中國人工智能治理的理論構想：基于新加坡數字經濟協定的思考

［摘要］ 數字經濟時代，人工智能正在成為推動經濟發展的新引擎。隨著中美兩國之間競爭和博弈的愈發激烈，在美國的科技封鎖和制裁之下，中國當下的人工智能發展備受掣肘，人工智能治理理論亟須進行重構。新加坡是世界范圍內數字經濟協定的先行者之一，自2020年以來陸續和5個國家完成了4個數字經濟協定的談判。同時，新加坡還是全球人工智能治理領域的倡導者，通過對新加坡數字經濟協定中人工智能規則的梳理和先進發展經驗的總結，可以更好地為中國的人工智能治理提供借鑒與啟示。新加坡數字經濟協定中人工智能規則的共同目標可以概括為“搭建一個國際性的人工智能治理框架”，實現目標的方式是以《英國—新加坡數字經濟協定》第8.61-R條為參照范本，充分發揮國際組織的力量，開展人工智能領域國際合作，促進人工智能技術“道德、可信、安全和負責任”地發展。對中國而言，今后應從國內和國際兩個維度出發，建構具有中國特色的人工智能治理方案。在國內層面，正處于研究制定中的《人工智能法》可以考慮采用“促進型立法”模式，以更好地推動中國人工智能產業高質量發展；在國際層面，應繼續推進加入《數字經濟伙伴關系協定》的進程，同時積極申請加入“人工智能全球伙伴關系”，建立風險分級分類治理機制，盡快搭建起體系化的國際人工智能治理框架。

［關鍵詞］ 新加坡；數字經濟協定；人工智能；DEPA；促進型立法

［作者簡介］ 嚴馳，同濟大學法學院博士研究生、上海市人工智能社會治理協同創新中心助理研究員，上海，200092

［中圖分類號］ TP18;D035" " " " " ［文獻標識碼］ A" " " " " " "［文章編號］1003－2479（2024）02-068-11

2020年6月，新加坡、新西蘭和智利三國通過視頻會議的方式線上簽署了《數字經濟伙伴關系協定》（Digital Economy Partnership Agree emt，DEPA）。DEPA是新加坡簽署的第一個數字經濟協定，也是全球范圍內首個區域性數字經濟協定。中國、韓國、加拿大等國家均表現出加入DEPA的積極意向并開啟了相關談判流程。2021年11月，中國正式向DEPA保存方新西蘭提出加入申請。2023年6月，在經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）部長級會議期間，韓國實質性完成加入DEPA談判，并將成為DEPA的第4個成員國。作為一個簽署僅3年時間且體量規模尚小的區域經濟協定，DEPA在世界范圍內受到了超出想象的廣泛關注。究其原因，DEPA開啟了世界貿易組織框架下數字經濟領域的多邊合作，滿足了全球數字貿易飛速發展帶來的規則需求。趙旸頔和彭德雷提出，在美國模式、歐盟模式和中國模式存在明顯差異的情況下，DEPA作為全球數字經貿規則發展中的“第四種力量”對維護全球數字經濟秩序產生了積極的影響1。DEPA之后，新加坡又陸續簽署了《新加坡—澳大利亞數字經濟協定》（Singapore-Australia Digital Economy Agreement，SADEA）、《英國—新加坡數字經濟協定》（UK-Singapore Digital Economy Agreement，UKSDEA）、《韓國—新加坡數字伙伴關系協定》（Korea-Singapore Digital Partnership Agreement，KSDPA），以及《歐盟—新加坡數字伙伴關系協定》（EU-Singapore Digital Partnership，EUSDP），在5G技術、人工智能、數字身份等新興領域開展深入合作。近年來，新加坡通過陸續和5個國家完成了4個數字經濟協定的談判，已成為世界范圍內數字經濟協定的先行者。與此同時，新加坡還持續保持著對人工智能技術的高度重視，并憑借著一流的營商環境、強大的基礎設施和高素質的人才隊伍，積極探索獨具特色的數字化發展道路，在新一輪全球人工智能規則構建中起到了不容忽視的作用。文章梳理、分析了新加坡數字經濟協定中人工智能相關條款的內容，以期更好地學習新加坡在人工智能治理領域的發展理念和治理方案，為今后的中國人工智能治理提供借鑒和參考。

一、國內外人工智能治理的發展現狀

（一）發達國家意圖掌握治理主導權

牛津大學尼克·波斯特洛姆教授（Nick Bostrom）認為，人工智能可能是迄今為止最具顛覆性和破壞性的技術1。如今人工智能治理已經成為全球共識，世界各國相繼發布了最新的人工智能發展政策和治理方案。在企業層面，2016年9月，谷歌、微軟、亞馬遜等科技企業組成的技術聯盟形成了“造福人類與社會的人工智能伙伴關系”，旨在保障全球人工智能安全、透明地發展。在社會層面，非營利性組織生命未來研究所（Future of Life Institute，FLI）發揮著重要作用。2017年1月，FLI牽頭制定了阿西莫夫機器人三大定律的升級版“阿西洛馬人工智能原則”，呼吁社會在發展人工智能的同時共同保障人類未來的倫理、利益和安全。在國際層面，2019年5月，OECD審議通過數字經濟政策委員會的提議，發布了全球首個政府間人工智能標準建議。2019年6月召開的二十國集團（G20）部長級會議上，世界主要經濟大國首次就人工智能發展和管理原則達成一致，提出了“G20人工智能原則”。2021年11月，聯合國教科文組織（UNESCO）正式通過首份關于人工智能倫理的全球框架協議《人工智能倫理建議書》，提出了人工智能治理的目標、價值觀和原則等。盡管OECD、G20、UNESCO等正積極推動全球人工智能治理規則的形成，但總體來看，目前尚未形成統一的人工智能全球治理體系。而且，在全球人工智能相關法律法規和政策的制定中，歐美等發達國家意圖占據主要的話語權，發展中國家居于相對弱勢的地位。

