公民監督權的規范構造與基本類型

姜興智 王勇

［摘要］公民監督權是憲法明確規定的基本權利。公民監督權憲法規范內涵與保障模式的模糊不清，造成公民監督實踐中的路徑闕如、救濟缺位以及目的異化等困境。《憲法》第四十一條規定的公民監督權作為憲法基本權利，是貫通“公民”監督與“人民”監督的關鍵所在。厘清公民監督權規范生成與概念分野的基本邏輯，基于公民監督的規范結構與制度邏輯，對具體監督權及其國家保護義務進行類型化研究，是明確公民監督權體系化構建路徑之基礎。應通過形成公民監督權憲法規范體系性解釋、建構公民監督權“二階層”解釋路徑、促進公民監督權釋法目的的“價值性托付”，實現全過程民主監督理念下公民監督制度的全要素完善。

［關鍵詞］全過程人民民主；公民監督權；法治監督；憲法

［中圖分類號］D911.01 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0128-09

一、問題的提出

公民監督是確保黨和國家監督體系目標有效實現的基礎性保障。基于公民監督權憲法規范的不充分詮釋現狀，需要依托法律規范的具體解釋模式，完成公民監督權利的類型化與制度化，確保全過程、全要素實現公民監督。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第四十一條所規定的公民監督權作為政治性基本權利，是公民監督的權利規范保障。在“公民”與“人民”憲法概念二元分野的背景下，包括公民監督權在內的基本權利規范，是公民個體權利在日常活動中得以直接實現的具體憲法制度。相較于以“人民”為規范主體的憲法制度，公民監督權的實現更具有直接性與現實性。公民監督制度的發展與完善，對于彌合“剛性制度規則”與“動態監督治理”之間的分歧，彌合“封閉式組織結構”與“開放式監督空間”的鴻溝，具有重要意義。基于此，本文以監督的權力保障特征為標準，將不具有直接處分權能，需要依托特定權力機關保障實現的法治監督類型劃分為純粹型監督；將具有直接處分或問責權能，不需要依托其他權力機關保障實現的法治監督類型劃分為復合型監督。具體而言，以《憲法》第四十一條為規范基礎的公民監督權，在屬性上屬于需要依托國家權力保障和救濟的純粹型監督。《憲法》第四十一條規定的具體監督權利、個人義務以及監督權利國家保護義務，構成了完整意義上的公民監督基本權利制度。通過對其進行解釋論意義上的類型化研究，有助于破解當前“法律化公民監督權”存在的不周延問題，進而改變公民監督權的“扁平化”狀態。以此為基礎，在規范層面和實踐層面促進公民監督權利制度的全要素體系化完善，提升公民監督權對于實現全過程民主監督的核心價值。

對于《憲法》中的公民監督權的體系性完善，有學者提出基于《憲法》第二條第二款、第三款與第四十一條，依托主權者“人民”的“人大代表—公眾—公民”的三種實體轉換及內在關聯，整合為由公民監督、公眾監督和人大監督耦合而成的監督體系［1］。在此基礎上，基于以憲法的規范內容、體系結構及制度邏輯為基礎的公民監督權利制度構建，從不同視角詮釋作為國家主權者的“人民”監督與作為國家機構對應的“公民”監督之間的切換邏輯與實現機制。當然，從“公民”向“人民”的理性轉化應極為慎重，需要在法律軌道上進行。基于此，規范憲法學視域下公民監督權的解構與展開，對于根本法意義上公民監督權的實現，乃至全過程民主監督權利基礎的形成與鞏固具有重要意義。具體而言，基于“問題提出—規范詮釋—類型分析”的研究邏輯，本文的核心關切有三：第一，《憲法》第四十一條公民監督規范的實質內涵如何得以明晰？第二，《憲法》第四十一條公民監督規范包含的各方面要素如何類型化？第三，全過程民主監督理念下公民監督權如何制度化完善？

二、作為基本權利的公民監督權

公民監督權的展開與實踐首先需要厘清其規范基礎，特別是根本法基礎。《憲法》將公民監督權規定于第二章“公民的基本權利和義務”中的第四十一條，明確了公民監督權作為基本權利的憲法定位。應當在此前提下，明確公民監督權的指導思想、本質特征、總體目標和根本價值、基本原則與實現路徑［2］。然后在規范解釋前提下，對公民監督權內涵與外延的完整詮釋，應當建構能夠體現“內部證成結構的組成要素之間的彼此和諧的相互關系”的融貫性（justificatory coherence）的解釋框架［3］。基于這一邏輯，需要從憲法文本乃至更為宏觀的法律規范體系層面，探討作為政治性基本權利的公民監督權在應然意義上的規范生成。

