促進區域產業協調發展助力江蘇制造強省建設

[摘要]促進區域協調發展是解決發展不平衡不充分問題、著力推動高質量發展的現實要求。黨的二十大報告強調，要深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。江蘇在推動區域協調發展上積極探索、不斷實踐，通過實施“1+3”重點功能區戰略推動全省區域協調發展邁上新臺階。在梳理區域協調發展的內涵演進與國內外經驗的基礎上，結合江蘇“1+3”重點功能區戰略實施成效，提出制造強省背景下推動全省區域協調發展三大路徑，并圍繞推進機制、政策體系、飛地合作等方面提出對策建議，為進一步推動江蘇區域產業協調發展提供參考。

[關鍵詞]區域協調發展；江蘇制造；“1+3”重點功能區戰略；制造強省

推動區域協調發展是構建新發展格局、實現高質量發展的重要支撐。習近平總書記對江蘇提出了“做好區域互補、跨江融合、南北聯動大文章”的區域協調發展要求[1]。江蘇省委書記信長星指出，實體經濟是江蘇家底，制造業是根基1。對江蘇而言，區域協調發展的重點就是制造業的協調發展，即省內區域間制造業的高水平協作聯動，這是深入推進新型工業化、加快制造強省建設的重要支撐。聚焦江蘇重點打造的“1650”產業體系，橫向謀劃生產力空間布局，從區域間制造業協同、要素資源分配、區位優勢發揮、發展基礎支撐等維度，推動制造業區域協調發展，能更進一步拓展江蘇制造業發展新空間。

一、 區域協調發展的內涵演進與國內外經驗

區域協調發展的概念內涵隨著實踐的發展而不斷豐富。隨著一個國家經濟社會的持續發展，內部不同區域間差距會相應發生變化，當差距逐步拉大時，區域協調發展將成為國家治理的新目標。從理論層面看，一般認為，區域協調發展不僅包括區域內部要素的互動協調，也包括區域間要素的流動暢通[2]；區域協調發展不僅是經濟落差變窄，也要縮小科技、要素、生態等方面差距；區域協調發展不僅要考慮空間層面發展現狀和結果，也要考慮發展能力和發展機會。從工作層面看，區域協調發展更加側重區域間產業協同及其引起的資源、要素、環境等產業生態的變化。

1. 推動區域協調發展的國際經驗

目前，對區域協調發展的評價多以區域經濟差距的變化為判斷核心。通常認為，一個地區原有的區位、地理結構、礦產等天然資源條件形成區域間的絕對差異，影響著該地區經濟發展的基礎。在資源相對固定的情況下，制度安排和政策支持可以改變地區的經濟結構、生產要素、外向化水平，并且能夠擴大或縮小地區間差異，進而影響區域協調發展程度。

從世界各國發展進程看，區域發展不平衡不協調是一個較為普遍的現象。長期以來，為消除區域差異，實現區域均衡協調發展，各國進行了廣泛的探索和實踐，也逐漸形成了符合實際、特色鮮明、切實可行的區域經濟一體化路徑和政策體系[3]。以德國為例，自兩德統一后，德國國內的東、西部地區差距巨大。為縮短地區間的差距、促進區域協調發展，德國政府先后出臺了《聯邦空間布局法》《聯邦區域規劃綱要》《聯邦改善區域結構公共任務法》等一系列法律法規1，通過立法和規劃等方式推動區域一體化均衡發展；專門成立了區域經濟政策部際委員會，通過法人稅分配促進各州財政收入相對均等化，增加財政援助以加強東部基礎設施建設和教育補貼；同時積極實施東、西部合作研發計劃，促進人才向東部流動，帶動產業結構調整。經過30多年努力，德國東、西部經濟發展差距明顯縮小，東部地區人均GDP由西部的1/3提升至目前的約70%2。

2. 我國推動區域協調發展的實踐探索和戰略布局

我國土地遼闊、資源豐富，不同地區資源稟賦差異較大，加上產業結構、經濟基礎等現實差距，區域間發展的不平衡不充分問題較為突出[4]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，審時度勢地提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等多個區域協調發展戰略，區域協調發展的理論體系和實踐經驗不斷豐富完善[5]。2013年，中央經濟工作會議上，習近平總書記提出要“積極促進區域協調發展”3。2017年，黨的十九大報告強調要“建立更加有效的區域協調發展新機制”，把區域協調發展戰略作為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的七大戰略之一[6]。2018年11月，中共中央、國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，“實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略”4。2022年，黨的二十大報告進一步提出“促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”[7]。