（二）中國人工智能發展備受掣肘

人工智能革命的歷史進程中不可避免地會嵌入國家角色并產生作用力，也不可避免地會引發國家間圍繞人工智能革命的博弈與競爭2。如今中國和美國正占據著全球人工智能領域的“兩極”之位3，誰先取得人工智能領域的實質性突破，就能在以智能化為核心的第四次工業革命中占據先機。2022年11月，美國人工智能研究公司OpenAI開發的ChatGPT橫空出世，進一步拉大了中美在人工智能領域的差距。盡管研究表明，中國在人工智能領域的學術研究、人才資源和治理機制等方面都逐漸接近乃至趕超美國4，但是在美國的科技封鎖和制裁之下，中國無法及時獲取最前沿的技術和產品，人工智能技術發展備受掣肘，再度面臨著此前5G技術部署時的困境。近年來，美國的利己主義、獨占主義思想體現得愈發明顯，試圖在技術多邊主義框架下布局構建技術聯盟，通過搭建“分層金字塔”結構技術霸權體系5，將人工智能技術發展帶來的生產力提升鎖定其在國際盟友與合作伙伴的“小院高墻”之內，不愿與國際社會分享人工智能的發展紅利，沒有展現出應有的大國格局和擔當，為將來可能達成全球性的人工智能治理框架蒙上了一層陰影。例如，美國商務部工業和安全局頻繁以意識形態為借口濫施單邊制裁，把中國的人工智能企業如科大訊飛、曠視科技、第四范式等列入出口管制實體清單（entity list）。截至2023年11月，被列入實體清單的中國企業和機構已超過600家。此外，還有多家中國高科技公司被美國商務部工業和安全局列入未經核實清單（unverified list），嚴重影響了相關企業的生產經營和全球供應鏈的安全穩定。

“比較優勢原理”是現代國際貿易中的重要理論，資本主義發達國家出于自身利益建立了有利的國際分工，通過揚長避短集中發展本國優勢產業，在對外貿易中實現了資本積累和經濟發展1。雖然中國正處于全球人工智能發展的第一梯隊，但是受美國非正常競爭手段的影響，前沿人工智能技術創新發展受到極大的限制。當前，在科技發展上打造“非對稱競爭優勢”極其重要。“非對稱”既指目前中美兩國在人工智能技術發展上的非對稱，亦指戰略選擇上的非對稱。在達維多定律2和摩爾定律3的支配下，數字經濟壟斷式競爭和超載式競爭的特點決定了先發者雖然能占據初期的優勢，但后發者同樣存在彎道超車的可能4。中國若能突破傳統技術路線形成的固有格局，參與建立新的人工智能發展范式，就有可能實現后來者居上。

二、新加坡數字經濟協定中的人工智能規則梳理與解讀

新加坡在過去的幾十年里，從容斡旋于中國、美國、歐盟等強大的數字經濟體之間，走出了一條數字經濟發展的全新道路5，這與其敏銳的“嗅覺”不無關系。新加坡的數字化發展思路由來已久，在瑞士洛桑國際管理學院發布的“全球智慧城市指數”排名中，新加坡曾連續多年居于世界首位。如今人工智能作為新一輪技術變革和產業革命的重要推手，正成為促進數字經濟高質量發展的關鍵。新加坡是著名的“世界人工智能之都”，也是全球首個啟動國家人工智能戰略的國家，在人工智能治理上開展了大量的開創性工作。通過對新加坡數字經濟協定中人工智能規則的梳理和總結，能更好地從中汲取推進中國人工智能治理體系和治理能力現代化的先進經驗。

（一）新加坡的人工智能發展進程

在2022年12月英國智庫牛津洞察（Oxford Insights）發布的“政府人工智能準備指數”中，新加坡僅次于美國，排名世界第二。2014年，新加坡政府公布了“智慧國家2025”計劃，大力發展人工智能、云計算、區塊鏈等新技術基礎設施以支持城市數字化治理。2019年和2020年，新加坡信息通信媒體發展局和個人數據保護委員會陸續發布了第一版和第二版“人工智能治理框架模型”，旨在提升人工智能的可解釋性、透明度和公平性。2022年5月，新加坡信息通信媒體發展局又開發了全球首個人工智能治理測試框架和軟件工具包“A.I.Verify”，顯著提高了人工智能產品和服務的透明度和安全性。2023年6月，新加坡宣布成立人工智能驗證基金會，希望發展負責任的人工智能治理測試和評估。面對數字經濟廣闊的發展前景，新加坡正不斷提升人工智能的應用廣度與深度，讓人工智能成為產業數字化轉型的核心樞紐，不斷驅動社會生態創新。

