河南省河長制政策執行中的問題及優化建議

□文/郭志童 阿茹罕

（內蒙古農業大學人文社會科學學院 內蒙古·呼和浩特）

［提要］河南省政府積極響應十八大精神，以保護河湖生態為重點工作任務，在全省范圍內推行河長制。然而，實施河長制的政策過程中遭遇不少困難，仍有若干待解決的問題。本文以河南省河長制政策為核心，分別從理想化的政策、政策執行機構、政策目標群體、政策執行環境等四個維度分析政策執行過程中存在的問題，并提出完善建議。

全面推行河湖長制，是黨中央、國務院為加強河湖管理保護作出的重大決策部署，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。2022 年10 月16 日，習近平在二十大中深刻指出：要堅持河（湖）長制治水工作機制和責任制，用生態的辦法解決生態的問題，以河（湖）長制為總抓手，強化總河長令引領和主導作用，從河流整體性和流域系統性出發，嚴守河道行洪安全底線和生態保護紅線，加快提升水治理現代化水平，不斷提高水生態健康水平。當前，河南省正處在全面建設社會主義現代化強國的時期，河湖管理保護工作面臨前所未有的壓力和挑戰，一些地方侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂現象時有發生，部分區域水環境質量差、河道環境流量不足、水生態受損重且難以短期內恢復、水環境隱患多等問題日益凸顯，成為制約經濟社會可持續發展的重要瓶頸。

一、河南省實施河長制現狀分析

河長制的出現是建設水生態文明的重要力量，全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進水生態文明建設的內在要求，是完善水治理體系、保障水安全的制度創新，對解決我國復雜的水環境問題、維護河湖健康生命有積極推動作用。河南省扎實落實生態保護與高質量發展的戰略，積極推動完善現有河湖長制與河南省水資源環境特性相適應，使得河南省實施河長制取得顯著成效。

（一）河南省河流湖泊概況。河南地區跨越了黃河、淮河、海河和長江這四大水系，擁有超過1，500 條交織在一起的河流。其中，流域面積超過100 平方公里的河流有493 條，湖泊數量相對較少，僅有8 個湖泊面積達到或超過1 平方公里。黃河穿越了中部地區，其境內的主流長度為711 公里，流域覆蓋了3.62 萬平方公里，大約是全省總面積的五分之一。淮河位于省境的中南部，擁有眾多的支流和豐富的水資源，其干流全長達到340 公里，流域覆蓋面積為8.83 萬平方公里，大約是全省總面積的一半。北方的衛河和漳河最終匯入海河。丹江、湍河和唐白河這些西南方向的河流最終匯入漢水。全省的水資源總量高達413 億立方米，在全國范圍內排名第19。河南的水力資源儲量為490.5 萬千瓦，其中315 千瓦是可供開發的。

（二）河南省河長制實踐規劃

1、政策落實方面。作為一項全新的河湖治理制度，自河長制在全國普遍推廣以來，河南省高度重視，并安排市水利廳專人負責此項工作。在對全省河道狀況進行調研的基礎上，2017年5 月河南省制定了省級河長制工作方案，隨后，全省的17 個市也陸續出臺工作方案，方案對全省河流的職責權屬、治理目標、管護指標進行了明確，同時還對河長制工作中加強水污染防治、做好河湖防汛度汛、加強水生態修復等任務進行了細化。根據河長制工作部署，河南省共設置省級河長的河流有6 條，省、市、縣、鄉、村五級河湖長共923 名，17 個市也建立了分級分段河長體系，在各條河道上設立河長制公示牌，公示牌上對河流信息、河長職責、治理目標進行了整體明確。

2、工作職責方面。（1）河長職責。河南省共設五級河長，每級河長都有所需踐行的工作職責。省級河長對全省的河流負總責，在河長制的各項工作安排中起引導、協調、監督等作用，是全面推進和保障河長制有序進行的總抓手。市級河長根據省河長制辦公室的部署安排，并結合責任水域的具體情況，嚴格落實與執行各項水環境治理目標，并及時向上級反饋。縣級河長是河長隊伍中的中堅力量，任務更為細化，在落實各項工作安排之余，重視對保護河湖環境的宣傳工作，加大對各種違法涉水行為的監督和處理力度，從源頭上減少對水環境的污染。（2）河長辦公室職責。省河長辦根據總河長對河湖治理的總體規劃與建設目標，編制河湖檔案，建設信息平臺，細化工作安排，并協同相關職能部門共同開展河湖治理工作，負責對下一級河長制工作的監督與考核。各市河長辦負責落實與執行省河長辦交付的各項任務，上傳下達，落實巡河工作，及時發現與處置隨意排放、亂采亂挖等破壞行為，并做好監督、上報及反饋。

