鄉村建設、人口結構與村莊變遷

摘"" 要：鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重點任務，也是國家現代化建設的重要內容。隨著城鄉融合發展體制機制和政策體系不斷完善，要素市場化配置改革不斷深化，農村人口結構以及村莊變遷是一種必然現象。推進鄉村建設，需要適應農村人口結構變化趨勢，理清村莊變遷的趨勢特點，針對各地區鄉村資源稟賦和發展實際，科學確定鄉村建設優先序，制定與農村人口結構及村莊布局相適應的發展策略。推進鄉村建設，既要超前謀劃，又要長短結合。“十四五”時期，實施鄉村建設行動要遵循鄉村建設規律，聚焦階段性任務，針對不同地區、不同人群，因地制宜加快基礎設施和公共服務設施建設，吸引社會各界力量共同參與建設，形成符合實際、各具特色的鄉村建設路徑。

關鍵詞：鄉村建設；現代化建設；人口結構；村莊變遷

中圖分類號：F323"" 文獻標識碼：A"" 文章編號：1003-7543（2024）01-0121-12

鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重點任務，也是國家現代化建設的重要內容。2020年黨的十九屆五中全會首次提出“實施鄉村建設行動”，隨后的歷年中央“一號文件”中均強調鄉村建設在社會主義現代化建設中的重要地位，其中2021年對鄉村建設行動作出了具體部署，2022年提出“鄉村建設為農民而建”，2023年進一步提出“推進宜居宜業和美鄉村建設”等內容，為推進鄉村建設指明了方向。2023年中央農村工作會議強調以“千萬工程”經驗引領鄉村全面振興，再次提出“適應鄉村人口變化趨勢，優化村莊布局、產業結構、公共服務配置，扎實有序推進鄉村建設”。這一以貫之地體現了黨和國家對鄉村建設規律的深刻把握，充分回應了農民群眾對美麗鄉村建設的期盼。鄉村建設是一項長期任務，而實施鄉村建設行動是一項著眼于當前的系統工程。在經濟下行壓力較大和經濟形勢復雜多變的背景下，實施鄉村建設行動既是補齊農村基礎設施和公共服務短板的必然要求，又是實施擴大內需戰略、拓展鄉村投資空間和暢通國民經濟循環的迫切需要。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《鄉村建設行動實施方案》，對實施鄉村建設行動的總體要求和重點任務進行了系統部署。從總體上看，理論界和實務部門對于實施鄉村建設行動的重要意義和重點任務已經基本達成共識，但對于鄉村建設規律的總體性把握還不夠，特別是對于推進鄉村建設的路徑、方法和策略還缺乏系統性思考。

鄉村是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體。鄉村建設并非簡單地建設物理空間的鄉村，而是涉及產業發展、公共服務、文化傳承等多個方面的內容。鄉村建設行動則擁有更為豐富的政策內涵和更為明確的政策舉措。“十四五”時期我國鄉村建設行動的重點是完善鄉村水、電、路、氣、房以及通信、廣播、物流等服務于農民生產生活的各類基礎設施和教育、醫療、組織建設、鄉風文明等各類公共服務體系建設。隨著工業化、城鎮化的深入推進，人口流動、農戶分化與村莊變遷將成為不可逆的趨勢，對鄉村建設提出了更高要求。在城鄉融合發展加快推進的背景下，鄉村的地位、功能及形態將發生更加深刻的轉型，人口結構、村莊布局等也將發生更為深刻的調整。站在黨和國家事業全局高度，全面推進鄉村振興，建設宜居宜業和美鄉村，需要認真分析長期以來我國農村人口和村莊的結構變化與特征，把握農村人口流動和村莊變遷呈現的新態勢，妥善處理集體產權封閉性與農村社區開放性之間的矛盾，順應自然規律、經濟規律、社會發展規律優化建設路徑，以提高鄉村建設效率和水平。