近年來，東南亞地區的人工智能產業發展迅速。新加坡是東盟中唯一的發達國家，擁有東盟最前沿的人工智能技術，在東南亞地區人工智能治理規則的制定中占據著舉足輕重的地位。目前，新加坡正帶頭起草《東盟人工智能治理和道德指南》，進一步擴大了新加坡人工智能規則的區域影響力。此外，新加坡地處馬六甲海峽的咽喉，其地理位置具備極其重要的戰略意義。新加坡與中國和美國之間在人工智能研發、應用、治理等方面都形成了密切的合作關系，同時保持著相對中立的人工智能發展中心地位，希望能遠離地緣政治紛爭，專注于推廣惠及全球的人工智能發展方案。

（二）新加坡數字經濟協定中的人工智能規則梳理

人工智能在給人們日常生活帶來便利的同時，也產生了復雜多元的風險隱患。根據對ChatGPT的總結，人工智能的負面影響包括但不限于減少就業機會、加劇社會分化、引發數據偏見和歧視、產生技術沉迷和依賴等1。面對人工智能發展中日益突出的安全問題，新加坡在參與的數字經濟協定中與時俱進地加入了對人工智能的規制。數字經濟協定是一種隨著數字經濟興起而產生的新型國際經貿條約。基于協定性質與規制內容的差異，數字經濟協定可以分為“貿易導向型”和“數字導向型”兩類2。前者以貿易規制為主，主要有《美國—日本數字貿易協定》等數字貿易協定及高標準自由貿易協定如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）中的電子商務或數字貿易章節。后者側重于數字規制，以新加坡簽署的DEPA、SADEA、UKSDEA、KSDPA為典型代表。此前的國際貿易協定中從未涉及與人工智能相關的具體技術層面的規定，DEPA是全球首個涵蓋人工智能規則的數字經濟協定。新加坡隨后簽署的SADEA、UKSDEA、KSDPA和EUSDP中也均含有人工智能條款，SADEA和KSDPA中還專門附有旨在發展和鼓勵人工智能治理合作的諒解備忘錄，人工智能領域在逐步形成了獨具特色的新加坡發展模式。

1.基于締約方視角的解讀：具有良好的合作基礎

從締約方角度來看，新加坡數字經濟協定的締約方遍布全球，不僅有同在亞洲的韓國，還有歐洲的歐盟和英國、大洋洲的新西蘭和澳大利亞及南美洲的智利，其共性是經濟較為發達，對新興數字技術和數字貿易規則接受程度和重視程度高。歐盟的發達程度自不待言，新加坡、新西蘭、澳大利亞、英國、韓國也都是公認的發達國家。智利雖然是發展中經濟體，但一直保持著較高的開放程度和經濟發展水平3，是南美洲最發達的國家之一。

從締約方之間的關系來看，新加坡和數字經濟協定締約方間此前就具備堅實的經貿合作基礎，在協調數字規則和標準或是創設全新的數字規范體系時更容易達成共識。截至2023年11月，新加坡共簽署27項自由貿易協定和4項數字經濟協定，其中和數字經濟協定締約方間簽署的區域和雙邊自由貿易協定共11個。DEPA的締約國新加坡、新西蘭和智利之間頗有淵源，3國均為《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）的前身《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》的初始成員國。從2005年的《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》時期合作至今，新加坡、新西蘭和智利3國間早已形成深厚的經濟合作基礎。隨著數字經濟時代的到來，通過DEPA開展的數字貿易合作亦是水到渠成。美國退出TPP后，在日本的力推之下，其余國家于2018年3月簽署了CPTPP，目前新加坡、新西蘭、智利和澳大利亞均為該協定的成員國。同時，新加坡、新西蘭、澳大利亞和韓國還均為《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的成員國。2020年11月簽署的RCEP是目前全球市場規模與覆蓋范圍最大的區域自由貿易協定4，RCEP電子商務章一定程度上助力了新加坡數字經濟協定規則的達成。此外，新加坡與歐盟和英國間建立起了穩定、緊密的經濟聯系。2019年11月，《歐盟—新加坡自由貿易協定》正式生效。目前，歐盟不僅是新加坡的全球第二大服務貿易伙伴和第四大貨物貿易伙伴，還是新加坡最大的海外投資目的地和第二大海外投資者5。2020年12月，新加坡和英國簽署了《新加坡—英國自由貿易協定》。新加坡是英國在東南亞地區最大的貿易和投資伙伴，英國則是新加坡對歐洲投資的最大目的地。

