基于案例比較的鄰避設施建設過程中公眾參與風險溝通策略

摘要：公眾參與效果不佳是引發鄰避沖突的重要原因。風險溝通是公眾有效參與項目決策的關鍵環節，有效的風險溝通利于化解鄰避沖突、保障公眾利益。以加拿大安大略省兩個風電開發項目為例，從風險溝通的角度對比案例中政府、項目運營方采取的不同策略，提出公眾有效參與項目決策的三點建議，包括設置知識經紀人以確保雙向溝通、增強公眾獲得感以化解公眾的風險認知偏差、讓公眾在早期決策階段參與鄰避項目決策。在此基礎上，構建風險溝通的治理框架。

關鍵詞：風險溝通；公眾參與；鄰避設施建設；知識經紀人

0 引言

鄰避設施是指產生負外部性效果而不愿與其毗鄰的設施，例如垃圾焚燒場、核能發電站、風電場等。鄰避設施通常由政府發起建設，其“成本-收益”不對等的特性易引起鄰避設施所在地周邊居民采取抵制行為，導致項目延后，甚至取消。鄰避設施的選址、建設和運營引發的沖突稱為鄰避沖突。

鄰避沖突的發生不僅源于事件本身，更源于公眾對鄰避事件的認知、接受和理解^[1]。公眾參與是項目發起者（通常為政府）與公眾之間的雙向溝通行為。有效的公眾參與可將公眾的價值偏好嵌入決策過程，從而化解公眾與政府部門、鄰避設施運營方之間的沖突。將公眾參與從有限參與轉變為有效參與已成為鄰避沖突治理的重要目標^[2]。

已有研究發現，法律制度、參與過程的透明性^[3]等因素會對公眾參與的有效性產生影響。制度化的參與機制可確保公眾實質性地參與項目決策^[4]；公開透明的公眾參與過程可以最大限度地減輕鄰避項目帶來的負面影響^[5]。確保政府、鄰避設施運營方與公眾之間的有效溝通，是公眾有效參與項目決策的先決條件。公眾因為對鄰避設施安全風險存在擔憂，常常會產生過度恐懼和焦慮，導致政府、設施運營方與公眾之間難以實現有效溝通。

風險溝通是利益相關方對風險事件的信息與觀點的交互作用活動。風險溝通的關鍵是將公眾視為合作伙伴，通過平等、開放的對話以促進彼此間的理解和信任。有效的風險溝通為公眾的風險認知提供必要的情感支持，可化解不同主體基于自身價值的不同認知而引發的價值沖突；不暢的風險溝通則可能加劇公眾對風險的認知偏差，甚至引發鄰避沖突。

本文以加拿大安大略省兩個風電場開發項目為例，運用案例研究法比較兩個項目中政府和項目運營方采用的不同風險溝通方式，以及不同風險溝通方式所帶來的不同結果，進而探討政府、設施運營方與公眾之間的有效溝通方式，以化解鄰避沖突。

1 案例簡況

安大略省是加拿大最大的風力發電市場，也是北美第一個引入可再生能源發電的地區。在最初的風能開發過程中，公眾對規劃待建項目存在諸多質疑，導致很多大型項目被迫中止。而項目發起者通過采取不同的風險溝通方式，使安大略省在同一時期開發的康內斯托戈和藍色高地風力項目產生不同結局。

案例一：康內斯托戈風能項目位于惠靈頓縣，由NextEra Energy Canada（以下簡稱“NEEC”）公司開發，項目總裝機容量為23MW。盡管該項目將占用原本用于種植農作物的農田，但由于NEEC公司與當地積極合作，在項目實施過程中積極與公眾共享風能開發相關信息，促進彼此理解和合作，最終項目建設成功并投入運營。

案例二：藍色高地項目坐落于藍山鎮和格雷高地市，由Brook field電力公司開發，該項目總裝機容量為120MW。盡管安大略省省長對藍色高地項目的開發建設給予大力支持，但項目規劃區域附近的公眾通過信訪投訴和抗議游行等方式反對項目建設，導致相關建造許可一直未能批準。Brook field電力公司因無法按合同規定的時間獲得必要的建造許可，最終退出該項目。