一、相關文獻綜述

人口是我國實現鄉村振興戰略目標的基礎條件和重要考量［1］，鄉村建設要以農民為主體、為農民而建，又要建立在農民可承受的基礎之上［2］。在較長一段時期內，我國對于人口流動的研究主要聚焦于鄉村人口進城務工的單向流動，并將這種人口外流界定為農村富余勞動力的轉移。這種單向的流動加速了我國城鎮化進程，增強了城鎮與農村間的聯結，也有利于鄉村建設和發展［3］。但隨著工業化、城鎮化的持續推進，從鄉村流出的人口并非完全是富余勞動力，更多的人口是被城鎮更大的非農收益和現代化生活條件所吸引而轉移［4］，因此人口的流動也會造成農村地區有效勞動力供給不足，導致農村出現鄉村建設主體缺失［5］、土地撂荒等現象。近年來，學者們進一步展開了關于鄉村遷出人口“回流”對于鄉村建設影響的研究，發現遷出人口的回流對鄉村建設具有顯著的積極影響，不僅能為農村地區帶來先進技術、發展理念、建設資金等［6］，而且能從提升文化水平、改善生態環境、提升自治能力等多方面給予鄉村現代文明“洗禮”［7］。

農村人口長期的流動，也引發了人口結構在不同層面上的變化，并集中體現在年齡、性別等方面。在年齡結構上，我國農村老齡化程度加深，對農業農村諸多領域產生了重要影響。比如，鄉村人口老齡化需要提升農村養老基礎設施的覆蓋比例和建設水平［8］，完善農村養老服務體系［9-10］，改善并推進“適老化”農房設計，等等。在性別結構上，人口變化主要體現為農村青壯年人口流向城市以及“人戶分離”而導致的農村留守婦女增加，使得留守婦女成為鄉村建設的主要依靠［11］。這些農村人口的結構性變化與農村的人口空心化率提高疊加，從產業發展、鄉村治理等多方面影響了鄉村建設進程［12-13］。針對這些問題，有學者提出要通過國家、政府、鄉村三個維度進行空心化的治理［14］，在理解農民的行為選擇及流動意愿的基礎上，采取打通城鄉人才流動通道、推進鄉村產業發展等多項措施，激活鄉村建設的內生動力［15］。

村莊是農民生產生活的基本空間，也是鄉村建設的基礎單元［2］。村莊的存在對農業生產、農民生活、生態維護和社會文化等多方面都有重要的價值［16］。實施鄉村振興戰略，有序推進鄉村建設，必須準確把握村莊形態及變化趨勢。在快速城鎮化的背景下，我國村莊數量不斷減少，并在空間分布變化上呈現不同的特征［17］。盡管如此，我國村莊也不會走向消亡，而是在城鎮化的進程中得到進一步發展［18］。隨著鄉村振興戰略的深入實施，“合村并居”、農民集中居住、生態移民和易地搬遷等政策［19］使得村莊變遷的歷史進程得以提速。這不僅會對村莊布局、結構以及形態產生影響，還會給城鄉二元結構帶來根本性的沖擊［20］。換句話說，城鎮化在給我國村莊帶來發展機遇的同時，也加速了村莊分化［21］，這就要求鄉村建設基于自身實際探索各具特色的實施路徑。針對不同村莊的差異性，有學者從經濟發展水平出發，對城鄉融合發展進程中的村莊發展路徑進行分析［22］，也有學者通過對村莊進行類型劃分，發現其存在著不同的發展困境、制約因素，并提出了相應的解決方案［23］。“十四五”時期，實施鄉村建設行動，必須在統籌新型城鎮化和鄉村全面振興戰略的前提下，立足縣域對村莊做好科學合理的布局規劃，準確把握村莊變遷的規律，分階段、有步驟地推進鄉村建設。

隨著城鄉融合發展體制機制和政策體系不斷完善，要素市場化配置改革不斷深化，農村人口數量、結構及其空間分布快速變化是一種必然現象。同時，村莊發展受到地理環境、區位條件、資源稟賦、制度文化等多因素的綜合影響，呈現明顯的差異性和分化態勢，而數字化技術在農村場景的推廣應用，又提出了數字鄉村建設的新命題。站在縣域城鄉融合發展這個新的歷史起點上，根據我國城鎮化發展趨勢，科學分析我國農村人口變化狀況及城鄉人口流動趨勢，掌握村莊空間分布特征、演變趨勢與未來形態，是準確判定村莊發展定位、制定差異化鄉村建設實施機制和合理配置鄉村建設資源的重要依據。

二、農村人口結構變化、特征及趨勢

鄉村發展的本質是人的發展。農民是鄉村的建設者、守護者，也是鄉村建設的主要受益者。推進鄉村建設，必須適應農村人口變化的趨勢，制定與農村人口結構特征及發展規律相適應的發展戰略。