（一）公民監督權的三重詮釋層次

卻伯（Laurence H.Tribe）提出，鑒別特定憲法條款中所暗含的一種或幾種核心價值的方法，是將該條款置于憲法其余部分的總體結構中［4］。公民監督權在憲法體系內的規范支持，主要包括三個方面：《憲法》第四十一條公民監督權規范、第四十一條同憲法基本原則的實質關聯以及第四十一條同第二十七條第二款的邏輯關系。

1.公民監督權的規范闡釋

《憲法》第四十一條從規范角度明確了公民監督權、國家保障義務和受國家賠償權，這種權利“共享式”規范模式從完整意義上規定了公民監督國家權力運行的完整路徑、保護義務、救濟機制，體現了全過程人民民主理念下公民實現全過程民主監督的根本法保障。

首先，《憲法》第四十一條在憲法體系中位于第二章“公民的基本權利和義務”，屬于憲法的基本權利規范。因此，從權利位階和權利性質的角度，本章之內規范的基本權利不僅具有憲法效力，而且也具有概括性和抽象性特征。立足于憲法規范中的基本權利，闡釋其規范結構、特征邏輯，屬于其輻射范圍之內的特殊權利類型，符合基本權利規范展開的本質邏輯。

其次，《憲法》第四十一條第一款直接明確了這一權利享有主體為“公民”。作為法律概念，《憲法》第三十三條明確了公民這一主體范圍的廣泛性，即具有中華人民共和國國籍的人均享有基本權利規范中的各項權利。換言之，不論身處何種法律關系中的中國公民，一律平等享有這一權利。

再次，對于本條款中公民監督權直接指向對象的國家機關和國家工作人員的規定應當予以合理解釋。相對于國家機關基本范疇的相對明晰，國家工作人員的基本外延仍需要進行深入的結構性闡釋。雖然《中華人民共和國刑法》第九十三條明確了國家機關中的國家工作人員和其他以國家工作人員論的相關人員，但對《憲法》第四十一條中國家工作人員的闡釋，不宜延展至以國家工作人員論的相關情形。其原因在于，憲法意義上的國家工作人員在憲法中與國家機關的并列式規定，體現了國家工作人員基本范疇的憲法邏輯。對此，可以參照《憲法》第二十七條中憲法宣誓制度中國家工作人員的范圍界定，即根據全國人大常委會關于實行憲法宣誓制度的決定，憲法意義上的國家工作人員僅包括由國家機關任命的公務人員。因此，作為《憲法》第四十一條基本權利監督對象的國家工作人員應當限定為由國家機關任命的公務人員，也就是狹義上的國家工作人員。

最后，本條文對于被監督主體范圍的“任何”規定，進一步明確了公民可以在憲法意義上通過批評和建議以及申訴、控告或者檢舉的途徑監督“任何”國家權力行使主體，包括隸屬于特別權力關系之內的上級機關和直屬領導等。因此，作為基本權利的公民監督權可以“穿透”特別權力關系產生的隱性阻礙，保障公民正常的監督活動不被任何異化的權力行為所壓制。對其進行必要分析主要是基于“舉重以明輕”的思維邏輯，確保《憲法》第四十一條公民監督權得以在權力運行的全過程、全領域實現。尤其是在公法實踐中特別權力關系影響泛化的間接作用下，對其法治問題的分析應當突破國家機關的壁壘，確保國家機關之外的公民主體也能在任何情形下得到公民監督權的充分保障。

此外，對《憲法》第四十一條規定的五項純粹型監督途徑進行擴張性詮釋，也是在法律實踐中公民監督行為尋求根本法支持的客觀要求。其中，申訴、控告或者檢舉三種途徑對于特定公法身份主體而言，除了向其所處體系外的法定權能機關尋求監督救濟，還可以向體系內的監督權能部門以及上級機關進行申訴、控告或者檢舉。

