財政政策協同助力零碳金融發展的中國模式探究

中國經濟向凈零碳轉型，必然要求金融體系也向零碳轉變。目前我國零碳金融建設已初見成效，但仍有較大的提升空間。在金融體系向零碳轉型過程中，財政應主動作為，通過支持零碳金融基礎設施建設等方式，走出有中國特色的零碳金融發展之路，為全球提供零碳實踐的中國模式。

零碳金融在中國發展的必要性及前瞻

氣候變暖問題日益嚴峻，造成糧食安全、極端天氣、衛生問題等嚴重挑戰，影響人類的生產生活。目前，全球主要國家和地區紛紛采取行動應對這一全球性治理問題。2016年簽訂的《巴黎協定》成為《聯合國氣候變化框架公約》下第二個具有法律約束力的協定，已覆蓋全球近200個國家和地區。面對事關全人類福祉的氣候問題，中國彰顯負責任大國擔當。2020年習近平主席在第七十五屆聯合國大會上宣布，中國力爭在2030年前二氧化碳排放達到峰值，在2060年前實現碳中和目標。在“碳中和”與“碳達峰”目標指引下，中國持續轉變經濟發展方式，推進高質量發展。但同時不可忽視的現實情況是，發達國家在零碳轉型方面起步早，對比已完成碳達峰的發達國家，中國在碳達峰后的碳中和階段，時間窗口短，減排任務重，與此同時還需要兼顧超大經濟體的持續增長，這對中國而言是一項重大挑戰。

但零碳發展的進程中不能將其理解為是單純制約經濟增長的治理體系，實現零碳轉型加經濟增長的雙重目標，零碳金融大有可為。中國經濟向“凈零碳排放”轉型的過程中，金融體系的綠色發展也面臨向“零碳金融”的轉變。對我國綠色金融發展而言，為碳中和轉型提供投融資，支持和引領能源結構、產業結構、投資結構和生活方式等全方位的深刻變化，并在上述過程中實現綠色金融轉型，是構建全新零碳金融體系的應有之義。碳中和變革過程中，傳統的數字化改造、零碳改造等基礎設施投資巨大，零碳金融可以充分發揮其投融資作用；同時，零碳金融可以為投資規模大、投資期限長、投資風險高的轉型企業提供融資支持，并協助其發行碳中和債券，有效幫助企業盤活資產、降低投融資成本，加快減排轉型。有充分理由預期零碳金融在中國的發展前景廣闊。

目前中國零碳金融發展取得的成績及存在的問題

中國作為全球最大的發展中國家，在綠色轉型方面成效卓著，這是需要勇氣和智慧的，目前在零碳金融相關領域的發展，中國則是理論創新者和實踐引領者。

首先，中國制定了舉國的零碳轉型政策體系，為零碳金融發展提供了制度支撐。《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》出臺，從財稅政策、貨幣政策、產業投資政策、交易機制等方面入手，積極倡導綠色轉型，為零碳金融發展做好頂層設計和總體布局。之后，中國人民銀行、國家金融監督管理總局等部門密集出臺各類政策和相關指導意見，強調綠色信貸和綠色投資的作用，并通過相關發展、監管政策、強制披露、綠色評價、行業自律、產品創新等措施引導規范零碳金融發展。在政策扶持鼓勵下，零碳金融有序展開。

其次，中國零碳金融標準體系的建設為行業發展提供了重要保障。中國零碳金融發展之初便重視行業標準體系建設，以筑牢行業底座，并將標準體系建設作為綠色轉型和零碳金融體系建設的“五大支柱”之一。其中《金融機構環境信息披露指南》及《環境權益融資工具》兩文件出臺，標志著中國綠色轉型和零碳金融標準編制工作的啟程，同時填補國內零碳金融行業標準的空白；《碳金融產品》給出了具體的碳金融產品分類及實施要求，為相關金融機構開發碳金融產品、展開產品交易提供指引。行業標準體系建設，為規范零碳金融產品及業務、確保商業可持續性、促進零碳金融發展提供重要保障。

最后，全國范圍內的試點工作為未來零碳金融發展積累了先進經驗。在我國綠色轉型建設過程中，全國統籌加地方試點發揮著重要作用。以碳排放權市場為例，2011年我國在北京、廣東等7省市開展碳排放權交易試點，2013年上述7地又試點碳市場上線交易，地方試點為全國統一的碳市場培育了專業人才，并總結經驗、探索制度建設。在此基礎上，2021年全國性的碳排放權交易市場上線交易，標志著全國統一的碳排放權交易市場初步建成。總體來看，我國零碳金融起步成效顯著，全國碳排放權交易市場建成，零碳金融標準體系初步確立，金融機構零碳金融業務有序開展。