（一）人口流動變化為鄉村建設帶來新機遇

伴隨我國城鎮化進程不斷加深，城鄉之間、區域之間人口流動愈發頻繁，鄉村人口向城市單向流動的趨勢減緩，返鄉人口數量逐漸增加，城鄉間開始呈現雙向流動的新態勢。同時，在推動長江經濟帶發展、西部大開發、中部地區崛起等區域戰略的影響下，區域間人口流動也有了新的變化。

第一，城鄉間人口雙向流動更加合理化。近些年來，我國鄉村地區外出務工人口呈現遞增趨勢，并于2019年達到峰值1.74億人。但是，從近兩年的數據來看，外出務工人口數量已經趨于平穩，甚至在2020年出現一定幅度的減少。進入推進鄉村全面振興時期，農產品加工流通業、現代鄉村服務業以及休閑農業等新產業新業態不斷發展壯大，將會創造出更多的本地就業機會，在一定程度上推動了農民工群體就地就近轉移。同時，隨著鄉村基礎設施建設和公共服務不斷完善，也有越來越多外出務工人員回流以及城市人群選擇向鄉村流動。當前，全國一些農村改革試點地區正在探索農村集體經濟組織人才加入機制，通過體制機制創新暢通人才下鄉渠道，吸引部分城市人才穩定入鄉，從而為鄉村帶來更多的活力。

第二，地區間人口流動更加均衡化。改革開放以來，考慮到經濟發展水平、地理環境、遷移成本等因素，東部沿海地區往往是最受歡迎的人口遷入地，人口的流入也對東部地區經濟社會發展產生了積極影響。但是近幾年來，東部地區人口流入比率呈現下降趨勢，而流入中西部地區的人口比例不斷增加，從2015年的38.9%上升至2022年的45.1%。數據表明，我國地區間人口流動的變化更趨合理化，人口流動區域性、結構性均衡趨勢初現，帶動緩和了城鄉區域發展差距，也促進了中西部地區的經濟社會發展［24］，進而有利于推動該地區的鄉村建設。

盡管我國人口流動總體上仍將是“由鄉入城”，但“城鄉互動”已經開始在部分地區和領域出現，地區間流動也不再僅僅是往東部沿海地區單向流動。現階段，城鄉融合發展的關鍵是營造使人才從城鎮流向鄉村的環境和條件，促進人才下鄉以提高農業農村現代化水平，為鄉村建設行動積聚力量。而人口在區域間的均衡化流動，尤其是中西部地區人口流入增加，可以提升中西部地區的消費能力，擴大鄉村投資空間，進一步釋放城鎮需求潛力，從而為鄉村建設創造條件。

（二）留守群體規模擴大給鄉村建設帶來新挑戰

改革開放以來，我國進入快速的工業化和城鎮化發展階段，城市建設對勞動力的大量需求和農村地區勞動力的大量富余形成推拉效應［25］，導致農村地區青壯年勞動力流向城市地區。但是，由于城鄉分割的二元體制及市民化高成本的影響，限制了農戶舉家搬遷，造成了鄉村留守人口現象。近年來，農村留守群體在結構變化上呈現一些新的特征和趨勢。

第一，老齡化呈現嚴重的“城鄉倒置”現象。受計劃生育政策和城鄉二元體制疊加的影響，人口老齡化在城鄉間呈現顯著差異［26］。第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國鄉村60歲、65歲及以上老人占鄉村總人口的比重分別為23.8%、17.7%，比城鎮分別高出8.0個、6.6個百分點。農村老人缺乏穩定的經濟來源，其情感的交流需求難以得到滿足，且農村生活不能自理的老人群體比城鎮規模更大、占比更高。目前，我國養老資源主要集中在城市，農村不僅“量”上嚴重短缺，而且在“質”上也有較大差距，呈現多維養老難題。可以預計，未來農村留守老人規模將會進一步增加，并且城鄉間人口老齡化差距會逐步拉大，鄉村建設過程中需要充分考慮養老資源配置問題。

第二，留守婦女規模增長速度放緩且出現拐點。從20世紀80年代開始，我國大量男性勞動力囿于現實條件選擇單獨外出，以致出現農村留守婦女現象［27］。2008—2019年，農村留守婦女數量從3 253萬增加到5 440萬，增長了67.2%①。但從2020年開始農村留守婦女數量出現減少趨勢，2022年比2019年下降了7.2%。未來一段時期，隨著農民工舉家遷移的比例逐漸增加和本地務工就業群體規模不斷增大，尤其是女性人口越來越多地加入勞動大軍，農村留守婦女的數量將繼續保持穩中有降態勢。