2.《憲法》第四十一條同憲法基本原則的實質關聯

《憲法》第四十一條與憲法基本原則之間的實質性關聯，是超越該第四十一條單一規范進一步闡釋公民監督權憲法本源性基礎的關鍵所在。具體而言，主要可以從以下方面加以分析。

第一，《憲法》第二條規定的人民主權基本原則為公民監督權提供了根本制度性保障和制度性目標。人民主權基本原則的核心價值不僅在于為公民監督權利提供了根本制度支持，還為其明確了根本制度性目標。進一步而言，具有法定身份的監督權利主體，基于法律規定的實體權利內容和監督程序規定，行使自身監督權利，其根本目的在于實現一切權力屬于人民的憲法價值與目標。

第二，《憲法》第三條規定的民主集中制原則以及國家機構與人民的關系，是公民監督權利實踐應當遵循的基本原理。民主集中制雖然在直接意義上是國家機構組織活動的基本原則，但其在憲法規范體系中位于總綱第三條，統領后文的具體憲法制度，并且以《憲法》第二條人民主權原則為基礎，是明確人民群眾在實踐中具體參與國家權力活動時需要遵循的基本邏輯。其不僅為部分情形下公民監督權的行使明確了基本活動原則，更是有利于規避無序監督行為對國家機構正常運行的負面影響。當然，民主集中制這一概念中的“民主”主體范疇應當涵蓋公民監督權的享有主體。

第三，《憲法》第五條明確的社會主義法治原則為公民監督權提供了根本遵循與行為標準。公民監督權的監督行為依據和監督保障依據需要遵循法律規范，完成公民監督權的根本制度目標。當然，相較于公民監督權的一般主體，檢察官、監察官等監督職責主體在一定意義上，也有助于從內部通過法治監督機關的職權活動，促進社會主義法治原則的有效實現。

3.《憲法》第四十一條同第二十七條第二款的關系反思

《憲法》第四十一條的公民監督權規范與《憲法》第二十七條第二款構成了“非鏡像回應型”規范邏輯關系。二者之間的邏輯關系是全面厘定公民監督權憲法內涵的重要基礎。二者之間的非對稱之處在于主體方面的差異：前者的主體為“公民”，而后者的主體為“人民”。作為法律性概念的“公民”，強調了“監督權”這一權利類型；而作為政治性概念的“人民”，強調了人民與國家之間的“監督關系”。二者之間并非絕對意義上的周延關系。基于此，具體法律關系中的“公民”盡管根據基本人權原則享有法定限度的“監督權”，但是作為排斥于“人民”范疇之外的“公民”，就不再屬于國家接受人民監督規范中的“人民”主體范疇。當然，絕大多數法律上的“公民”都可以歸結于政治意義上的“人民”范疇。因此，《憲法》第二十七條規定的“國家接受人民監督”的規范，明確了國家機關根據自身職能、依據法定程序主動接受人民群眾監督的國家義務。這一規范可以視為《憲法》關于公民監督權國家保護義務的根本法依據之一。

不僅如此，對本條規范中的“人民”也應當進行合理界定，即受國家公權力影響的一切主體，包括國家機關外部的人民群眾和國家機關內部的工作人員個體。《憲法》第二十七條第二款國家權力受人民監督的憲法制度規范與第四十一條明確國家機關必須負責查實并處理公民監督事項的規定，形成了憲法規范之間“總—分”的關系，這也是國家以能動性積極措施保障特定身份主體之下公民監督權的立法責任基礎。此外，《憲法》第二十七條國家權力主體應當與人民保持聯系、尋求人民支持、接受人民監督的規定，在根本法意義上保障了《憲法》第四十一條公民監督權可以突破因法制體系漏洞而產生的阻礙，保障其在全要素和全時空范圍內的有效實現。

（二）公民監督權的體系構成

對于公民監督權利體系構成的分析，應當以憲法為規范前提，考察法律體系中與這一基本權利密切相關的具體權利。應當從展開形式到權利類型再到立法特征等諸多方面，對作為基本權利的公民監督權的體系構成進行深入分析。需要明確的是，當前法律體系中享有監督權利的身份主體并非均為憲法意義上的公民監督權在具體領域的直接展開。《中華人民共和國監察官法》（以下簡稱《監察官法》）和《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）等特定主體立法中規定的監督權利的憲法基礎包括其所依托宏觀制度和作為基本權利的公民監督權。相對而言，人民監督員和人大代表等主體所享有監督權利的基礎則在于《憲法》第二條和第二十七條的人民主權原則和人民監督原則，其并非公民監督權的具體化展開。此類主體的監督權利應當作為與公民監督權利體系相關聯的權利類型加以分析。