3、治理目標完成方面。2017 年5 月，河南省開始在全省全面推行河長制，并制定了2018 年、2019 年、2020 年和2030 年分階段實現水污染防治、水資源保護和河湖管護目標。河南省根據全省河流（含湖泊、水庫）的分布情況，明確各級各段河長負責人，在水利廳成立省河長制辦公室，確定抽調人員名單，編制“一河一策”，設置河長公示牌，建立各級河長制信息平臺，逐步建立明確的河長制治理體系，實現河長制在全市每條河流、每段水域的全覆蓋。河南省在2017 年至2022 年期間制定的河長制治理目標多側重于以下三個方面：一是集中治“亂”，開展河湖“清四亂”常態化規范化，排查整治“四亂”問題582 個；二是持續治“砂”，嚴打非法采砂，年初組織“回頭看”，汛期組織專項整治行動，大力推廣應用機制砂，出臺水利工程機制砂應用技術規程地方標準，目前全省機制砂生產規模達到1.5 億噸，加之河砂年開采量0.5 億噸，基本滿足全省建設用砂需求；三是創新體制機制，大力推進“河長+”改革，省、市、縣三級全面推廣“河長+檢察長”模式，積極探索河湖生態保護公益訴訟新路徑。

二、河南省河長制政策執行中的問題

政策的實施不僅僅是簡單地將政策文件上傳或下達，它涉及到政策的制定、實施以及反饋等多個環節的互動和博弈，構成了一個復雜的過程。因此，本研究采用史密斯政策執行模型，從理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境這四個方面分析了影響河南省河長制執行的各種因素，旨在為河長制政策的優化和可持續發展提供實際的依據。

（一）理想化政策：政策本身存在缺陷。首先，河長制的法治建設不夠完善。在史密斯政策執行分析模型中，政策的合法性被視為理想政策的核心要素，政策需要與民眾的意愿相一致，并在我國的政治實踐中由各級人民代表大會及其常務委員會來制定或批準。然而，我們仔細觀察河南省河長制的建立過程可以發現，省政府辦公廳在2017 年6 月發布的《河南省全面推行河長制工作方案》主要是基于河南省自身的環境治理需求和中央政府的環保要求來建立河長制的。這一方案并沒有得到同級或上級人大及其常委會的審議和批準，也沒有被納入到我國的法律制度體系中。因此，河南省河長制的實施缺乏明確的法律支持，其可持續發展也受到了一定的質疑。其次，政策的內容與實際情況脫節。由于河南省內河流的廣泛分布和廣闊的流域面積，其管理面臨著巨大的挑戰。再者，河湖的整治工作本質上是一項龐大且復雜的任務，而在河長制政策的具體實施中出現了與實際情況不符的問題。這主要是因為在制定《河南省全面推行河長制工作方案》等相關政策時，沒有充分考慮到各個城市河流的具體狀況，所制定的政策僅僅是一個基于河南省整體河流情況的寬泛政策。在政策發布后，各個城市可能會因為自身的因素，如地理位置或利益基礎的差異，而難以完全按照既定的指令來執行。

（二）執行機構：政策執行主體建設存在短板。一是政策執行面臨執行能力困境。在現代中國的生態管理實踐中，生態管理與政治動員是密不可分的，中央政府是通過政治動員來推動相關政策的實施。但是，與中央政府的強烈政治動員形成鮮明差異的是政策執行者的能力不足。從2017 年河南省發布的《河南省全面推行河長制工作方案》中，我們可以觀察到，由于各級河長由地方黨政首腦擔任，他們在確定河流治理方案以及面對跨區域、跨流域、跨部門的治理等高度專業化的任務時，由于缺乏相應的專業知識，很難勝任這種高度專業化的工作，在指導任務中，其個人能力遭遇了挑戰。二是執行部門之間存在矛盾。從河南省政府出臺的《河南省全面推行河長制工作方案》中我們可以明確看到，負責全面推進河長制工作的領導小組成員涵蓋了各級地方政府、省水利廳、省發展和改革委員會、省環保廳等。此外，還在省級水行政管理部門設立了河長辦公室，并對所有省級政府部門和生態環境部負有責任。盡管河南省已經建立了一個相對完善的操作體系，但各個小組之間在職責分配和協同工作上仍存在模糊之處。該小組的所有成員都受到河南省政府的領導，并對總河長負有責任，同時也受到上級部門的直接指導。在省政府的領導和壓力下，小組成員能夠遵循和協調，但由于職責的交叉和模糊性，這一問題并沒有通過“河長制”得到解決。