第三，留守兒童規模收縮但普惠性學前教育仍是短板。2013—2022年，全國義務教育階段在校生中農村留守兒童數量累計下降1 184.5萬人，但從結構看下降的主體在初中階段。2013—2022年，小學就讀的農村留守兒童始終穩定在65%左右。從實踐來看，農村幼兒園數量偏少，普惠性幼兒園缺口大，難以滿足農村兒童對學前教育的需求。在未來一段時期內，隨著入城農民工生活條件的改善以及城市入學政策的逐步放寬，小學就讀的留守兒童規模也會產生相應收縮。但不可忽視的是，農村留守兒童這一群體依然會長期存在，如何進一步提升其基礎教育資源供給能力是未來鄉村建設中需要重點關注的問題。

農村留守人口結構的變化反映了整個鄉村地區人口結構的變化，老人、婦女和兒童成為人口結構中的主體部分。農村老齡人口的增加對農村養老保障體系建設提出更高要求［26］，鄉村人口“婦孺化”也影響到了公共產品的供給和使用效率［28］。鄉村建設需要充分考慮鄉村人口結構的影響，發揮留守婦女在鄉村發展以及鄉村治理等方面的優勢，進一步關愛農村留守兒童，優化基礎設施和公共服務設施布局，提高鄉村建設水平。

（三）留鄉返鄉群體增加為鄉村建設注入新活力

隨著鄉村產業不斷發展，越來越多的農民工選擇留在本地就近就業［29］。同時，國家一系列支持返鄉創業的政策相繼推出，包括外出農民工在內的鄉村返鄉創業群體規模不斷擴大。未來隨著數字技術的發展，城市人才回流渠道將不斷拓寬［30］，鄉村建設的本土及新生力量也將得到不斷增強。

第一，農民工本地務工比例不斷增加。隨著越來越多的農民工返鄉和選擇就地轉移，在本地務工的農民工比例呈現上升趨勢，這一比例在2011年底為37.2%，至2022年底已經上升為41.9%（見表1）。盡管當前形勢下本地務工收入仍然低于外出務工收入，但是本地務工的低成本優勢已經逐步彰顯，將使越來越多的鄉村人口處于“亦工亦農”狀態［31］。加之未來鄉村基礎設施建設不斷完善，城鄉收入差距也會相對縮小，本地務工對于農民工的吸引力會進一步增強，留鄉務工群體將成為鄉村建設的重要主體之一。

第二，返鄉創業群體規模不斷擴大。近年來，我國返鄉入鄉創業呈現蓬勃發展態勢，促進了城鎮化建設和城鄉融合發展。數據表明，以返鄉農民工、大中專畢業生、退役軍人和城市“白領”為代表的各類返鄉入鄉創業人員數量增多，且呈現逐年增長趨勢。2020年，國家發展和改革委員會等部門印發的《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》中明確提出：到2025年，全國各類返鄉入鄉創業人員達到1 500萬人以上，帶動就業人數達到6 000萬人左右。截至2023年12月，全國返鄉入鄉創業人員數量已累計達到1 320萬人①。如表1所示，在相關政策的支持下，我國返鄉創業人口占比②從2017年的4.3%上升到2022年的7.1%。

總體上看，農民工進城仍是主流和主體，城鎮人口繼續增加仍是未來一段時期內的主要趨勢，這可能在一定程度上造成鄉村建設主體缺失。但不容忽視的現象是，越來越多的農民工選擇本地務工，城市人才下鄉和農民工返鄉創業的數量也在持續增多。與進城農民工相比，本地農民工和返鄉入鄉人員數量雖然相對較少，但擁有更開闊的眼界見識、更明確的建設目標、更堅定的務農信心，在鄉村建設中能夠釋放更大的能量。

三、村莊結構變化、特征及趨勢

在市場化大潮中，我國村莊在數量、分布和形態上都發生了重要變化，特別是城市近郊村拆遷開發、新農村建設、撤村并居，以及隨著大量農村人口向城市流動，都在一定程度上推動了村莊數量減少。與此同時，村莊也進入一個大變動的時代。這種變動伴隨著勞動力、資本、技術等要素的城鄉交換，使村莊在城鎮化背景下呈現三種不同的發展態勢：第一種是村莊的活力和生命力不斷增強，各類要素不斷積聚，呈現蓬勃的發展勢頭；第二種是村莊走向衰落和凋敝，各類要素快速流失；更多是第三種，即發展到一定程度后，大部分村莊人口會處于相對均衡狀態，呈現對鄉村基礎設施和公共服務的穩定需求。在推動鄉村建設過程中，需要理清村莊變遷的趨勢特點，針對各地區村莊資源稟賦、人口結構和發展需求，科學確定鄉村建設優先序。