2 有效風險溝通的關鍵

2.1 溝通渠道

政府和項目運營方溝通渠道的選擇會影響公眾信息接收的有效性，進而影響公眾對專家觀點和政府政策的接受度。缺乏傾聽和回應的單向溝通容易引發公眾不滿。對于風電場項目，政府和項目運營方在兩個項目中采取了不同的溝通方式，從而導致兩個項目產生不同結果。

2.1.1 康內斯托戈項目風險溝通渠道選擇

為了解公眾訴求、解答公眾疑慮并改變他們對于項目的偏見，NEEC聘請外部土著關系顧問作為項目發起者與公眾之間溝通的橋梁。外部土著關系顧問由于長期生活在項目擬建區附近，對當地文化和環境有深入了解，他們積極傾聽公眾意見，提供項目信息，幫助公眾更好地理解項目的影響及風險，解決可能存在的誤解。同時，代表社區公眾與項目運營方進行交流與談判，確保在項目的設計和實施過程中充分考慮社區公眾意見和要求。外部土著關系顧問的參與使NEEC公司充分了解了項目所在地附近社區公眾的獨特文化、信仰和價值觀。因此，NEEC公司在項目啟動之前對現場的自然環境進行全面評估，并在項目策劃階段積極采取措施來保護項目區域的水環境和重要林地濕地。

由于公眾的專業素養有限，如果沒有簡明易懂的語言來解釋項目評估信息，公眾很難對項目的實際情況做出明智的判斷，并且無法提供科學合理的反饋。知識經紀人是可以轉移知識并在知識創造者和多元使用者之間建立連接的個人或組織，可促進知識創造者和使用者之間的互動^[6]。在項目發起者與公眾溝通的過程中，知識經紀人可以用項目所在地周邊公眾容易理解的語言傳遞準確的科學信息，幫助公眾對鄰避項目的情況做出科學的判斷；也可以用政府和項目運營方更容易理解的語言和方式反映項目所在地周邊公眾的訴求，幫助政府和項目運營方更好地理解民意。 知識經紀人參與溝通模型如圖1所示。

在康內斯托戈項目中，項目運營方通過知識經紀人有效地改善了與公眾溝通的效果。外部土著關系顧問作為知識經紀人，在公眾、政府和項目運營方之間充當聯系代理，他們不僅將與項目相關的科學知識和重要信息從政府和項目運營方有效傳達給公眾，還將公眾的反饋如實傳達給政府和項目運營方。這不僅促進了項目決策相關知識信息在公眾中傳播，并且引導公眾有效參與項目，使各方主體的價值偏好整合到整個治理過程中，最終實現多方有效溝通，確保項目的核心公共價值沒被忽視和扭曲。

2.1.2 藍色高地項目風險溝通渠道選擇

在藍色高地項目中，安大略省政府采用了單方面、呆板的宣傳方式，導致公眾對項目信息缺乏有效認知，進而對政府和項目運營方的意圖及自身利益產生了預估偏差。從政府、項目運營方到公眾單向信息傳遞的溝通方式使得公眾的核心價值需求不能得到充分表達和有效回應，公眾的知情權和參與權被邊緣化，使得公眾對政府失去信心，進而影響了政府后續的工作。

2.1.3 風險溝通渠道討論

風險溝通渠道的選擇對于政府、項目運營方和公眾三方之間實現有效溝通至關重要。知識經紀人作為三方的溝通渠道，使公眾的價值觀點被充分尊重和實現，避免公眾與政府、項目運營方之間信息不對稱。

康內斯托戈風能項目的知識經紀人扎根當地，熟悉社區情況和本地文化，充分了解項目涉及的專業知識，且當地公眾對其有較強的認同感，容易接受他們所傳遞的信息。然而，目前在許多鄰避設施選址范圍內缺乏可擔任知識經紀人角色的團體或個人。因此鄰避項目運營方和政府可以與當地社區合作成立知識經紀委員會作為與公眾溝通的橋梁，以實現政府、項目運營方和公眾的有效溝通。