在這些區域發展戰略的引領下，我國各區域經濟總量不斷攀升，發展均衡性逐步增強，區域協調發展取得了顯著成效。中國社會科學院發布的研究報告顯示，2012年以來，我國區域協調發展取得顯著、積極的階段效果，區域發展相對差距有所縮小，中國區域協調發展指數呈逐年上升態勢，從2012年的100（基準值）提升到2020年的118.59[8]。從重點區域來看，國家統計局數據顯示，2022年長三角區域發展指數為129.5，與2015年（基期）相比，年均提高4.2，表明長三角一體化發展取得顯著進展5。

二、 江蘇推動區域協調發展的歷程、戰略和成效

1. 江蘇區域協調發展歷經3個階段

江蘇很早就開始推動解決省內區域間發展不平衡問題，并在不同階段結合發展實際制定了前瞻性、針對性、可持續的發展戰略。江蘇區域協調發展大致可分為以下3個階段：

第一階段：改革開放至“八五”時期，蘇南率先突破。20世紀80年代初，江蘇提出“積極提高蘇南，加快發展蘇北”方針6。蘇南成為投資建設重點，鄉鎮企業異軍突起，“蘇南模式”逐步形成。這一時期，蘇南與其他地區差距逐漸拉大。

第二階段：“九五”至“十二五”時期，南北差距逐步縮小。1994年江蘇省第九次黨代會首次提出“區域共同發展戰略”。2001年，“十五”計劃提出實施城市化戰略，并將全省劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域。2006年，“十一五”規劃提出“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”的分類指導目標[9]。2011年，“十二五”規劃提出實施主體功能區戰略，培育三大區域發展新優勢。

第三階段：從2016年“十三五”規劃至今，強調全面融入國家區域發展總體布局，在更高層次上推進區域協調發展1。

2. “1+3”重點功能區戰略推動區域協調發展邁上新臺階

2017年5月召開的蘇北發展座談會上，時任江蘇省委主要領導提出“1+3”重點功能區戰略構想。“1”指揚子江城市群，“3”分別指江蘇沿海地區、江淮生態經濟區、徐州淮海經濟區中心城市。其中，揚子江城市群包括8個沿江城市，承擔著全省經濟發展主引擎功能，是江蘇高端產業發展的“金色名片”；沿海經濟區包括沿海3市，承擔著全省最大潛在增長極功能，是江蘇向海洋發展的“藍色板塊”；江淮生態經濟區由淮宿2市及里下河流域5縣（市）組成，承擔著展現全省生態價值、生態優勢和生態競爭力的功能，是江蘇永續發展的“綠心地帶”；淮海經濟區中心城市徐州承擔著拓展江蘇發展縱深功能，也是江蘇高質量發展的強勁支點[10]。此外，“1+3”重點功能區戰略還要求在“+”上做好文章，通過揚子江城市群與3個板塊城市間的互動融合，形成一個全省域開放融合、協同發展的大生態系統。

此后，江蘇省委、省政府先后出臺《關于加快建設揚子江城市群的意見》《關于加快建設江淮生態經濟區的意見》《關于進一步支持徐州高質量建設淮海經濟區中心城市的意見》《關于貫徹落實lt;江蘇沿海地區發展規劃gt;實施方案》等政策文件，推進“1+3”重點功能區發展。2023年4月，江蘇省委書記信長星在江蘇省推進長三角一體化發展領導小組第五次全體會議上提出，要深入實施“1+3”重點功能區戰略，扎實推進省內區域互補、跨江融合、南北聯動2。按照省委、省政府決策部署，全省上下貫徹落實國家區域戰略，立足各地比較優勢，積極推進寧鎮揚一體化、沿江經濟帶建設、沿東隴海線經濟帶建設等區域政策，促進區域協調發展。江蘇省財政2016年以來累計投入省級資金1300多億元3、帶動各級財政投入超萬億元，統籌用于長江生態修復治理、產業轉型升級，推動產業跨江聯動發展，加快沿江化工、鋼鐵產能有序向沿海地區轉移。