（一）村莊數量減少影響鄉村建設進程

隨著我國城鎮化的快速推進，村莊也呈現快速減少趨勢。自2010年起，我國經濟增長由高速增長向高質量增長轉變，村莊數量也逐漸趨于穩定。同時，這一時期“撤村并居”政策也比較溫和，村莊在數量上的變化呈現新的趨勢。第一，自然村數量大幅減少但減幅下降。相較于2000—2010年自然村數量減少22.8%的幅度，之后十年的減幅下降至13.4%。可以預見的是，盡管自然村減少這一趨勢在未來較長時期內不會改變，但是并不會延續之前的急劇減少勢頭，而是呈現相對緩和的變化。第二，行政村數量與自然村數量同步減少，但減幅略低于自然村。進入21世紀以來，我國行政村數量減幅相較于自然村減幅低近3個百分點。有研究表明，自然村數量過多對村級生產性公共產品供給會產生負向影響［32］，當行政村內包含多個自然村時，不利于公共產品供給，而當自然村以更快速度減少時，能夠在一定程度上降低負面影響，從而提升公共產品的供給和服務效率。

村莊數量的減少提升了鄉村土地集聚程度，也節約了以村為單位的管理成本，在一定程度上有助于降低鄉村建設成本［13］。但是必須注意到，當前村莊的減少僅僅是總量的減少，其空間布局并非呈現均質性、規律化變動，這種無序給鄉村建設帶來難題。在村莊變遷過程中，一些特色保護類村莊、集聚提升類村莊數量多、資金少，導致建設成本較大［14］，而一些歷史消亡類村莊、搬遷撤并類村莊由于“村鎮合并”有可能打破集體資源的所有權邊界，從而產生新的超越原各集體經濟組織范圍的“公共產權”，容易引發鄉村公共空間治理難題。

（二）住宅面積上升凸顯鄉村建設問題

村莊住宅面積可以在一定程度上反映鄉村地區的農房建設狀況和宅基地利用情況。近年來，雖然鄉村人口呈逐年減少趨勢，但由于農村宅基地退出機制不健全，村莊住宅建筑面積不減反增。數據顯示，全國村莊年末實有住宅建筑面積呈上升趨勢。近年來，隨著農村經濟不斷發展，農村人口收入提升，農民改善住房條件的需求增大，加之“一戶多宅”現象沒有及時遏制，許多農戶建新房不拆舊宅，村莊住宅建筑面積有較大幅度增長。1991年全國村莊實有住宅建筑面積163.3億平方米；2022年村莊實有住宅建筑面積達到269.8億平方米，增加了65.2%。當前，我國農村宅基地制度改革試點正在穩慎推進，宅基地審批管理更加嚴格，預計未來一段時間內我國村莊住宅建筑面積仍會繼續增長，但增長速率會有所下降。從人均情況看，村莊住宅面積變動趨勢與整體情況基本一致，僅在2017年有所降低。近30年間，村莊人口數量減少，但由于盤活閑置建設用地力度不夠，村莊住宅建筑總面積繼續增加。如表2（下頁）所示，1991年村莊人均住宅建筑面積為20.5平方米；2022年達到34.9平方米，比1991年增長70.2%。從增長率來看，2010年后村莊人均住宅建筑面積增長率不斷下降，2017年出現負增長，但自2018年開始又有所回升。

鄉村建設的一個核心問題是農房規劃及住宅建設問題。這既涉及村莊風貌管控、農房質量安全、鄉村文化傳承等因素，又涉及鄉村產業布局、基礎設施配套、公共服務設施配置等問題。農村人口減少的同時村莊人均住宅建筑面積反而增加，說明村莊農戶住宅的實際利用率下降，反映出農村集體建設用地利用效率不高，這對我國農村宅基地制度改革提出了要求，也是推進鄉村建設面臨的巨大挑戰。