首先，不同法律對于公民監督權的法律化展開形式存在明顯差異。一是列舉式，這一形式類似于憲法文本中的規范形式，明確了監督權行使的相應路徑，如《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第十五條、《中華人民共和國教育法》第四十三條。其中，多數立法存在對《憲法》第四十一條中具體監督方式的“限縮”。對于此類“限縮”，不宜直接通過“法無禁止即可為”邏輯加以詮釋，其原因在于《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國學位條例》等法律法規在實質上正面規范了權利救濟的具體路徑，而且，公務員等主體基于其隸屬于國家機構的實際情況，其監督權利的實現路徑也可能與不具有此類身份的主體存在差異。二是抽象式，即僅明確特定主體享有監督權，但未對其進行具體規定，如《中華人民共和國軍人地位和權益保障法》第十七條。三是委任式，此類情況主要存在于專屬性監督權利，一般將監督的具體規則委托至相應國家機關加以制定。基于此，應當在厘清規范現狀和詮釋規范內涵的基礎上，探索在相關法律法規中改變監督權利的規定模式。具體而言，合理改變當前“抽象式”監督權利的規定模式，探索發展“描述式+列舉式”模式，明確這一權利的實質內容，保障《中華人民共和國立法法》第六條全過程人民民主原則在監督權利立法中的具體化實現［5］。

其次，在《公務員法》第十五條、《檢察官法》第十一條以及《監察官法》第十一條等法律條文中明確了特定身份主體所享有的監督權利。上述特定主體的監督權利與本文所聚焦公民監督權的關系，是法律權利與憲法權利的關系。二者間不僅在具體內容和權利位階上存在差異，更具有不同的制度背景和政策基礎。盡管如此，上述主體立法中規定的監督權利與《憲法》第四十一條公民監督權仍然存在不容忽視的規范聯系，因而不能將其關系割裂。相關主體雖然具有國家工作人員的法定身份，但其在微觀法律關系中卻可能是受國家機關和居于領導職務國家工作人員行為侵害的權利主體。在此情況下，此類主體基于相關立法所享有的具體監督權利與其作為公民所應當享有的公民監督權之間，形成了直接性保護與兜底性保護的關系。

再次，如前所述，相關公法主體身份法中對于監督權利行為方式乃至救濟途徑的基本內容，可能相對窄于《憲法》第四十一條公民監督權關于相關內容的規范表述。與之相區別的是，包括人大代表、人民監督員等監督主體是以《憲法》第二條、第二十七條為規范基礎，根據民主集中制原則，有序參與公共事務并行使公民個人無法直接實現的法定監督權能。當然，基于其參與事務的公共屬性，根據《中華人民共和國監察法實施條例》第四十三條的規定，上述相關人員作為監督主體的同時也是被監察監督的對象，因而具有監督主體與被監督主體的同體性特征。這在本質上也符合權利與義務相統一的基本理念。

概言之，現行法律體系對“公民監督權”規定的立法特征有三：一是在效力層級上，從基本法到一般法均有覆蓋，從實體法到程序法均對“公民監督權”從橫、縱兩個方向進行了關聯性規范；二是對“公民監督權”的立法模式形成了“權利內容—對應義務”的規范邏輯，從結構上回應了《憲法》第四十一條對于這一權利的規范邏輯；三是部分法律規范中雖未直接出現“公民監督權”的直接表述，但仍在促進相應主體監督權能實現過程中發揮重要作用，揭示了立法主體將抽象憲法制度具體化展開的規范邏輯［6］。

對于這一問題的理解，是合理辨析“基本權利—一般權利”邏輯關系的關鍵所在。具體法律文件中對于相關主體監督權利的規范，基于具體制度實際，對監督權利的實際內容和實現機制可能有所調整，這并非權利“篩選”的過程，而應當是通過憲法規范體系性詮釋的路徑，是對憲法基本權利規范和制度關聯性規范的實質內涵進行再詮釋的過程。當然，為了確保法律體系有效完整地貫徹憲法明確的公民基本權利，公民基本權利在下位法中原則上不應予以改變或限制。即使基于特定領域制度原則的現實作用，公民在具體領域實現其基本權利的方式有所改變，也不得在根本意義上剝奪公民的憲法權利，而應當重塑其救濟路徑，保障公民權利在實質上不受影響。具體而言，公民監督權在立法邏輯上的展開，就是指其在法律體系中的具體化規定，這在應然意義上并非“轉述型”規范展開，而是具有較多特殊制度邏輯的“改造型”規范展開。