2.基于文本視角的解讀：加強人工智能全球治理

從文本上來看，新加坡數字經濟協定中均肯定了人工智能技術在數字經濟中的重要性，肯定了人工智能為個人和企業帶來巨大的社會經濟效益。作為新加坡簽署最早的數字經濟協定，雖然DEPA第8.2條中的人工智能規則較為簡單和基礎，但也為后續數字經濟協定中人工智能條款的制定提供了參考。SADEA第31條是在繼承DEPA第8.2條基礎上的發展，新增了“人工智能合作”的內容，包括分享與人工智能技術及其治理有關的研究和行業做法；促進和維持企業及社會對人工智能技術的負責任使用和采納；鼓勵商業化機會，以及研究人員、學術界和產業界間的合作等。UKSDEA第8.61-R條的名稱為“人工智能和新興科技”，不僅涉及人工智能技術，還包括分布式賬本技術、數字孿生、沉浸技術和物聯網等在內的新興技術。UKSDEA第8.61-R條的內容是在SADEA第31條基礎上的進一步細化，指出制定人工智能治理框架時，應考慮相關國際機構的原則和準則，同時以風險管控為基礎的方法監管是基于行業主導的標準和風險管理的最佳做法，應加以利用，還應考慮技術互操作性和技術中立性的原則。UKSDEA第8.61-R條第3款（b）項中首次提到人工智能發展的倫理問題，如合乎道德的使用、人類多樣性和無意識偏見、行業主導的技術標準和算法透明度等。UKSDEA中還將研究、學術和產業方面的合作內容進一步展開為：研究和開發的機會；聯合部署和測試平臺的機會；人工智能和新興技術投資與商業化的機會；負責任地采用人工智能技術；積極參與國際論壇，討論貿易與人工智能和新興技術間的互動事宜。DEPA、SADEA、UKSDEA中人工智能規則的詳細程度是逐步遞增的，作為新加坡簽署的第4個數字經濟協定，KSDPA第14.28條中的人工智能規則卻較為簡潔，基本沿襲了DEPA第8.2條中的內容，僅在其基礎上加入了通過促進對話和分享有關使用和采用人工智能技術的法規、政策和倡議的經驗進行合作。EUSDP只達成了原則性的框架協議，具體內容仍有待完善，因此，EUSDP第29條中暫未形成體系化的人工智能規則，主要涉及如何加強歐盟和新加坡在人工智能方面的合作及具體合作事項等內容。如上所述，可以將新加坡數字經濟協定人工智能規則的詳細程度作一個大致的排序，即UKSDEAgt;SADEAgt;KSDPAgt;DEPAgt;EUSDP。UKSDEA第8.61-R條是目前新加坡數字經濟協定中內容最豐富、細節最完備的人工智能規則，為今后國際人工智能治理框架的構建提供了優質藍本。

DEPA、SADEA、UKSDEA和KSDPA中均強調了建立“人工智能治理框架”的重要性，有助于充分發揮人工智能技術的益處，實現經濟效益和社會效益的最大化。目前，新加坡數字經濟協定中人工智能規則的發展思路大體相近，但部分規則內容上也存在一些差異。隨著今后數字經濟協議數量的逐漸增多，為避免出現自由貿易協定中的“意大利面條碗”現象1，亟須構建統一的人工智能治理框架。同時，考慮到數字經濟的跨境性質，增強人工智能治理框架的國際一致性至關重要2。新加坡數字經濟協定中提倡締約方在采用人工智能治理框架時適用國際公認的原則或指導方針，DEPA中將其解釋為“可解釋性、透明、公平和以人為本”的價值觀，這與新加坡此前發布的人工智能治理框架模型中的指導原則以及OECD發布的《人工智能建議書》基本保持一致。在提升人工智能治理框架國際性的具體措施方面，UKSDA在積極參與國際研討的舉例中列舉了“人工智能全球伙伴關系”（GPAI），EUSDP第29條中也提到歐盟和新加坡計劃在GPAI和其他國際論壇上展開合作。GPAI是人工智能國際合作領域的重要組織，致力支持人工智能領域尖端研究和應用活動的國際合作。目前，新加坡數字經濟協定締約方中只有智利還不是GPAI成員。在人工智能技術發展理念上，DEPA、SADEA和KSDPA中采用了“可信、安全和負責任”的表述，UKSDEA在其基礎上加入了“合乎道德的”。DEPA、SADEA和KSDPA中同時指出，人工智能治理框架即道德治理框架，一定程度上涵蓋了對人工智能技術發展的道德要求。

概言之，通過對上述規則文本內容的梳理，可以將新加坡數字經濟協定中人工智能規則的共同目標概括為“搭建一個國際性的人工智能治理框架”，實現目標的方式是以UKSDEA第8.61-R條為參照范本，充分發揮國際組織的力量，開展人工智能領域國際合作，促進人工智能技術“道德、可信、安全和負責任”的發展。

三、新加坡數字經濟協定對中國人工智能治理的啟示

為避免美國將人工智能作為傳播介質，進行意識形態輸出和國際輿論掌控，影響國際人工智能治理秩序的構建，同時也為了打破美國制造的科技壁壘，扭轉當下人工智能技術發展的不利局面，今后中國應立足自身定位，充分發揮比較優勢、打造非對稱優勢，借鑒新加坡等國家數字經濟協定人工智能規則中的先進經驗，制定科學合理的人工智能發展戰略。從國內和國際兩個維度出發，尋求人工智能時代的破局之道。具體來說，在國內方面，應從立法模式和法律名稱著手，探索國家層面的人工智能專項立法，促進中國人工智能健康發展和規范應用；在國際方面，應加強人工智能領域國際交流與合作，積極加入人工智能治理的國際組織，盡快搭建起體系化的國際人工智能治理框架。