2.2 風險感知

鄰避沖突事件并非源于經濟利益紛爭，而是公眾對健康和其生活環境的擔憂。獲得感是個體基于客觀獲得產生的主觀感受^[7]。本研究中的公眾獲得感主要是指公眾通過群體間的橫向比較與時間上的縱向比較而產生的關于經濟生活、公共服務、政治參與、價值尊嚴等方面的客觀獲得的心理感受。

當公眾感到他們的擔憂和疑慮沒有得到項目運營方的充分考慮時，他們容易對風險產生負面情緒，并且在認知風險時會更多重視負面信息。信任可以削弱公眾的風險認知偏差，而信任是在公眾與政府、項目運營方的互動過程中得以建立和強化的^[8]。通過建立信任，可以減少社會關系不確定性引發的恐慌和負面情緒。因此，如果各個主體能夠相互信任，就能有效地改善風險溝通的效果。

2.2.1 康內斯托戈項目的公眾獲得感

在康內斯托戈風能項目中，政府和項目運營方的做法滿足了公眾期望獲得的權益，更好地維護了公眾的信任。為了處理超出法律保護范圍的公眾權益及其他可能對環境造成負面影響的問題，NEEC公司制定了加拿大公眾關系項目框架，以便迅速獲取、分析和解決公眾對項目提出的復雜問題。NEEC公司根據不同公眾的需求，采用個性化的風險溝通方式，針對具有環境擔憂的公眾，強調項目的可持續性和環境保護措施；針對關注就業機會的公眾，強調項目對當地經濟的積極影響。另外，NEEC公司將社區關系管理視為重要的一環，與當地社區建立良好的關系，促進溝通和合作，提高公眾對他們的信任。

政府和項目運營方合理地運用項目決策權，在公眾關心的文化傳統、生態環境及經濟補償等方面滿足心理期待，解決公眾的后顧之憂，可有效地建立公眾對政府和項目運營方的信任。

2.2.2 藍色高地項目的公眾相對剝奪感

在藍色高地項目啟動階段，Brook field電力公司僅僅舉行了聽證會，提出對公眾可承受的潛在損失給予一定經濟補償，但并未對項目周邊生態環境補償問題提出滿意的方案。面對時間和成本的壓力，Brook field電力公司忽視了滿足公眾需求的時間和資源投入，導致缺乏有效的調查和研究。政府和項目運營方未能滿足公眾的期望和信任，公眾在此過程中缺乏發言權，權益受到損害。雖然加拿大自然資源部向公眾表示項目的風險在可控的范圍內，表明建設項目的可行性，但政府的公信力此時已經降低，這樣的做法不僅不能讓公眾對風險產生客觀的認識，反而使公眾產生了戒備心理，因此，加劇了政府、項目運營方的信任危機，甚至對政府、項目運營方的開發動機產生了質疑。盡管政府、項目運營方多次出面解釋建設意圖，但公眾因長久的不信任，感到原本所享有的資源和利益被剝奪，產生了強烈的相對剝奪感，公眾發起抗議示威活動，導致項目受阻。

2.2.3 公眾不同風險感知的對比分析

加拿大環境部和NEEC公司積極維護了周邊生態環境，保護了公眾的權益。與藍色高地風電項目相比，康內斯托戈風能項目更好地保護周邊公眾的尊嚴，公眾的價值利益得到維護，增強了公眾獲得感。這使得公眾從心理和認知層面更加信任政府和項目運營方，而擁有更多信任資源的社會主體可以通過簡化復雜性和不確定性以加強其他社會成員的認可和理解。公眾也將更積極地支持該項目，并配合政府和項目運營方的后續工作。政府和項目運營方應注重風電場周邊公眾的切身利益和實際感受，提升他們的獲得感，以促進公眾對政府和項目運營方的信任，實現有效的風險溝通，并推動政府的包容性發展。