但零碳金融作為規模宏大的創新性改革，仍處于發展初期，有較大的提升空間，需要各方面協調配合方可不斷提升改革效果。

首先，我國碳市場交易規模不大，交易工具創新不足，市場需要進一步培育。從市場規模看，全國碳排放權交易市場建成后，我國碳交易的成交額和成交量實現跨越式提升，以2022年數據為例，我國碳交易總成交額為28.14億元，為2020年的2倍；總成交量達0.51億噸，是2020年的1.2倍。但是與歐美等發達國家橫向對比看，2022年英國碳市場交易額為466.26億歐元，北美兩大區域碳市場（加拿大4省加美國16州）的總成交額達到626.77億歐元。中國的碳交易市場規模仍然很小，市場流動性有限。從交易工具上看，我國碳交易市場需要進一步培育。歐美等相對成熟的碳交易市場，在現貨交易之外，還有期貨、期權、遠期等衍生產品，能夠提供價格發現功能，為碳現貨交易定價提供依據，同時有利于提高市場流動性，擴大市場參與主體，交易者不僅限于控排企業，金融機構和其他投資者也可參與交易，而我國碳交易品種目前僅涉及碳排放權配額的現貨交易，交易品種和交易方式較為單一。

其次，從市場主體層面看，政府行政干預減排計劃效率較低，金融機構與企業參與程度和積極性有待提升。政府作為減排計劃的制訂者，因為缺乏企業碳排放數據和企業內部生產決策信息，依靠行政方式直接向企業分配減排計劃，容易干擾企業正常能源消耗決策，市場手段的缺失，導致碳金融市場難以有效發揮資源配置作用；金融機構目前零碳金融業務單一，集中在零碳相關的信貸業務和碳排放權交易，零碳金融參與深度較低；控排企業主動擁抱零碳的積極性不夠，更多迫于行政壓力而非自發控排減排；同時碳證券、碳資產管理公司等市場中介主體缺位，也抑制了零碳金融作用的發揮。

最后，從監管層面看，目前尚無針對零碳金融的專門性法律文件，穿透式監管與交叉監管水平需要提升。我國還沒有出臺針對零碳金融的專門性法律文件，導致監管部門執法缺乏相應依據；同時成熟碳市場發展歷程證明，大戶交易者會利用資金優勢分倉操作，有可能影響市場穩定性，因此在零碳金融市場發展過程中有必要落實穿透式監管制度，并根據零碳金融市場主體的不同性質，設計不同的監管模式，實現交叉監管，并借助大數據、云計算等技術，進行交易數據采集、智能分析，以完善的監管制度和可靠的監管技術為零碳金融的可持續發展保駕護航。

財政支持零碳金融發展的政策建議

基于我國“雙碳”目標的國家戰略目標，以及零碳金融發展的早期特點，亟需積極的財政政策對零碳金融發展提供全面的扶持，并有必要在零碳金融發展進程中實現其良好的自給，以有效反哺財政，為我國經濟增長與綠色轉型提供高效的零碳金融體系支撐。

開展零碳預算制度研究，實現零碳金融轉型的正向循環研究、編制零碳相關的財政預算，是發揮財政支持零碳金融發展作用的重中之重，主要體現在以下兩方面：第一，保證零碳金融相關的財政支出全國一盤棋，增強全國統籌能力，避免各地無序競爭，財政重復支出問題；第二，有效優化財政支出結構，提升資金的使用效率，切實將財政資金用到實處。最終目標是通過財政初期支持，實現零碳金融轉型的正外部性內部化，形成全社會各領域零碳轉型的自我驅動和正向循環。

在零碳預算的編制流程方面，要做好財政、環保、技術、金融機構等部門的協同，在深度調研的基礎上，根據不同行業零碳轉型路線圖和時間點，編制合理的財政預算。在支出內容方面，中小微企業有明顯的長尾效應，應重點關注這部分企業在零碳轉型過程中所面臨的資金和技術約束，建立財政資金使用的項目配套制度。針對目前金融機構零碳金融業務單一、參與深度較低的問題，適當做好資金和政策傾斜，加大財政資金對零碳金融轉型的支持力度，并通過財政貼息等措施發揮財政資金的杠桿作用，撬動社會資源投入零碳金融領域，調動各社會主體積極性。資金使用效果評估方面，對財政投資項目持續跟蹤，根據項目零碳轉型效果動態調整支持力度。

繼續推進財政支持零碳金融基礎設施建設

零碳金融基礎設施為全市場交易、結算、托管、風險控制等各環節有效進行提供保障，重要性不言而喻。但是基礎設施投資具有外部性強、初始投入大、投資期長、風險水平高等特點，金融機構和企業等主體受自身資金實力及風險承擔水平等因素影響，缺乏投資積極性，因此需要財政主動作為，完善零碳轉型過程中的基礎設施建設。