（一）國內方面：人工智能法應考慮采用“促進型立法”模式

1.人工智能單行立法的理論爭議

2017年7月，國務院印發的《新一代人工智能發展規劃》提出，到2025年“初步建立人工智能法律法規、倫理規范和政策體系”。目前，中國人工智能領域的法律規制體系尚付闕如，法律規范數量少、層級低，缺乏頂層設計和統籌規劃的問題還較為突出1。有部分學者提出，應盡快把人工智能單行立法提上日程。例如，龍衛球認為，人工智能技術正在挑戰和重塑現代社會的生產生活方式，應加快制定專門的人工智能法并將其定位為科技法的特別法，盡早形成一套專門適用于人工智能研發和應用的具體規范體系2。倪楠指出，人工智能技術對法律體系產生了極大的沖擊，為避免出現于法無據、無法可依的情況，須盡快彌補現有單行法律的空白以應對人工智能帶來的相關法律問題3。同時，針對新興科技議題的立法難免會存在較大的理論分歧，學術界亦不乏對人工智能單行立法的批判之聲。例如鄭戈認為，應為人工智能技術的發展留下足夠廣闊的空間，等技術發展至相對成熟的階段再嘗試地方性、試驗性立法4。王紅霞和張安毅指出，人工智能歸根結底是一種新型產品而非責任主體，目前人工智能的發展尚未突破已有的法律主體、權利及責任制度框架，只需在現行立法中針對人工智能帶來的挑戰積極作出調整即可。人工智能技術發展中體現出的不可逆性和不可預見性超出了傳統社會治理體系的范疇，加大了人類危害自身的可能性5。例如，生成式人工智能運算階段的算法偏見、算法歧視中涉及的計算機專業理論，就已遠遠超出法學的知識范疇6，現有的法律框架在面對人工智能發展帶來的風險與挑戰時力有不逮，亟須推進國家層面的人工智能專項立法，把人工智能裝進制度的“籠子”里7。

2.《人工智能法》立法模式和法律名稱探討

2023年5月，《國務院2023年度立法工作計劃》將人工智能法草案列為預備提請全國人民代表大會常務委員會審議的34項立法草案之一，終結了是否應在全國層面進行人工智能專門立法的爭論。2023年9月發布的《十四屆全國人大常委會立法規劃》指出要“推進科技創新和人工智能健康發展”，然而，或許是因為在人工智能治理思路上還存在爭議，目前人工智能法的起草沒有出現在全國人民代表大會常務委員會未來5年的立法規劃中，這也給人工智能法的進一步完善提供了充分的時間。在人工智能法草案具體內容公布前，未知全貌時的前瞻性討論應保持克制和探索的心態，不應草率地得出絕對的結論，或許在法律正式實施一段時間后根據其社會效果才能更綜合、客觀地評估立法的科學性和合理性并提出相應的完善意見。但是，依筆者之拙見，就現階段而言，“人工智能法”的立法名稱尚存在進一步探討的空間。

雖然人工智能法草案已經進入了預備提請審議階段，但是并不代表“人工智能法”的名稱已經蓋棺定論無法更改。全國人民代表大會憲法和法律委員會仍可以對人工智能法草案中的不當之處或與上位法相抵觸的內容作出修改以防范可能出現的風險。相關的修改早有先例，如《中華人民共和國家庭教育促進法》起草時最初的名稱是“家庭教育法”，后來為了和法律內容保持一致進行了修改。《荀子·正名》有言，“故知者為之分別，制名以指實”。法律名稱是確保法律實施效果的關鍵，具有區分、識別和系統集成等重要功能，應簡明扼要地反映法律的內容和主旨1。人工智能作為一種新興技術，廣義上屬于科技法的規制范疇。以“科技”“科學技術”為關鍵詞在國家法律法規數據庫中進行檢索，可以找到《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《中華人民共和國科學技術進步法》《中華人民共和國科學技術普及法》。廣義上來看，這三部法律均屬于促進型立法。從法律名稱中可以明顯看出各自的立法意圖分別是促進科技成果轉化、推動科學技術進步和普及科學技術。反觀“人工智能法”的名稱就過于平淡，只能簡單地反映出規制對象，無法從中體現出更多的信息。

通過對新加坡數字經濟協定中人工智能規則的梳理，可以發現其中多為倡導性條款而非強制性條款，文本中使用了大量的“應努力”（shall endeavor）、“想要”（intend to）等并非具有嚴格約束性質的措辭，希望能鼓勵、支持、促進人工智能的發展，在規則制定上接近于促進型立法。“促進型立法”是在傳統的刑事立法、行政立法及民商事立法領域“設范型立法”和以調控管理社會經濟事務為主要特征的“管理型立法”基礎上的調整和完善2，旨在提倡和促進某項事業發展，通常面向于社會關系尚未得到良好發育、市場規模并未形成的新興領域3，能夠起到積極的促進、引導和推動作用。中國最早的促進型立法是1993年出臺的《中華人民共和國科學技術進步法》和《中華人民共和國農業技術推廣法》，目前，我國現行有效的促進型立法共有13部。促進型立法經過30年的探索與創新，形成了獨具特色的立法經驗。具體體現為立法名稱和人民生活緊密相連，立法范圍主要涵蓋薄弱性產業、改革中事業與發展中行業，貫徹了“為人民服務”的立法理念，充分反映了人民意愿4。根據羅豪才和宋功德對“軟法”的定義，促進性法律規范屬于不依靠國家強制力保證實施的軟法規范5。在當下的人工智能發展階段，傳統的硬法監管顯得過于直率、笨拙和緩慢。如果使用硬法進行規制，可能會導致正處于“搖籃期”的人工智能研究開發畏首畏尾。今后，應謹慎考慮是否引入新的具有強制約束力的規定，轉而深入探討通過軟法引導形成人工智能治理規范的可能。