三、公民監督權中的制度性要素

基于上述分析，可以在規范解釋層面初步厘清《憲法》第四十一條規范的實質內涵。基于對《憲法》第四十一條的規范詮釋，可以將其中各項具體權利概括歸納為“公民監督權”，而這一集成性規范在內部結構上是由不同子權利以及對應的國家義務組成的。盡管這一憲法規范所包含的各項權利均屬于政治性基本權利，但是可以按照一定標準對其規范內容進行類型化區分，進而為公民監督權保障路徑的系統性完善奠定理論基礎。通過上述的理解與詮釋，《憲法》第四十一條的規范類型，主要包括監督權利規范、公民義務規范以及國家保護義務規范三個方面。基于對上述規范的類型化歸納，可以對《憲法》第四十一條所規范的制度性內容做如下方面的類型化研究。

（一）“批評、建議、檢舉權”與“申訴、控告、求償權”

按照監督國家公權力的動機和保護利益的內容差異，可以將《憲法》第四十一條劃分為“批評、建議、檢舉權”與“申訴、控告、求償權”兩種監督權利類型。前者不僅可以基于維護自身權益的目標，而且以維護公共利益為動機，監督國家機關和國家工作人員行為的合法性與正當性；后者的主要監督動機在于維護自身合法權益免受國家機關和國家工作人員的不法侵害，以此為基礎進行各項維權行為。這一類型化區分的重要價值，擴大了1982年《憲法》之前，憲法規范關于公民監督途徑只有“控告”的單一表述，確保了公民個人基于不同利益動機監督國家機關和國家工作人員的完整性。換言之，這一條款的規范表述完整涵蓋了全過程人民民主理念下公民與國家之間監督互動的基本進路。豐富了公民監督國家的路徑，不僅符合全過程人民民主價值取向的全面性特征，更進一步明確了所有國家機關對于公民監督權利的必要保護義務。除此之外，需要明確的是，公民監督的基本范圍不限于對國家機關和國家工作人員行為合法性的監督，其在監督范圍上同時也包含對權力行為合理性的監督。

（二）“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”

如前所述，《憲法》第四十一條規范作為復合型憲法權利規范，其包含的實質內容，不僅有權利內容，還有對應的義務內容以及國家保護義務規定，而這也是權利與義務相統一原則的客觀要求。本條文第一款最后一句就明確了公民在行使監督權利的過程中“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”的基本義務。從結構上分析，這一義務性規定緊隨公民監督權利內容之后，充分明確了這一權利在其行使過程中需要遵守的權利邊界，是并列式的義務性規范，也是公民監督權中重要的制度性要素。

對這一義務性規范的理解，應當準確對應其所處憲法規范體系中的位置。作為公民監督權對應的公民義務，這一規定是《憲法》第四十一條公民監督權行使不可逾越的憲法邊界，在此框架內公民監督權利的行使不受有關國家機關的非法干預。這就為國家干預公民監督行為明確了根本法標準，排除了公民不適當行使具體監督權利，但沒有以誣告陷害為目的，捏造或者歪曲事實時，國家機關不適當干預行為的正當性。特別是制約國家機關在事前為公民通過批評、建議等路徑監督國家權力時，設置不當的事前干預和限制機制。換言之，這一義務性規則中包含的“不得捏造或歪曲事實”與“進行誣告陷害”兩方面內容的并列性關系，規制了國家干預公民監督行為的具體界限。只有在兩方面要素同時具備的情況下，才可能違反憲法對于禁止權利濫用的制度性要求。概言之，只要沒有捏造或者歪曲事實進行誣告陷害的公民監督，就不應受到國家機關的法律責任追究。所以，這一義務性規定的價值功能，不僅在于為監督權利的行使設置義務邊界，更在于規避國家機關和國家工作人員超越權限限制公民行使《憲法》第四十一條規范的基本權利。對于這一義務性規范的體系性詮釋，是解決當前存在不同形式阻礙公民監督國家機關和國家工作人員問題的根本法前提。

（三）“必須查清事實，負責處理”與“任何人不得壓制和打擊報復”