3. 江蘇推動區域協調發展取得成效與存在不足

經過多年努力，江蘇區域間經濟差距持續縮小，蘇中蘇北占全省經濟總量比重從2012年的38.2%上升到2022年的42.8%，提高了4.6個百分點，蘇北五市全部進入全國百強市。從“1+3”重點功能區看（表1），2022年，揚子江城市群規上工業主營收入131852.10億元，占全省81.6%、全國9.6%；工業企業納稅4864.70億元，占全省83.1%；規上工業企業45825家，超百億元企業165家、超千億元12家；有6個縣（市）進入全國綜合經濟百強縣（市）前10位。沿海經濟帶規上工業主營收入24019.50億元，占全省14.9%、全國1.8%；工業企業納稅484.30億元，占全省8.3%；規上工業企業11529家，其中超百億元25家。江淮生態經濟區（按淮宿兩市統計）規上工業主營收入7466.00億元，占全省4.62%；工業企業納稅373.20億元，占全省6.4%；規上工業企業4257家，其中超百億元2家。淮海經濟區中心城市徐州規上工業總產值6292.90億元，工業開票銷售收入7356.80億元，位居中國先進制造業百強市第23位。

盡管江蘇推動區域協調發展取得了諸多成效，但實際工作仍有不足，省內區域發展不平衡不充分的問題依然存在，地區間經濟差距仍較大，特別是在組織協調、要素保障、財政利益分配、考核激勵等方面的工作機制和手段還有待創新和加強，在各級政策規劃涉及區域協調發展的方面還需統一和優化。比如，對地方政府的政績考核側重于區域競爭中的位次，對區域協同合作的考核比較欠缺；財稅體制改革后，地方財權與本級承擔事權對應，省級層面對區域協調的工作抓手有限；區域產業發展規劃編制的過程中，更多突出“以我為主”的競爭理念，“互利共贏”的協同理念亟須加強。

三、 制造強省建設背景下推動區域產業協調發展的路徑設計

傳統雁陣理論認為，發展水平高的地區會逐步將低端產業轉移至發展水平低的地區。部分高技術產業，由于本身對于土地、勞動力等傳統要素的依賴度較低，會更傾向于集中在人才、資本、數據等高端要素集聚的發達地區發展。因此，在江蘇推進制造強省建設過程中，應充分結合“1650”產業體系中不同產業的發展特征和要求，綜合考慮不同區域的自然條件、要素稟賦、發展階段、歷史傳承等因素差異，按照新階段下的新思路，設計新路徑，采取相應的推進舉措，實現產業布局的優化和資源的合理配置。

針對目前江蘇區域發展仍存在的南北分化、江海失衡現狀，按照“1+3”重點功能區戰略布局，建議采用“以多核心+產業帶為架構，強化南北產業配套協作”的路徑推動區域產業協調發展，即聚力打造南京、蘇錫常、徐州3個核心，集聚高端要素和高端產業，強化創新策源地和增長發動機功能；發展沿海產業帶，發揮要素稟賦優勢，承接臨港產業轉移，打造新增長極；促進南北合作、高端產業與配套產業對接合作，發揮產業鏈上下游環節之間協同效應，形成分工明確、協同發展的產業布局體系。

1. 打造南京、蘇錫常、徐州三大產業高地，發揮中心城市的產業引領帶動作用

圍繞南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈建設，著力提升南京、蘇州、無錫、常州、徐州產業發展水平和創新能力，充分發揮制造業規模大和技術領先優勢，提升制造業發展質量效益，帶動周邊地區發展。

一是壯大優勢產業，打造中心城市產業地標。聚力培育南京新型電力裝備、南京軟件和信息服務、無錫物聯網、徐州工程機械、常州新型碳材料、蘇州生物醫藥、蘇州納米新材料、蘇錫通高端紡織等國家級先進制造業集群，打造若干世界級集群。高水平建設江寧經開區電子信息、常州軌道交通、蘇州工業園區工業互聯網、昆山花橋數據中心等國家新型工業化產業示范基地，壯大一批省級基地，打造優勢產業核心承載地。推動產業鏈橫向整合、縱向延伸、側向鏈接，鼓勵龍頭企業跨區域布局，推動生產加工制造向都市圈周邊城市轉移，實現產業梯度發展。

二是提升創新能力，建設高水平產業創新載體。積極參與沿滬寧產業創新帶發展戰略，充分利用上海的創新優勢資源，加強與全球創新鏈的聯系，更好融入國際化創新網絡。發揮蘇南國家自主創新示范區在產業創新中的引領作用，切實保障蘇州國家實驗室和紫金山實驗室、太湖實驗室建設，發揮國家先進功能纖維創新中心、國家集成電路特色工藝及封裝測試創新中心作用，支持徐州匯智積極爭創國家工程機械制造業創新中心。鼓勵產業鏈龍頭骨干企業爭創國家級企業技術中心，加快新產品新技術推廣應用，爭取更多“國字號”創新平臺載體落戶。