2.3 溝通時機

許多鄰避設施的建設過程中，政府使用的都是“決定—宣布—辯護”的公眾溝通模式。在決策階段公眾的參與權和知情權并未得到充分的尊重。當鄰避沖突爆發后，政府需采取補救措施。政府和項目運營方應在項目籌建初就與公眾展開風險溝通，對公眾的看法持開放態度。兩個風電項目中由于溝通時機的不同，產生了不同的溝通效果。公眾參與溝通時間節點如圖2所示。

2.3.1 康內斯托戈項目中公眾決策階段參與的有效性

NEEC公司認為在決策階段應該事先咨詢并尊重項目周邊公眾的意愿，確保項目周邊公眾在早期規劃階段充分知悉項目信息。因此，在聘請專業機構撰寫環境影響評價報告前，NEEC公司就與受項目影響的社區進行深入交流，共享項目信息，了解項目所在地公眾的價值觀、偏好，以探索雙方可接受的避免或緩解項目負面影響的措施。NEEC公司在環境影響評價報告審批階段舉行了為期兩天的風能問題研討會，邀請項目周邊所有社區的代表參加，NEEC公司以平等的身份與附近公眾討論了項目建設可能給社區帶來的影響，促進了社區公眾對項目的支持。

2.3.2 藍色高地項目中公眾設計階段參與的有限性

在藍色高地風力項目決策和項目設計規劃階段，公眾對社區附近擬建項目的決定并不知情。政府和Brook field電力公司在選址前未廣泛征求附近公眾的意見，環評階段才向公眾告知在其附近建設風力發電廠的決議。公眾出于對環保問題的擔憂，以抵抗的方式表達訴求。為了安撫公眾，政府在規劃方案確定后才組織座談會，公眾參與鄰避項目決策過程的時機存在滯后性，使得他們在關鍵階段失去充分表達意見的機會和渠道，無法參與決策并表達意見，公眾參與效果受限。

2.3.3 公眾參與時機的比較

只有在關鍵環節之前公眾參與才有意義，在面對輿論壓力或公眾抵制之后再讓公眾參與決策，都是參與時機滯后的表現。比較兩個項目，NEEC公司在項目決策階段就已經建立了廣泛的公眾參與，與各社區民眾建立了友好的合作關系；而Brook field電力公司則在確定規劃方案后才讓公眾參與。雖然公眾參與時機前置可能會增加決策階段的成本、降低決策效率，但綜合考慮項目的全生命周期，公眾參與時機前置可以降低集體反對和群體沖突概率，從而提高整體效率。

因此，政府和項目運營方在鄰避設施開發過程中應使公眾提早介入鄰避設施項目決策，讓公眾充分表達自己的觀點和利益訴求，幫助政府和項目運營方做出更加科學合理的決策，對于從源頭上預防鄰避沖突事件的發生具有重要作用。

3 結語

有效的風險溝通是公眾有效參與的基礎，公眾的有效參與是化解鄰避沖突的必要條件。通過對比分析兩個案例中政府、項目運營方與公眾進行溝通的三個方面，可以建立鄰避項目風險溝通的治理框架：在溝通渠道選擇角度，通過知識經紀人，使政府、項目運營方及時了解公眾的價值需求，實現雙向的有效溝通；在公眾利益保護者的角度，充分考慮公眾的價值偏好，以提高公眾獲得感，從而贏得公眾的信任；在溝通時機角度，讓項目所在地周邊公眾參與項目早期決策，以平等的原則對待公眾，以達成價值共識。

政府和項目運營方在鄰避設施建設之前應通過選擇適當的風險溝通渠道、關注公眾利益并考慮溝通時機，以實現政府、項目運營方和公眾之間有效的風險溝通，建立信任和共識。同時，尊重各方的價值偏好，增強政府的公信力，為鄰避設施建設的決策和規劃提供參考。

參考文獻

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收稿日期：2023-08-28

作者簡介：

卜煒瑋（1981—），男，博士，碩士研究生導師，副教授，研究方向：工程項目管理、工程組織韌性。

焦飄怡（通信作者）（1999—），女，研究方向：鄰避設施管理。