2020年起，中國多個省份開始積極探索數字經濟促進型立法。《浙江省數字經濟促進條例》《廣東省數字經濟促進條例》等地方性數字經濟促進條例的通過，為進一步做強做優做大數字經濟奠定了良好的制度基礎。《數字經濟促進法》被列為《十四屆全國人大常委會立法規劃》中“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的51件法律草案之一。習近平總書記在黨的二十大報告中提出要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”1。當前，人工智能是中國發展最快、輻射最廣的新興領域。2022年9月起，多個省（自治區、直轄市）陸續發布了人工智能領域的地方性法規，如《上海市促進人工智能產業發展條例》《福建省促進人工智能產業發展十條措施》等。2023年9月，中國社會科學院課題組發布的《人工智能法示范法1.1》（專家建議稿）也設置了“人工智能支持與促進”專章。隨著人工智能的迅猛發展，風險生存成為當下人類實踐中一種普遍化和經驗性的存在，“不發展就是最大的不安全”已經成為共識。正如安東尼·吉登斯所言，風險總是要規避的，積極的冒險精神才是充滿活力和創新的社會中最積極的因素2。在進行人工智能領域的前瞻性立法時，應避免矯枉過正，保持公權力的審慎性和謙抑性，恪守不妨礙科技發展和產業進步的底線，注重發揮軟法引導下對社會的積極推動作用。

綜上所述，為了更好地鼓勵和支持中國人工智能產業的健康有序發展，相較于傳統的“管理型立法”，人工智能法更應考慮采用“促進型立法”模式。自2021年以來還未出臺新的促進性法律，可以考慮將“人工智能法”的名稱調整為激勵屬性更強的“人工智能產業促進法”，把人工智能法明確加入促進性法律的范疇。促進型立法中有較多柔性的原則性規定，為增強人工智能法的針對性和可執行性，應將硬法規制與軟法引導相結合，以倡導性規范為基礎，并有針對性地設置一定的管理性規范，通過合理搭配兩者的比例以達到“剛柔并濟”的效果3。只有準確反映和體現所調整社會關系客觀規律的法律才能真正經得起實踐和歷史的檢驗，今后還應強化立法時的社會團體及公眾參與，廣泛聽取民眾意見，大力推進“開門立法”。在鼓勵人工智能發展的同時，找準人工智能法的目標定位，明確各類實施主體的責任，推動相關配套制度及時出臺。

（二）國際方面：積極探索構建“國際人工智能治理框架”

2022年11月，中國外交部發布的《中國關于加強人工智能倫理治理的立場文件》中指出，各國政府應鼓勵在人工智能領域開展跨國家、跨領域、跨文化交流與協作，確保各國共享人工智能技術惠益，推動各國共同參與國際人工智能倫理重大議題探討和規則制定，反對構建排他性集團、惡意阻撓他國技術發展的行為。2023年7月，聯合國安全理事會首次就人工智能問題召開會議。中國代表在會上發言時指出，中國始終以高度負責的態度參與人工智能全球合作與治理，鼓勵跨地區、跨國界的交流對話和開放合作。隨著中國經濟實力、科技水平和國際地位的不斷提升，高柏提出，中國要走出“薩繆爾森陷阱”4，盡快打造一個能夠支撐自身長期和平發展的國際環境5。季衛東認為，在人工智能驅動的時代，為了防止“算法利維坦”的失控和濫用，需要凝聚全球基本共識，通過法律和技術的正當程序進行制度化制約。如何應對人工智能帶來的伴生風險是一個全球性議題，目前尚未形成現實、有效的全球人工智能協作治理框架，而這恰恰是人工智能未來應用和發展中不可或缺的6。對中國而言，為人工智能發展營造良好的政策環境和創新生態，應加強人工智能領域的國際交流與合作，早日搭建起國際人工智能治理框架。

1.積極推動DEPA的加入進程

人工智能領域的國際規則正處在推陳出新的歷史拐點。沈偉和趙爾雅指出，人工智能對國際法的挑戰主要體現為直接規制人工智能的有約束力的國際規則缺位，以及國際法體系如何與其他國際治理方式接軌1。國際規則缺位的問題可以通過搭建國際人工智能治理框架來彌補，而如何處理不同國際治理方式接軌的問題，新加坡也給出了參考范本。新加坡在選擇數字經濟協定締約方時充分考慮此前自由貿易協定的簽署情況，以國家間建立了緊密的經貿關系為前提，在此基礎上進一步探索發展數字貿易的可能。中國在選擇共同構建國際人工智能治理框架的伙伴國時，可以以新加坡的發展方案為借鑒，縮小目標國家范圍，優先考慮已經建立起緊密聯系的“一帶一路”共建國家或中國簽署的雙邊、多邊自由貿易協定締約國2。截至2023年11月，中國已與29個國家和地區簽署了22個自由貿易協定。自由貿易協定的達成來之不易，締約國間在此前談判中已經就“推動建設開放型世界經濟”形成了初步共識，在參與國際人工智能治理框架的協商時能事半功倍。