（三）鄉村基礎設施和公共服務不斷完善

黨的十八大以來，國家把公共基礎設施建設重點放在農村，各級財政對于農村公共基礎設施建設的投入力度持續加大，農村生產生活條件顯著改善，公共服務水平不斷提高，鄉村面貌發生巨大變化。第一，鄉村基礎設施建設不斷完善。自2008年起，全國鄉村生活垃圾以及生活污水處理水平不斷提高。截至2020年，全國有生活垃圾收集點的行政村數量從31%上升至87%，對生活垃圾進行處理的行政村占所有行政村數量比重從11.7%提高到90%，對生活污水進行處理的行政村數量從1.9萬個增長到12.57萬個，占比提升到25.5%［33］。第二，鄉村公共服務體系逐步健全。數據顯示，集中供水的行政村占比從2008年的46.7%提高至2022年的84.8%，農村自來水普及率從2010年起以平均每年一個百分點的速度增加到2022年的86%。同時，農村醫療衛生服務覆蓋面不斷提升，2020年設有衛生室的行政村比例提升到96.3%①。農村公共服務體系不斷發展，且農村公共服務與城市的差距不斷縮小，有助于緩解農村地區人口外流問題［34］。第三，數字技術快速發展為鄉村建設帶來機遇。截至2022年8月，全國行政村通寬帶比例達100%，通光纖、通4G比例均超過99%，5G網絡覆蓋96%的鄉鎮鎮區。截至2022年6月，農村網民規模達2.93億①。但同時也要看到，與基礎設施的快速發展相比，農民個體的數字素養與技能提升仍有較大差距，鄉村建設數字化效能尚未充分展現［35］。

（四）村莊空心化是鄉村建設面臨的難題

進入21世紀以來，我國城鎮化過程中農村人口持續減少，農村地區出現大量“人走屋空”現象，空心化問題不斷顯現。第一，村莊人口空心化現象普遍存在。根據第三次農業普查行政村抽樣數據，我國廣義上的人口空心村占比達近80%，且空心村的空心化率達到20%［36］，即空心村中流出人口占戶籍人口的1/5。從發展趨勢來看，部分村莊人口空心化現象是難以避免的，但是在人口空心化的背景下鄉村如何建設、為誰建設，需要認真思考并加以應對。第二，村莊土地空心化程度加深，宅基地閑置現象突出。有學者通過調研全國各地的140個樣本村，分析不同地區農村宅基地的閑置程度，得出了全國樣本村宅基地閑置率平均為10.7%，而東部、中部、西部、東北地區農村宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%［37］。農村宅基地閑置造成土地資源浪費，引發村莊人居環境雜亂無序、基礎設施配套困難等問題。同時，為應對經濟形勢變化的不確定性，一些進城農戶更加看重農村宅基地，希望保留“返鄉回村”這一退路，對于退出宅基地的意愿不強。這也意味著，鄉村建設要關注不同群體的差異化需求，需要加快推進農村宅基地制度改革，拓展多元化閑置宅基地盤活渠道和方式。

四、推進鄉村建設的思路與路徑

推進鄉村建設是一項長期而艱巨的任務，既要立足我國農村人口流動的歷史趨勢，又要科學把握村莊差異性和分化趨勢，在推進基本公共服務均等化的基礎上，整體謀劃、分類建設。“十四五”時期，實施鄉村建設行動要遵循鄉村建設規律，聚焦階段性任務，針對不同地區、人群，加強基礎設施和公共服務設施建設，吸引社會各界力量共同參與建設，形成符合實際、各具特色的鄉村建設路徑。

（一）適應城鄉人口流動與村莊布局的動態變化，對鄉村建設重點及優先序進行前瞻性、戰略性研判

推進鄉村建設，必須關注城鄉人口流動和鄉村地區人口的結構性變化，并在動態推進過程中制定針對性措施。第一，加強對城鄉關系、人口流動與村莊演化的分析預測，開展事關城鄉發展全局的戰略研究，率先在縣域內破除城鄉二元結構，引導要素暢通有序流動，合理確定村莊發展定位，聚焦鄉村建設的階段任務和區域經濟社會發展目標，并適應人口流動變化，推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變。第二，適應我國國情和經濟社會發展階段，統籌考慮經濟發展、民生改善、農民意愿及承受水平等各種因素，加強對鄉村建設領域重大問題和政策的研究，突破短期性思維，聚焦中長期結構性問題，在把握鄉村建設規律的基礎上開展建設。既不能超越發展階段、盲目抬高建設標準，吊高群眾胃口，又不能建設水平過低、標準不一，人為拉大城鄉和地區差距，損害農民群眾的基本權益。第三，瞄準鄉村建設領域短板弱項，建立健全農村留守兒童、留守婦女、留守老人摸底排查制度，摸清返鄉、下鄉、留鄉、滯鄉人員的數量、意愿及發展需求，通過前瞻性、戰略性的研究來明確鄉村建設的定位、規模和公共服務供給方向，為推進鄉村建設提供政策儲備。