（三）目標群體：政策目標群體參與程度低。一是目標群體參與方式單一。在實際操作中，許多與河長制有關的文件中的規定并不明確，公眾的參與大多僅限于事后。在河長制的政策制定和相關事宜上，公眾的了解明顯不足，參與度不高，導致公眾參與呈現出形式主義的趨勢。其主要特點是：首先，公眾的參與主要集中在社會監督這一環節，其內容相對簡略。“政府正在采取行動”和“民眾成為觀眾”的現象正在出現。其次，公眾的參與更多的是被動的，而不是積極主動的。在政府的統一規劃和安排下，公眾僅僅專注于執行環境治理的任務，卻對治理的起因、結果、實施步驟、依據和評估等方面一無所知，更別說有機會表達自己的觀點或參與決策過程了。二是缺乏政府有效回應。要讓公眾參與河長制，政府需要對公眾的咨詢和疑慮給予及時和有效的回應，但事實上，河南省政府與公眾之間的有效互動和回應在總體上還是比較有限的。雖然河南省河長制有一些規定，如“定期向社會公開考核結果”和“考核結果應當向社會公開”，但關于如何公開，公布的形式、內容數量、時間和地點等方面，公眾參與的監督規定仍然不夠明確。

（四）政策環境：政策執行環境資源匱乏。一是經濟環境：資金供給持續性不強。河南省的河湖流域覆蓋面積廣泛，其中受到污染的區域所占的比例較高，因此對水域進行整治和恢復水生態系統需要投入大量的資金和物資。目前，河長制的資金主要依賴于財政撥款，部分資金是通過銀行貸款獲取的，這對省級的財政預算構成了相當大的壓力。關于河流污染治理的資金籌集，河南省在實施河長制的方案中都強調了增加對河湖治理的財政支持，設立專門的河長制資金，并鼓勵社會資金參與到治理中。然而，這些建議和制度的具體執行尚未明確。目前，除了在水質監測和某些基礎設施建設上的參與外，其他領域并沒有社會資金的整合和合作。二是社會背景：社會監督缺失。河南省在執行河長制政策時，普遍缺少來自群眾、公益團體、志愿者團體和非營利組織等社會各界的有效監督。一方面對執行主體的執行能力缺乏有效的監管。目前，河長制政策的執行和考核主要是由河長辦負責，他們對成員單位、工作人員和河長進行從上到下的逐級考核。考核的依據是內部的考核文件，而考核結果很少對外公開，社會對執行過程和效果的了解也很有限。另一方面對污染行為的監控不足。政策的實施不可能是無懈可擊的，即便政府是主要的執行機構，也受到資源和能力職責的限制，不能全面監督所有的污染行為。

三、河南省河長制政策執行優化建議

針對河南省河長制執行過程出現的問題，從優化制度設計、優化部門組織機構、構建公眾參與機制、營造良好政策環境等角度提出優化河長制執行的對策，探索河長制可持續發展的優化路徑。

（一）優化制度設計。一是優化程序設計，以提高“河長制”的法制化程度。學術領域的專家普遍持有這樣的觀點：為了提高“河長制”的法治和制度化運行水平，采納一套合理且嚴格的立法措施是不可或缺的，一個既實用又高效的制度框架將基于全國各地的實踐經驗進行梳理，并將其提升為具體的規則和制度，通過法律框架來限制各級河長的“個人自主決策權”。在實際操作中，河南省應當借鑒浙江、海南等地的“河長制”執行經驗，并參照《浙江省河長制規定》和《江蘇省河長制湖長制規定》來制定更符合河南實際情況的河長制規定。通過立法手段，實現河長制從政府文件向法律法規的轉型，從而依賴法律制度來治理水資源。目前，“河長制”的法治化探索只是開始，河南省在未來還需要努力將實踐經驗轉化為地方性的法規和部門規章。二是因地制宜確定政策內容。目前，在河南省內超過一千條河流已經根據其流經的地市被納入了河長制的工作范疇。例如，黃河這一大流域，以及小如三省交界的躍進渠，都已經指派了專門的人員來負責管理。河南省共有17 個地級市，每個市的經濟發展狀況各不相同，流經不同地區的河流生態環境也有所不同，因此在工作過程中遇到的問題也自然會有所區別。在制定河南省河長制政策時，需要根據各個地區河道的具體情況來進行綜合規劃和協調，包括上游和下游、左岸和右岸，同時也要堅持因地制宜和河道治理差異化的原則，以主動應對在實施過程中可能出現的各種問題。例如，三門峽位于黃河河南段的上段，我們應該更加重視制定排污預防措施，并加大對黃河上游水質的維護力度。