目前，中國已經正式申請加入DEPA。DEPA的特點之一是“模塊化”，主要由數字身份、人工智能、中小企業合作等16個主題模塊構成，成員方可以選擇符合自身利益訴求的模塊加入。DEPA模塊八中的“人工智能”條款采取了一種約束力較低的開放性規定，更符合現階段中國人工智能的發展需求，是加入DEPA過程中需要重點考慮的核心議題。新加坡是DEPA的主要推動者和引領者，中國與新加坡之間有著深厚的經貿合作基礎，1994年，兩國間就合作建立了中國—新加坡蘇州工業園區。近年來，中國與新加坡雙邊貿易發展尤為迅速，自2013年起，中國已連續9年成為新加坡最大的貿易伙伴，新加坡則連續多年成為中國最大新增投資來源國3。2008年10月，中國與新加坡簽署了《中國—新加坡自由貿易協定》（CSFTA），之后又陸續完成了CSFTA升級議定書的發布和CSFTA升級后續談判。同時，中國和DEPA的其余締約方新西蘭、智利之間也均簽訂有雙邊自由貿易協定并完成了協定的升級，貿易投資自由化、便利化程度高，具備建立數字貿易規則和開展數字經濟合作的良好基礎。今后，中國應繼續推進加入DEPA進程，積極申請參與制定和完善DEPA中的規則，為中國人工智能發展謀求更廣闊的市場。若中國成功加入DEPA，可以利用規模體量優勢，在充分尊重各國人工智能治理理念的基礎上，將DEPA中人工智能治理規則的影響力擴大至金磚國家、上海合作組織成員國、“一帶一路”共建國家和地區等，進一步提升中國在人工智能領域的國際話語權，推動形成具有廣泛共識的國際人工智能治理框架。

2.探索申請加入GPAI的可能

新加坡數字經濟協定提出了CPTPP、USMCA等美式數字貿易規則中未涵蓋的一系列新議題，在國際人工智能治理框架構建上占據了先發話語權。目前，世界各國的人工智能治理規范差異較大，短時間內難以達成共識。雖然新加坡并非傳統意義上世界經濟的主導國，但是新加坡的人工智能國際合作經驗具有重要借鑒意義。新加坡數字經濟協定不僅建立在廣泛的自由貿易協定網絡之上，還有參與其他國際數字合作倡議的基礎。為盡快構建一個適合各國人工智能發展的空間4，中國應積極探索申請加入GPAI等人工智能領域重要國際組織的可能。

GPAI是一項國際性和多利益相關方倡議，如果GPAI能切實履行其倡導的核心價值，將有助于國際人工智能治理框架的形成。目前，GPAI的成員資格向新興國家和發展中國家開放。首先，申請加入GPAI需要向GPAI秘書處提交意向書，說明尋求成為會員的原因并確認贊同OECD關于人工智能的建議中反映的共同價值觀；其次，由GPAI指導委員會進行評估；最后，經GPAI理事會投票，獲得2/3以上的多數票通過后才能成為正式成員。但美國利用其GPAI創始成員及GPAI指導委員會的五個政府席位之一的身份，對中國人工智能發展進行遏制。例如，在2020年5月正式加入GPAI的新聞發布會上，美國國家首席科技官邁克爾·科雷特西奧斯對中國發表歧視性的言論。此外，2022年5月，拜登政府正式推出“印太經濟框架”，旨在對中國選擇性經濟遏制1。印度是美國“印太戰略”下遏制中國發展的重要盟友，對中國也抱有不友善的態度。而2022—2023年度的GPAI理事會主席國為印度。可以預想在美國及其盟友可能采取的非理性干擾之下，中國申請加入GPAI的進程很難一帆風順。但換一種角度思考，GPAI也提供了一個中美對抗降級的契機。人工智能是全人類面臨的共同挑戰，應回歸人本主義，推動國與國之間的協同合作，致力人類命運共同體理念下國際人工智能治理框架的構建。人工智能競爭從來不是一場零和博弈，若中國在申請加入GPAI的過程中加強和美國的對話溝通，拓寬人工智能合作渠道，中美關系或許能跨越所謂的“修昔底德陷阱”2和“金德爾伯格陷阱”3，重回健康穩定軌道。概言之，為實現世界人工智能的共同發展、互利共贏，今后，中國應持續關注GPAI的現有規則和發展趨勢，分析加入GPAI對于國家政治、經濟和社會領域的影響，做好形勢的預判和風險的評估，提前準備好申請加入GPAI過程中可能面臨的挑戰及應對方案，尤其是法律層面國內人工智能立法規定在國際環境中的合法性與契合度。

3.建立風險分級分類治理機制

人工智能風險監管應持續、及時地貫穿人工智能系統的整個生命周期。2023年1月，美國國家標準與技術研究院響應美國《2020年國家人工智能倡議法案》中的要求，發布了《人工智能風險管理框架》。2023年6月，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯指出，人工智能治理的當務之急是監管，成員國應主動展開協調，推進成立一個類似于“國際原子能機構”的國際人工智能監管組織。在具體的監管內容和監管方法上，UKSDEA中提出，制定人工智能治理框架時應考慮利用“以風險為基礎的監管方法”，即先進行整體性風險評估，再根據具體應用場景和潛在風險制定不同的監管措施和標準，使人工智能治理框架與所面臨的風險相適應。此外，歐盟《人工智能法案》首次明確對人工智能采取風險分級分類監管，將人工智能系統分為四個風險類別：第一是嚴格禁止產生“不可接受風險”的人工智能系統并附加高額處罰；二是明確“高風險”的人工智能系統將遵守風險管理措施并接受全生命周期評估；三是對“有限風險”的人工智能系統設定特定的公開要求和透明度義務；四是放棄對低風險或最小風險級別人工智能系統的監管。