《憲法》第四十一條不僅對公民監督制度從“權利—義務”兩方面進行了全要素規范，而且也明確了針對這一基本權利的國家保護義務規范。具體而言，《憲法》第四十一條第二款明確國家機關“必須查清事實，負責處理”與“任何人不得壓制和打擊報復”。這一條款所規定的內容，就是針對《憲法》第四十一條基本權利的國家保護義務規范，即前者指對于《憲法》第四十一條規定的公民監督權，有關國家機關的積極行為義務；后者指國家機關對于這一基本權利的具體行使所應當遵循的消極行為義務。這一條款，從積極與消極兩個方面完整覆蓋了國家對于這一權利在實踐行使過程中所應當履行的最低限度保護義務。

對于上述國家保護義務規定的詮釋與理解，是影響公民監督權利能否在法治監督實踐中有效實現的關鍵因素。在消極保護義務方面，“任何人不得壓制和打擊報復”明確了義務主體和消極行為形態。“任何人”這一主體的界定不僅涵蓋了本權利的直接指向對象——“國家工作人員”的基本范疇，還在社會連帶關系日趨復雜的背景下，否定了非國家工作人員主體妨礙公民行使監督權利的行為合法性，這符合全過程人民民主理念的全面性要求，包括以往實現公民監督較為困難的特別權利關系相關領域，可謂排除了一切非法之干預。換言之，這有利于避免國家工作人員借助非國家工作人員身份對監督權利主體進行壓制與報復行為的現實可能，而這也在《憲法》第四十一條公民監督權所對應國家保護義務的基本范疇之內。除此之外，“不得壓制和打擊報復”的規則也涵蓋了可能以積極作為方式侵犯公民監督權的相關路徑。在積極保護義務方面，“必須查清事實，負責處理”所指向的責任義務主體是“有關國家機關”。對于這一范圍的理解不限于公民申訴、控告與檢舉行為的直接受理機關，只要是具有相關監督職責的上級國家機關或其他關聯性監督機關在知悉相關問題的情況下，就有義務主動采取措施監督相關主體的權力行為，避免國家法治監督體系的不周延性。換言之，這一規定不僅要求國家機關應當依法受理公民的申訴、控告或檢舉，還應當基于自身職權內容與程序規則，在管轄范圍內主動調查與處理壓制侵犯公民監督權的潛在問題以及公民監督所指向的具體事項。在日趨復雜的治理活動中，這一概括性規定有利于適應公民監督實踐中的靈活性與復雜性特征。從國家積極保護義務的行為內容角度分析，“查實”與“處理”的兩方面職責內容要求，也有助于確保公民監督的法治效果落到實處，確保公民監督權利保障制度的完整性。

四、公民監督制度的完善

（一）形成公民監督權憲法規范體系性解釋

法的“立、改、廢、釋”均以憲法為根本依據，公民監督權作為憲法明確的政治權利類型，其在立法實踐中的具體落實與應用需要以憲法內含的完整詮釋為邏輯前提。只有在此前提下，全面分析我國公民監督制度的理論基礎、運行狀態與價值目標才具有邏輯合理性［7］。

在解釋路徑的具體選擇上，體系性解釋特別是對公民監督權憲法關聯性規范進行結構性闡釋，是公民監督權實現立法完善的基本方法。換言之，應以《憲法》第二十七條和第四十一條中的國家反對官僚主義、接受人民監督和保護監督權利等關聯性規定為邏輯起點，立足于憲法根本精神和基本原則，特別是控制權力、保障權利的憲法價值立場，體系性地完整闡釋公民監督權的憲法應然內涵。在此過程中，需要統籌運用防御權理論和基本權利保護國家義務理論解構公民監督規范中的路徑指向、實現方式以及國家義務，并結合憲法關于國家治理方略的關聯性規范，深入論證公民監督權對于塑造耦合聯動型法治監督模式的基礎性作用［8］。

在公民監督權保護的法律實踐上，體系性解釋的關鍵在于尋求憲法體系之內的基本原則和基本權利，為公民監督權的法律實踐提供正當性保障。具體而言，公民主體對于國家機關和國家工作人員的批評、建議權，首先是一種言論自由，是言論自由在監督國家公權力這一特定領域中的具體表現。所以，對于國家機關和國家工作人員的批評、建議權的最低限度國家保護應當形成體系性權利保護思維。對于一些可能無法完全符合公民監督權利要件的行為，應當主動尋求言論、游行、示威等政治自由權利的辯護，避免不當追責。在此基礎上，基于體系解釋路徑，詮釋憲法賦予特定主體在具有管理制約要素的公法關系中應當具備的公民監督權，進而為公民監督權利的立法保障提供根本法支持，解決全過程民主監督視域下身份“混同”現象所影響的監督主體和監督時空的完整性問題。