三是發展數字經濟，形成“數實融合”發展標桿。深入推進制造業“智改數轉”，加快工業互聯網、云計算和5G在行業中的應用，在國家級智能工廠、智能車間、工業互聯網平臺等領域形成一批行業應用試點示范。加快無錫國家傳感網創新示范區、蘇州國家級區塊鏈發展先導區等載體建設，提升南京軟件名城、蘇州和無錫軟件特色名城發展水平。統籌集成電路產業布局，優化產業鏈條，加快建設南京、無錫、蘇州集成電路產業帶，推動徐州材料、裝備產業做大做強。

2. 打造沿海產業增長極，建設長三角北翼先進制造業走廊

貫徹落實長三角沿海經濟帶制造業發展國家戰略，立足南通、鹽城、連云港土地資源和集疏運交通條件、海洋經濟發展等資源稟賦優勢，打造先進制造業發展新增長極。

一是推動石化鋼鐵產業向沿海地區轉移。系統謀劃化工鋼鐵產業向沿海地區轉移發展路徑，進一步增強南通、鹽城、連云港等城市要素資源吸納能力，提升建設通州灣、徐圩、濱海港等一批產業載體，推動重大石化、鋼鐵項目落地。發揮連云港徐圩新區國家級石化產業基地和東中西區域合作示范區先導區作用，穩步推進煉化一體化項目建設，為全省化工產業發展提供原料保障。

二是大力發展海洋經濟。在沿海地區發展壯大一批沿海特色產業，鍛造海洋經濟產業鏈。推進南通海工裝備和高技術船舶集群高質量發展，圍繞船舶工業軟件等領域推動省級制造業創新中心建設，布局大中型LNG裝備總裝和配套產能。依托中船七一六所，在連云港建設全產業鏈研發及關鍵系統和設備的特色產業基地，培育帶動性和貢獻度大、國際競爭力強的基地型龍頭企業。加快海上風電開發，建設全產業鏈海上風電裝備制造基地。圍繞海洋藥物和生物制品等海洋產業，突破一批共性技術和關鍵技術。

三是積極推進江海聯動。推動連云港自貿區與南京江北新區、蘇州工業園區互動，共同探索改革創新事項，在新醫藥、化工新材料創新和產業化方面深化合作。加快推進蘇通跨江融合發展戰略，推動南通在船舶海工領域加強與中船系企業的對接，以研發創新協同產業合作。以蘇錫通高端紡織集群建設為契機，聚焦品牌家紡、高端織造等優勢領域，在面料、研發設計、生產制造等環節加強上下游需求對接。鼓勵南通集成電路與滬蘇龍頭企業、載體平臺配套協作，在高端集成電路封測、電子元器件等細分領域做專做強。

3. 深化南北合作，引導產業梯度轉移

貫徹落實省委、省政府支持淮安蘇北中心城市建設，支持宿遷“四化”同步集成改革等決策部署，著力發揮經濟發達地區產業發展溢出效應，加速優質要素資源向淮安、宿遷等相對落后地區轉移，優化當地產業結構，提升產業競爭力，縮小南北產業發展差距。

一是聚力推動產業補鏈。加強對蘇北地區產業規劃和發展的指導，推動適合蘇北的高端紡織、新型食品等先進制造業集群和新能源、新材料等戰略性新興產業、科技成果轉化項目落地，補齊地方產業鏈短板和缺失環節。結合地方特色產業，吸引領軍人才、創新資源交流集聚，形成產業鏈、創新鏈雙向融合推進。

二是優化共建園區建設。完善南北共建產業合作對接機制，鼓勵蘇南地區強化多層次援建能力，指導蘇北地區提升承接水平。引導蘇宿工業園區、寧淮特別合作區等探索跨區域產業合作新路徑，結合共建雙方產業特色、資源稟賦和配套優勢，合理制定主導產業發展規劃，形成“一區一特色”的區域品牌，打造產業轉移的橋頭堡。

三是加快建設科創飛地。支持蘇北地區結合自身需求，到創新資源更為豐富的蘇南地區建設“科創飛地”，充分利用優質創新資源開展研發創新、成果轉化和招才引智。圍繞蘇北地區的產業科創需求，加強創新資源對接，推動項目合作，幫助解決產業發展中的技術難題。定期組織開展人才、技術交流活動。支持結對雙方聯合申報創新項目，鼓勵合作共建制造業創新中心等創新載體。