（二）優化部門組織機構。一是建立健全河長培訓制度。在河南省現有的河長結構中，省、市、縣、鄉四個級別的河長都是由各行政區的黨政首腦擔任。盡管各級河長能夠熟練地整合各種行政資源和權力，但他們在河流管理方面的專業知識仍然不足。因此，為各級河長提供必要的崗前培訓，并教授與環境治理相關的理論和實踐方法是非常關鍵的。特別是村級河長或河道專管員的文化水平相對較低，在教授專業理論的基礎上，應該重點講解河流治理的意義和環境法規，改變他們對河流治理的認識，并認可并支持“河長制”的工作。二是建立健全規章制度。為了提升河南省在河長制方面的工作效能，必須加強組織的領導力，進一步完善與河長制有關的各項規章制度，并明確黨委、政府以及各級“河長”和其相關成員單位各自的職責。需要明確責任的具體劃分，明確河長制政策執行的各個層次中人員的職責；在執行“河長制”政策的過程中，督促各級執行單位在發現問題時立即研究解決問題的方案，對于那些僅憑個人智慧無法解決的問題，應立即向上級機構進行反饋，以確保問題解決的速度和準確性；在整個執行流程中，確保各個層級的執行機構都有明確的目標、具體的任務和清晰的責任劃分。

（三）構建公眾參與機制。一是轉變觀念，樹立貫徹“兩山論”。在推動公眾參與河長制的執行過程中，政府的觀念轉變起到了引領作用。河南省各級政府應當確立以服務為核心的政府觀念，從簡單的管理到全面的治理，從被動接受轉變為主動地鼓勵公眾的參與，并深入實施習近平的“兩山論”，同時高度重視地方的生態文明建設。從實際情況來看，只有當河流得到良好的管理和生態環境得到維護，我們才能更有效地發展當地的旅游產業并吸引投資。借鑒湘江雙河長制的經驗，可以設立民間河長和企業河長，通過規范民間河長的宣傳引導、參與環境決策、加強激勵和反饋等模范示范作用，將公眾的參與制度化。二是健全信息披露機制。首先，河南省的政府應當采取主動態度，積極地制訂全方位的環境污染標準、檢測指標以及相關數據評估，并及時公布每年的河流管理和地方環境指標報告，以便公眾能夠迅速而全面地獲取這些信息。省級政府有必要優化與河長制相關的信息公開渠道和平臺，以便公眾能更方便地進行登錄、查詢和咨詢。其次，河南省政府也承擔著要求相關的排污企業必須及時向社會或其他相關部門公開有關環境治理的各項信息的責任，這包括企業在生產過程中廢水和廢氣的排放狀況以及治理措施。特別是那些被列為環境污染重點監控對象的企業，它們應當受到更多的關注，并對其排放的污染物的標準量、超標量以及總排放量和上限進行及時的公開，以便公眾能夠隨時進行監督。

（四）營造良好的政策環境。一是加大資金投入。整合責任部門繳納的保障金、向污染企業征收的排污費和生態補償費用等一系列費用，加快設立河長制專項資金，同時可以通過各級政府與社會企業共建、委托等多種公私合作（PPP）共同治理方式來減少財政支出，實現政府與社會優勢的互補，比如浙江省通過公私合作共同治理方式來促進公共設施領域的建設。二是建立多元監督機制。首先，建立標準的責任清單，明確各級各部門的責任，并對考核結果進行及時公示，實現責任公開化。其次，發揮民間組織的專業優勢，將民間環保組織納入河湖水環境治理體系，在宣傳教育過程中提高民眾的環境保護意識和參與能力，在決策咨詢過程中提供科學的咨詢意見，在政策實施過程中監督、檢舉、控告環境違法行為。（通訊作者：阿茹罕）