金融實物基礎設施主要包括支付、存管、結算、中央對手方、交易數據庫五大內容，這對于零碳金融同樣適用。財政資金應圍繞這五方面重點建設，打造零碳金融實物基礎設施。具體建設上，汲取金融市場發展的經驗，統一的支付、登記、托管、結算體系，在防范風險、提升交易結算效率、監督管理方面更有效率，財政資金要著重支持建設全國統一的支付、登記、托管、結算體系；同時，數據庫作為基礎中的基礎，承載交易、賬戶、結算等信息，因此財政資金要支持數據庫、大數據、云計算等技術發展，筑牢基礎設施的技術底座。另外，標準化體系、信息披露制度、市場建設標準等“軟性”基礎設施關系到零碳金融的可持續發展，也是財政支出的重要方向。

逐步實現財政扶持與市場機制的有機結合

在綠色金融階段，我國主要依賴財政補貼為相關主體的發展提供資金支持和激勵。但是財政直接補貼等方式容易滋生被補貼企業的依賴性，且不利于財政資金使用效率提升。因此財政資金支持零碳金融發展過程中，要創新財政支持方式，將財政支持與市場機制有機結合，進行市場化運作，強化財政資金的引導作用和杠桿作用，形成市場化、多主體的投入機制。

具體措施包括，財政資金投資的項目，不僅需要滿足綠色低碳轉型要求，而且要產生經濟利潤，具有商業可持續性和自我循環的能力，變過去“輸血”為“造血”；通過財政出資設立零碳金融轉型引導基金的方式，撬動社會資本參與，彌補財政資金缺口，提升財政資金使用效率；加強對低碳零碳產品的稅收優惠支持，對零碳項目提供擔保支持，調動企業零碳轉型的積極性；通過財政貼息等政策工具，鼓勵金融機構創新零碳金融產品和服務，滿足市場投融資需求，緩解企業零碳轉型過程中面臨的融資難、融資貴問題。

以轉移支付的區域協同促進零碳金融協調發展

區域發展不平衡導致地方財力客觀上存在差距，各地零碳金融發展水平也有差異。通過財政轉移支付的方式，對地方財力薄弱及零碳金融發展落后的地區重點支持，有利于零碳金融的區域協同，這不僅是高質量發展的要求，也可以打破地方保護和區域間政策壁壘；同時，財政支持政策要根據地區零碳金融發展水平和產業結構量體裁衣，合理確定各地零碳金融建設的路線圖、時間點和產業結構調整方向，避免“一刀切”“齊步走”。在此過程，各地也要充分發揮主動性和創造性，利用財政轉移支付資金探索適合自身的零碳發展之路，發揮臨近地區產業集聚、互補優勢，加速轉型升級；區域間要探索建立統一的財稅補貼機制、優惠標準和碳核算體系，避免高耗能產業通過地區轉移進行套利；健全轉移支付資金專項管理制度，確保資金用于零碳金融建設，專款專用；進一步完善轉移支付資金的評估和退出機制，對重復建設項目予以整合，控制同質項目數量，開拓出可持續的轉移支付支持區域協同、促進零碳金融發展的道路。

推動財政改革，助力零碳金融的風險防范

制度層面，設立專項財政資金，用于建立碳金融市場信息強制披露制度、交易主體資質審查和準入制度、零碳金融風險識別與提示機制等，從制度上規范零碳金融發展，降低潛在風險。市場主體層面， 對開展零碳金融業務的金融機構進行財政注資，增強金融機構提供信貸和風險承受能力，專項財政資金支持，鼓勵金融機構完善零碳金融業務的風控制度。中介機構方面，利用財政資金促進零碳金融信用評級、風險評估等中介機構的建設發展，發揮市場化主體的監督作用。技術層面，財政資金扶持相關主體運用大數據、人工智能、云計算等技術，及時識別相關風險點，采取針對性措施。前瞻布局，開展對碳期貨、碳期權、碳遠期等碳金融產品的風險防范體系研究，使碳金融產品在風險可控的安全軌道內創新。同時加強國際合作，學習國外先進經驗，堅持中國特色的同時促進監管同軌，為未來碳交易市場國際化做準備。

借助零碳金融的政策工具助力零碳目標實現

通過碳中和債券的發行來彌補目前零碳金融的短板。

碳中和債券發行，可以彌補財政資金缺口，同時基于碳中和標準，擴大發行主體的行業分布，可以充分調動各社會主體參與零碳金融投融資的積極性。在碳中和債券的發行程序上，要做好證監會、金融機構、生態環保部門、發展改革委等部門的協同，以雙碳目標為導向，科學管理碳中和債券；加強對碳中和債券的監管，加大對洗綠、漂綠企業的處罰力度，提升其違法成本；引入外部第三方評估機構，對碳中和債券發行情況和募資項目進行評估，加強信息披露，降低信息不對稱，保護投資者利益，形成碳中和債券市場的正向循環；加快碳中和債券的國際化進程，通過碳中和債券標準國際接軌、定向財政補貼等措施，掃清企業境外發行碳中和債券的障礙、降低融資成本，充分實現碳中和債券助力零碳目標實現的價值。

（董旭為南開大學金融學院碩士研究生，李全為南開大學金融學院金融研究所所長、教授，詹開顏為南開大學金融學院博士研究生。本文編輯/王茅）