（二）科學把握村莊空間布局及演化趨勢，因地制宜、精準施策，分類推進鄉村建設

推進鄉村建設，必須抓住村莊這一載體，準確把握村莊變遷的歷史進程和未來趨勢，在因村施策過程中予以分類推進。第一，依據鄉村地域分區與村莊潛力，先導性編制村莊空間布局規劃和村莊建設規劃，因勢利導、突出重點、體現特色，優化鄉村資源管理，差異化配置鄉村建設資源，并避免過程性浪費。第二，順應村莊演變態勢，依據不同村莊的發展定位，綜合考慮村莊發展現狀、區位條件、資源稟賦、未來走勢等，統籌利用生產空間，合理布局生活空間，嚴格保護生態空間，分步實施、有序推進鄉村建設，明確相應的建設任務和強度，確保資源配置效率、鄉村建設速度與人口需求程度動態匹配，杜絕盲目和重復建設。第三，從改善農村人居環境和強化農房質量入手，健全住房安全保障長效機制，綜合推進鄉村規劃管控、農民生產生活改善、村莊環境長效治理、村容村貌提升等工作，推動鄉村基礎設施量的合理增長和質的穩步提升。第四，充分發揮農民主體作用，引導農民自主開展庭院和村莊綠化美化，建設農村人居環境長效維護機制，促進農村山水林田路房整體改善，充分展現鄉村魅力與多重價值。

（三）把保障和改善民生作為出發點和落腳點，加大公共財政投入，大力推進基本公共服務均等化

農村公共服務涉及范圍廣、部門多，是一項系統工程。推進鄉村建設，核心在于推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，著力加強普惠性、兜底性民生建設。第一，針對農民群眾最關心的民生需求，加大投入力度，發揮農村集體經濟組織在保障和改善民生方面的積極作用，逐步由政府承擔服務供給主體責任，注重基本公共服務的基礎性、可及性、兜底性，切實在公共財政投入上體現發展農村、支持農民的政策傾向。“十四五”時期，要優先提升欠發達地區基本公共服務水平，縮小服務標準在城鄉、區域、人群間的差異，加快實現制度并軌，實現形式上普惠向實質性公平轉變。第二，激活各類資源要素，暢通資本、技術和管理下鄉通道，創新投融資體制機制，采取不同的支持政策組合，通過財政金融協同引導社會資本“上山下鄉”，形成多元投入格局，健全基礎設施管護機制。第三，用歷史性視野看待農村社會事業發展，建立科學評估和動態調整機制，綜合考慮財政承受能力、集體經濟實力和社會資本動力，尊重農民群眾意愿，動態調整基本公共服務的內容，形成可持續發展的長效機制。

（四）用全面、辯證的思維優化服務供給，做到統籌兼顧，提供多元化、差異性非基本公共服務

推進鄉村建設，要激活政府、市場與社會等多元化供給主體，滿足農民群眾多層次、多樣化公共服務需求。第一，既要把握農村人口共性特征和主基調，又要注重區分不同地區、不同群體的結構性、差異化服務需求。從流入地看，政府部門要把流動人口及其家庭的服務需求納入本地預算以及公共服務供給范圍，加快推動流動人口社會融入。從流出地看，政府部門要立足長期在村的各類群體的結構特征，優化公共服務供給，充分考慮農村“三留守”人員在年齡、健康等方面的特殊需求，加大養老、醫療等方面的投入，完善關愛服務體系。第二，既要考慮加大對農村人口比重大的地區的支持，又要考慮這些地區快速城鎮化進程中流出的群體和留守的群體的不同需求，尤其是要針對返鄉入鄉群體的特殊需求，完善就業創業等配套設施和服務，強化創業基礎支撐，增加優質教育、醫療、住房等供給。第三，依據各地區人口空心村和人口凈流入村的分布情況，從基本保障到優質供給，從靜態均衡到動態一體，從硬件均等到軟硬俱全，因勢利導、動態匹配推進鄉村建設，實現村莊建設資源差異化配置。考慮到我國不同區域鄉村發展水平和社會文化習俗差異較大，村莊定位與潛力也各不相同，還應在區域性農村公共服務政策制定方面給予地方更多自主權，支持地方創造性提供公共服務。