（二）建構公民監督權“二階層”解釋路徑

全過程民主監督權利保障的“二階層”解釋路徑的核心是在權力運行動態過程中，如果存在法律監督權利規范缺位，那么，如何基于規范詮釋路徑尋求監督權利的全要素救濟。基于此，在“二階層”解釋路徑下，法律化的公民監督權，為國家治理實踐中的權利型監督提供最高效率的直接性保障；而作為基本權利的《憲法》第四十一條的公民監督權，為全過程民主監督體系中的權利型監督提供最低限度的兜底性保障。

具體而言，“二階層”解釋路徑中的“第一階層”，在于尋求法律法規中基于特定法律身份而享有的監督權利，以演繹推理“三段論”的方式進行解釋運用，在直接意義上保障公法關系中的法律主體監督違法行為、保障合法權益。“第二階層”則是指公民監督權尚未充分實現法律化的情況，或存在實踐層面監督路徑闕如情況下的規范解釋。換言之，對于法律法規沒有明確的公民監督具體路徑的情況，如果因權力行為發生異化而產生法律制度設計“視野”之外的侵權行為或基于現行具體制度確實不存在救濟權利之可能時，則應當基于《憲法》第二十七條和第四十一條對應性規范，確保上級機關和審判機關、法律監督機關乃至國家權力機關對基本權利的最低限度保護。進一步而言，在進行公民監督權憲法體系性解釋的基礎上，通過尋求法律體系中的“最近似權利”“兜底性條款”以及全過程民主監督關聯性規定（《全國人大組織法》第四條，受人民監督與全過程民主條款），厘清微觀場景下公民監督行為的合法性基礎。

需要指出的是，作為新法的《監察官法》第十一條第五款對于建構公民監督權“二階層”解釋路徑乃至今后的立法工作具有重要的借鑒價值。根據該款規定，監察官享有除第十一條相關條款規定的具體權利外，還享有“《公務員法》等法律規定的權利”，而對于其中“等法律”的詮釋是“第二階層”的重要突破路徑。這一開放性條款不僅有利于確保監察官權利具體內容的“開放性”，而且也為其他相關人員享有全要素意義上的監督權利提供了立法層面的借鑒思路。這在客觀上突破了對法律規則邊際的僵化闡釋，確保符合制度原則的監督權利保護路徑得以在實踐中存在。相較于“其他權利”規范模式（《法官法》第十一條第六款）而言，這一條款中的“等法律”規范模式，不僅明確了關聯性權利的制度屬性，避免個體權利的泛化擴張，更將公民監督權的外延邊際參考系由“規范結構”擴展至“法律體系”。因此，這一法律規范模式不僅為今后修訂完善相關法律提供重要借鑒，而且也為公民監督權的全要素保障提供重要解釋路徑。

概言之，公民監督權“二階層”解釋路徑的核心在于完整厘清監督權利在規范層面的救濟路徑，明確公民監督權主體應當享有不可剝奪的基本權利以及“二階層”之間的邏輯關系。“二階層”之間應當遵循從“特殊—一般”的先后邏輯順序，避免產生規范沖突、影響制度穩定和破壞法制統一的后果。通過這一路徑，確保全過程民主監督理念下的公民監督權利具備全過程、全要素保障。在此過程中，依托宏觀、中觀和微觀的制度背景，理性比較具有“對應性”特征社會身份主體之間的監督權利實質差異。

此外，憲法權利的保障與實現邏輯是公民監督權在規范層面得以體系化完善的基礎性模式。根據我國憲法權利的相對保障模式，憲法權利需要通過立法才能得以展開，進而在法律實踐中得到保障與實現，這一點與遵循憲法權利絕對保障模式的憲法司法化模式相區別。基于這一相對保障模式，法律需要在特定身份主體權利中明確有關監督的權利事項，為《憲法》第四十一條公民監督權的特定身份主體提供規范保障。

（三）促進公民監督權“價值性托付”釋法目的

作為法律發展重要基礎性路徑的法律解釋是修法與立法的重要基礎，實現“價值性托付”的關鍵就是從統攝原則和精神價值層面促進公民監督權的“體系迭代”和“制度革新”。這就需要推動公民監督權釋法目的從“工具性托付”邁向“價值性托付”。實現公民監督權釋法目的“價值性托付”，需要形成“權力、權利、制度與道德”四維解釋合力，促進全過程民主監督領域之內的“三治融合”，為公民監督權的制度化完善奠定重要基礎［9］。