不同應用場景的利益關系調整和合法權益保護要求各異。張凌寒提出，應構建“基礎模型層、專業模型層、服務應用層”的分層治理體系，發展適應不同治理目標的復合型系統治理。此前，分類分級治理制度在中國常見于算法、數據等領域4，如2021年9月印發的《關于加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》首次提出要“推進算法分級分類安全管理”；《中華人民共和國數據安全法》則指出應建立數據分類分級保護制度，按照數據對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權益的影響和重要程度，對數據實行分類分級保護。2023年，國家互聯網信息辦公室等七部門聯合公布的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）也賡續了分級分類治理的思路。《暫行辦法》第三條明確提出“對生成式人工智能服務實行包容審慎和分類分級監管”；第四條則指出要“基于服務類型特點，采取有效措施，提升生成式人工智能服務的透明度”；第六條提到了“推動公共數據分類分級有序開放”；第十六條再次強調，國家有關主管部門應針對生成式人工智能技術特點及其在有關行業和領域的服務應用，制定相應的分類分級監管規則或者指引。當前的人工智能技術還遠未真正成熟，過于嚴苛的規則束縛反而會制約人工智能推動社會變革和進步。分類分級監管的好處在于避免了“一刀切”式的粗獷立法，有利于增強法律的針對性、科學性，提升監管的精確性、有效性。由是觀之，今后，在搭建國際人工智能治理框架時，也應貫徹風險分類分級治理的思路，力爭做到張弛有道。具體而言，可以以中國現有的分級分類治理實踐和歐盟《人工智能法案》為基礎進行系統整合和迭代升級，由國際性標準化機構進行風險評估，把治理重點放在常用的高風險人工智能產品和服務上。

四、結語

隨著人工智能技術層面的創新突破和應用層面的廣泛落地，人工智能正在引發新一輪的技術范式轉移和社會生產力變革。人工智能是當下世界各國數字治理規制博弈的核心領域，新加坡數字經濟協定中人工智能規則的共同目標是搭建一個“人工智能國際治理框架”，充分發揮國際組織力量，在人工智能領域開展國際合作，促進人工智能技術道德、可信、安全和負責任地發展，在歐美模式之外為中國乃至全球的人工智能治理方案提供了重要參考。人工智能治理是全球數字治理項下的一個子領域，展望未來，數字身份、生物識別、量子計算等層出不窮的新興科技會進一步擴展數字經濟協定議題的深度和廣度。現如今中國在科技領域“大而不強”，科技自主創新能力與發達國家相比依然存在一定差距，芯片、光刻機、操作系統等多項核心技術面臨“卡脖子”難題。中國要進一步提升自身在人工智能領域的全球影響力，推動構建全球數字命運共同體，應學習新加坡數字經濟協定中的人工智能規則構建經驗，通過立法促進科技創新與產業的深度融合，擴大國際科技交流合作，探索構建具有中國特色的人工智能發展戰略，為數字經濟高質量發展創造更有利的環境。

（責任編輯：劉" 嫻）

Theoretical Conception of China's Artificial Intelligence Governance：

Reflections on Singapore's Digital Economy Agreement

Yan Chi（Tongji University/Shanghai Collaborative Innovation Center of AI Social Governance， Shanghai， 200092， China）

Abstract：In the era of digital economy， artificial intelligence （AI） is becoming a new engine to promote economic development. With the increasingly fierce competition and game between China and the United States， China's current AI development is hampered by and the AI governance theory needs to be reconstructed urgently under the scientific and technological blockade and sanctions by the United States. As a pioneer in digital economy agreements worldwide， Singapore hascompleted negotiations on four digital economy agreements with five countries since 2020. At the same time， Singapore is also an advocate in the field of global AI governance. Sorting out the AI rules in Singapore’s digital economy agreement and summarizing advanced development experiencecan better provide reference and inspiration for China's AI governance. The common goal of theAI rules in the Singapore’s digital economy agreement can be summarized as “building an International AIgovernance framework”， and the way to achieve this goal is to use Article 8.61-R of the United Kingdom-Singapore Digital Economy Agreement （UKSDEA） as a model to give full play to the power of international organizations， carry out international cooperation in the field of AI， and promote the \"ethical， credible， safe and responsible\" development of AI technology. In the future， China should start from both domestic and international dimensions to construct AI governance programs with Chinese characteristics. At the domestic level， Artificial Intelligence Law， which is being studied and formulated， can consider adopting the \"promotive legislation\" mode to better boost the high-quality development of China's AI industry; at the international level， China should continue to promote the accession process of the Digital Economy Partnership Agreement （DEPA）， actively apply to join the Global Partnership on Artificial Intelligence （GPAI）， establish a riskbasedsupervision， and formulate a systematic international AI governance framework as soon as possible.

KeyWords：Singapore; digital economy agreement; artificial intelligence; DEPA; promotive legislation