度）以及與養老服務內容維度（X-Z維度）交叉分析的統計結果，青海省養老服務政策中的自愿型政策工具較少運用于居家養老服務以及機構養老服務模式，同時也較少用于生活照料以及精神文化類服務當中。自愿型政策工具使用過少不利于青海省養老服務多元化發展。因此，需要高度重視自愿型政策工具運用少的問題。

第二，政策工具對機構養老服務與醫療健康服務運用過溢。根據政策工具維度與養老服務模式維度（X-Y維度）交叉分析的結果，強制型、混合型以及自愿型三類政策工具運用在居家養老服務和社區養老服務兩種服務模式的共有202項，共占比53.9%，而僅運用在機構養老服務這一種服務模式中就涉及173項政策工具，占比46.1%，接近半數。由此可以看出，在不同養老服務模式中，青海省養老服務政策工具主要運用于機構養老服務。此外，政策工具維度與養老服務內容維度（X-Z維度）交叉分析的統計結果顯示，三類政策工具運用在生活照料服務和精神文化服務兩類服務內容的共有163項，共占比52.9%，而僅運用于醫療健康這一類服務內容的就有145項，占比47.1%，接近半數，這說明在各類養老服務內容中，青海省養老服務政策工具多用于醫療健康類服務。政策工具對不同養老服務模式以及各類養老服務內容的運用上存在失衡會影響養老服務的高質量全面發展。因此，青海省未來需要完善政策工具在養老服務模式以及養老服務內容中的運用。

（二）政策建議

養老服務政策目標的實現能夠有效應對老齡化帶來的養老服務難題，而政策工具的合理運用是政策目標得以實現的重要保證。因此，應調整政策工具使用結構，以進一步優化政策工具在青海省養老服務政策中運用，為此提出以下兩點建議：

第一，適度加大自愿型政策工具使用力度。在養老服務政策的自愿型政策工具中，家庭與社區類工具相較于其他政策工具顯然更符合我國家庭養老的傳統，能夠較為被廣泛接受，而且該類工具也比較適合多種養老服務，如基本照料、精神慰藉等服務；志愿組織類工具主要涉及養老志愿服務，其具有低成本、靈活性高的特點，比較適合為老年人群體提供養老服務；市場類工具是高效配置養老服務資源的有效手段，合理適度使用該類工具往往能夠更好地滿足養老服務需求。同時，根據Howlett和Ramesh從國家能力和政策子系統復雜程度兩個維度來進行確定政策工具選擇的方式［ 15 ］，我們發現無論國家能力強弱，只要政策子系統的復雜程度高，都應該選擇市場、家庭與社區、志愿組織等自愿型政策工具。而我國目前老齡人口數量眾多，老齡化程度較高且地域發展差異較大，養老服務政策執行中要面臨復雜多樣的目標群體，青海省也同樣要面對復雜的養老服務政策環境。因此，青海省養老服務政策要進一步加強對自愿型政策工具的使用，擴大使用比例。

第二，重視多種政策工具優化組合使用。政策工具的組合使用有助于實現政策目標。青海省養老服務政策工具中的具體二級政策工具以及其在不同養老服務模式、養老服務內容的使用上都存在明顯不均衡現象，這會對養老服務的發展產生一定的負面影響。因此，要重視對養老服務各類具體政策工具的優化組合運用，調整結構比例。一方面，適度減少對規制措施和賦能支持二級政策工具的運用。青海省目前對強制型政策工具中的規制措施和混合型政策工具中的賦能支持工具均存在使用過度的問題。過多運用規制措施類工具可能會抑制養老服務模式創新，增加服務成本，而賦能過剩也會讓目標群體產生一定依賴性，可能導致政策目標出現偏差；另一方面，進一步增加對服務外包、政策試驗以及市場自由化工具的運用。青海省目前對強制型政策工具中的政策試驗、混合型政策工具中的服務外包以及自愿型政策工具中的市場自由化均存在使用不足的問題。因青海省地理環境較為特殊，需要運用更多政策試驗工具來完善其養老服務供給。而服務外包以及市場自由化工具的運用可以促進養老服務多元主體參與，豐富養老服務方式和服務內容。

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［責任編輯：陳麗華］