實現規范主義釋法的價值回歸是在全過程民主監督視域下，實現公民監督權制度性價值的關鍵所在。基于概念分析視角，監督的特征就在于監督主體依據相關法律法規對被監督主體的權力行為進行超然性審視與合法性督促，但不會直接介入并改變或調整被監督主體的具體行為，這也是與主體資格限制更為嚴格的行政管理之間的顯性差別，而且，公民監督權法治實效的產生，需要通過權利主體在其日常實踐中加以實現。公民監督權基于人的社會身份而具體化，進而避免全過程民主監督的主體性缺位，所以公民監督權就成為法治實踐中實現全過程民主監督的重要支點之一。在全過程人民民主語境下，公民監督權是化解國家中心主義以及承包型、權威型治理模式中的消極因素，實現全過程民主監督的法治權利制度。

實現公民監督權釋法目的“價值性托付”，還需要從以下方面加以貫通。一是重塑公民監督權的釋法淵源。具體而言，公民監督權釋法目的突破“工具性托付”的前提，在于改變形式法治主義異化造成釋法局限于對法律文本的僵化解讀，而忽視法律規范所依托的制度背景和指導原則，進而擴大法律工具化的弊端。二是優化公民監督權的釋法導向。實現公民監督權釋法目的“價值性托付”，需要平衡私人法益和公共法益之間的辯證關系，以保障二者之間的和諧統一為釋法導向，基于公民權利的個體性和制度環境的公法性特征，促進公民監督權在法律實踐中的有序行使和實質保護。三是改進公民監督權的釋法評價要素。通過對公民監督權的法治實踐價值和實施成本進行統籌衡量和理性反思，改變形式解釋路徑下的僵化弊端，確保公民監督權具備堅實的實踐基礎與良好的法治成效。

除此之外，為了確保這一目的的有效實現，實踐中還應當注意：一是清理現行規范，對各級（中央/地方）、各類（專題立法/綜合立法中的相關條款、法律規范/其他規范性文件）涉及公民監督的法律規范進行系統性的梳理與歸納；二是對既有涉及權利型監督的法律規范進行科學評估，包括對各規范的靜態評估和對規范體系運行狀態的動態評估；三是形成全過程民主監督制度建設規劃，并與國家法治發展戰略相切合，形成科學匹配、有機銜接的發展策略與步驟［10］。

五、結語

公民監督權作為全過程民主監督體系的憲法權利基礎，是實現全過程民主監督的基礎性法治保障［11］。《憲法》第四十一條公民監督權對于塑造全過程民主監督體系的關鍵在于，確保公民對國家機關和國家工作人員監督的全過程、全要素落實與實踐。同時，公民監督權作為公民個人可以直接實現的憲法權利，其對公民權益不受國家機關和國家工作人員侵犯的兜底性保護作用是不可或缺的。但是，由于以往作為基本權利的公民監督權缺乏系統性的法治保障，使得公民在法治監督實踐中應當發揮的價值功能常常被忽視。而這一問題的解決不僅是保障公民基本權利的直接要求，更是實現社會主義法治監督體系要素齊備、能效增益的必然要求。

對于公民監督權實現困境的破解，應當突破規范解釋缺失、保障機制薄弱等制約因素對公民監督權利實現的不利影響，強化全過程人民民主監督體系的法治賦能。這需要以對《憲法》第四十一條的詮釋為起點，對公民監督權在憲法層面中的制度性要素進行體系性解釋，進而明確公民監督權利制度完善應當遵循的規范前提。在此過程中，應當類型化分析公民監督權中的具體權利應當遵循的憲法邏輯。以此為基礎，權力主體應當基于保障公民權利的實踐目標，積極尋求公民監督行為的合法性詮釋。換言之，就是將以往實踐中潛在的“違法性推定”改變為“合法性推定”，將對公民監督行為的規制型思維轉化為保護型思維。特別是應當基于對現行立法中法治監督關聯性規范的詮釋，厘清公民監督權的國家保護義務。在此基礎上，應當建構公民監督權的“二階層”解釋模式，確保公民監督權利保障的規范供給，促進公民監督行為的制度賦能，進而實現公民監督權釋法目的“價值性托付”。

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［責任編輯：向長艷］