四、 進一步推動江蘇區域產業協調發展的有關建議

在選擇區域協調發展的手段和政策時，建議充分發揮各級政府的主動性，省市之間在產業發展方面應各有側重與分工，最大限度調動各方積極性，符合江蘇省“1650”產業體系和功能區布局發展方向、具備核心競爭力的省級重點產業，是引領制造業集聚發展和布局優化的重點，對其可以采取以省為主、地市配合的方式做優做強；對于在當地排名靠前，在推動地方經濟發展、吸引就業等方面具備一定競爭力，但與“1650”產業體系和功能區布局方向存在偏差的產業，可以地方為主發展。具體工作建議如下：

第一，加強對全省制造業布局優化的工作指導。貫徹落實區域協調發展國家戰略和“1+3”重點功能區發展戰略，按照各地資源稟賦、產業基礎、發展潛力等維度組織力量開展研究，加強對“1650”產業體系的區域布局方向指導，推動“1650”產業體系與制造業區域布局的有效銜接。

第二，建立制造業區域協調發展推進機制。把推進制造業區域協調發展納入制造強省領導小組年度工作內容，鼓勵各成員單位在人才、金融、土地、資金等方面提供政策支撐。整合區域發展相關工作職能，統籌服務長江經濟帶建設長三角一體化等國家戰略，積極參與“1+3”主體功能區發展等工作。發揮制造業高質量考核指揮棒作用，研究制定布局優化指標，將其納入全省對各市縣考核范圍。

第三，構建差異化區域政策體系。在全省能耗強度考核指標分配，產業園區布局，財政資金項目申報，先進制造業集群培育，制造業高質量示范區建設工作方面，形成區域發展的差異化支持或限制政策。對符合全省制造業產業布局、省級重點支持產業領域上優先安排，對中心城市主導產業發展、跨江融合重點項目、區域合作共建園區飛地等重點支持。

第四，打造區域協調發展示范載體。建立健全通泰揚、蘇錫通、泰連錫等跨地區先進制造業集群內集群合作機制，加強南京軟件與無錫物聯網、蘇州與泰連錫醫藥集群間合作，提升跨區域的國家級先進制造業集群建設水平。支持省先進制造業集群聯盟發展，鼓勵集群服務平臺共建共享，引導省內集群間圍繞軟件服務、工業互聯網等領域開展合作。發揮新型工業化產業示范基地在產業布局中的示范引導作用，對符合布局方向的基地內項目進行扶持。

第五，深化跨區域產業科創飛地合作。引導南北共建園區、跨江合作園區等合作雙方聚焦特色產業發展，在項目招商、創新資源對接、上下游合作、人才招引等方面開展合作，推動產業鏈優勢互補。鼓勵合作區域間在土地、能耗、環保、稅收等方面建立利益協同的長效機制。支持南北結對幫扶探索建設科創飛地等創新資源對接平臺，開展研發創新成果轉化和招才引智，促進創新資源開放共享。

第六，推進工業集聚區改造升級。深化工業企業資源節約利用綜合評價成果應用，組織開展全省產業園產業發展摸底，引導園區外企業向產業園集中、產業鏈重點項目在園區集聚，提升面向園區的工業和信息化領域服務能力水平，優化低效工業用地使用開發。

參考文獻：

[1] 趙登輝，金春鵬.深化南北結對幫扶 促進區域協同發展[J].群眾，2022（8）：20-21.

[2] 謝里，樊君歡，吳詩麗.中國區域發展戰略實施效果動態評估[J].地理研究，2014，33（11）：2069-2081.

[3] 劉勇.推動區域經濟一體化的國際經驗[J].中國經濟評論，2020（增刊1）：36-37.

[4] 廖祖君，侯宏凱.新中國成立以來我國推動區域協調發展的歷程、模式與展望[J].企業經濟，2021，40（6）：31-39.

[5] 陸婭楠，丁怡婷，郁靜嫻，等.形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局[N].人民日報，2021-11-15（5）.

[6] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（1）.

[7] 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2022-10-26（1）.

[8] 黃群慧，葉振宇.中國區域協調發展指數報告[?]2020[M].北京：中國社會科學出版社，2021.

[9] 劉西忠.構筑“十四五”江蘇區域協調發展新布局[J].群眾，2020（20）：9-10.

[10] 金春鵬.揚子江城市群城市競爭力評價研究[J].中國經貿導刊（理論版），2018（17）：29-31.

作者簡介：吳小松，男，江蘇省經濟和信息化研究院院長，研究方向為工業經濟、產業規劃和產業發展政策。

（收稿日期：2023-12-08" 責任編輯：殷 俊）