（五）以公共空間治理為抓手，統籌推進鄉村物理空間資源重組、社會空間關系重構和文化空間價值重塑

在工業化、城鎮化進程中，村莊分化與集聚發展是必然趨勢。人口的雙向流動以及村莊形態的變化，給鄉村公共空間治理帶來了新的機遇和挑戰。人口流出使得村莊在物理空間上具備了集中居住與規模化生產的條件，人口流入帶來了鄉村社會關系重塑的機會，有助于提升農民的運維意識，文化空間塑造也在人與村莊的變化中得以實現。推進鄉村建設，要高度重視鄉村公共空間治理，重塑鄉村發展活力。第一，以資源重組為核心，對農村人力資源、土地資源、產業資源等進行系統性整合，打破資源利用細碎化格局，把數量龐大的農村集體資產帶入國民經濟循環，重構鄉村建設內外部條件，形成城鄉聯動的發展格局。要嚴格落實生態保護紅線和耕地保護底線，深化農村承包地、宅基地“三權分置”改革，規范村集體“三資”管理，解決農村土地空間權屬和資源管理問題。要貫徹落實新發展理念，注重土地資源功能性和生態性并舉，在整合土地資源服務于生產生活的同時，推進綠色景觀建設，打造生態宜居空間，解決農村土地資源配置及經濟發展問題。第二，以關系重構為核心，在政府、市場與農民的關系互動中給予農民更多話語權，培養民眾的主體意識和主體責任，促進農民自我建設和自我管理。要構建現代鄉村治理共同體，推進黨建重心和村民自治重心下移，健全和完善現代鄉村治理體系，優化鄉村民主治理機制。要重視思想引導、教育培訓、政策驅動和利益帶動等的作用，建立健全激發農民內生動力的體制機制，提升農民自覺參與鄉村建設的主動性和積極性。第三，以價值重塑為核心，推進政府、市場和社會協同發力，提升鄉村文化建設的內源性動力。要堅持行政化引導、產業化支持與媒介化路徑相結合，健全現代文化政策體系、產業體系和市場體系，培育新型文化業態，推動文化事業和文化產業健康發展。要整合鄉村文化資源，將具有歷史價值的文物古跡、民族特色和傳統文化等納入鄉村文化產業體系，鼓勵傳承和保護鄉村文化，積極追求鄉村文化的經濟和人文雙重價值。

（六）推進數字鄉村建設，加強數字鄉村人才隊伍培育，打通城鄉之間的“數字鴻溝”

數字技術能夠彌補傳統鄉村建設的缺陷，對鄉村建設進行多領域、全方位的賦能，是推動城鄉融合發展、實現城鄉空間整合的重要手段。推進鄉村建設，必須牢牢抓住數字技術發展這一戰略機遇，加快推動鄉村建設數字化轉型。第一，全面升級鄉村數字基礎設施，加快建設高速、泛在、安全的信息基礎設施，進一步推動5G向農村地區延伸，在“縣縣通”5G的基礎上實現“村村通”。同時，提高鄉村建設的數字化管理水平，將物聯網、區塊鏈等數字技術運用到農業生產領域以及農民生活領域，加快鄉村電力、水利、農產品冷鏈物流等傳統基礎設施的數字化改造。第二，加快數字鄉村人才隊伍建設，通過大眾講座、專業培訓等形式，強化農村社區干部數字意識，提高其將數字技術融于鄉村建設的能力，同時調動農民參與數字鄉村建設的積極性。第三，拓展數字化技術運用場景，打造精細化、專業化的數字鄉村建設支持體系，完善面向老年人、留守婦女、兒童等不同群體的數字化服務體系，開發適用于不同群體的信息終端等，使得數字鄉村建設“建有所用”。第四，打造多元化數字鄉村建設格局，積極吸收外部力量，引入社會資本參與數字鄉村建設，充分發揮PPP模式在鄉村建設中的作用，激發市場主體力量，促進要素在城鄉之間的積極流動，依托數字技術實現鄉村建設“彎道超車”。

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