加強規范農村集體土地承包管理制度

李輔君

（威信縣農村合作經濟組織經營管理站，云南 威信 657900）

隨著農村改革的不斷深入，2000年以來，農村經濟經營管理工作職責逐漸呈現不同階段的特點，特別是2007—2022年新型農業經營主體的發展、2015—2021年農村土地承包經營權確權頒證以及2018—2021年農村集體資產產權制度改革，為農村經濟發展打下了基礎。我國在土地問題上經過不斷探索，實現雙層經營體制下以家庭承包經營為主的模式，解決了廣大農民的“吃飯”問題，農業生產力在得到巨大提升的同時，也暴露出因土地問題引發的一系列矛盾。在新形勢下，農村合作經濟組織管理的工作重點體現在農村土地管理、農村集體經濟管理和發展新型農業經營主體上。

一、發展歷程

（一）農村生產力發展時期

威信縣于1982年開展農村家庭聯產承包，至1984年第一輪農村土地承包到戶，進一步體現了“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”生產關系調整，激發了農村生產力的發展。據威信縣農經統計年報顯示，1990年威信縣耕地平均畝產達到200 kg，1999年第二輪續簽農村土地承包合同。2021年頒發農村土地承包經營權證，核定上證土地4.43萬hm2，穩定了農村統分結合的雙層經營體制，提出了“三權（所有權、經營權、承包權）分離”的指導思想，調動了農民的生產積極性，讓農民吃上了“定心丸”。

（二）農村土地承包負擔過重及減輕時期

1984年全縣從農村土地承包初期核定農村承包人口和承包土地承擔“兩工”（農村義務工和勞動積累工）和“三提五統”（三項村級提留款、五項鄉鎮統籌款），逐年增加，導致農民負擔過重。同年，威信縣政府成立了減輕農民負擔監督管理辦公室（機構設置在縣農村合作經濟組織經營管理站），對農民負擔試行預決算制度，確保農民承擔勞務和負擔在可控制范圍。2005年，進行農村稅費改革，核定全縣農業稅計稅土地面積1.91萬hm2；2006年全部取消農業稅和“三提五統”；2008年至今，對種糧農民進行種糧補貼，農業生產關系得到極大改善，生產力潛能得到極大釋放，農業生產快速發展，糧食產量逐年增長，人民生活日益改善，其核心主要是圍繞土地問題開展的。

二、集體土地承包管理缺乏有效監管

（一）土地開發利用與保護不協調不合理

威信縣現有耕地面積4.43萬hm2。按土壤質地分：黃壤土占比59.2%、紫色土占比13.5%、黃棕壤土占比3.5%、石灰土占比20.1%。按地力等級分：一級占比6.61%、二級占比8.53%、三級占比11.95%、四級占比15%、五級占比11.95%、六級占比7.85%、七級占比4.5%。按坡度分：25°以下占比68.14%、25°以上占比31.86%。具有中上等肥力耕地少、中下等肥力耕地多，平地少、坡地多的特點，加之農村勞動力大量外出務工等多重因素疊加，導致土地開發利用與保護不協調不合理。一是中上等肥力耕地和平地利用率偏高，甚至出現“掠奪式”經營，沒有休養生息與培肥地力的空間、時間；中下等肥力耕地和坡地利用率較低，甚至被撂荒，由耕地變成了草地或荒地。二是大多數農民由山區搬遷到壩區，由坡上搬遷到平壩，占用了好田好地，基本農田保護紅線岌岌可危。三是高頻率高強度施用化肥、農藥和除草劑，導致土地面源污染與肥力下降。

（二）農村土地流轉不規范

一是不遵守農村土地流轉原則及相關規定，采取行政干預而不是市場引導農村土地流轉，導致糾紛時有發生。二是部分涉農企業不遵守農民承包地屬集體所有的原則，直接向承包地農民流轉土地，在協議上沒有村組干部和村民簽字簽章。三是土地流轉合同不規范，雙方當事人姓名、住址、聯系電話、流轉土地的地名、類型、坐落、面積、質量、期限和起止日期、農業用途、雙方當事人的權利義務、流轉費用和付款方式、違約責任、解決爭議方式等信息不完整。四是土地流轉合同沒有呈報土地發包方和鄉（鎮）農業承包合同管理機關備案。五是隨著威信縣城鎮化的推進、基礎設施的建設和工業的發展，加之50多年人口的生育增長，促使大量土地用于建設，造成人多地少的客觀事實。根據威信縣2021年農村土地確權數據，人均耕地面積不足0.1 hm2，所以人地矛盾也十分突出。

（三）土地承包經營權糾紛調解有待加強

由于家庭人口的增減、家庭成員婚遷、村民建住宅、國家建設征用、農業基礎設施建設、自然災害等因素導致承包地增減變形，農村土地承包經營權糾紛時有發生，需要及時、公平、公正予以解決。由于機構改革隨意性大、人員不足、財政困難等原因，威信縣農村土地承包經營權糾紛調解還存在工作不主動、不及時、不徹底的問題，不利于維護農民合法利益與訴求，影響農村社會穩定。

三、扎實做好農村土地管理各項工作

（一）切實加強農村土地精細化管理

土地是人類賴以生存的不可再生資源。人口的不斷增加和交通、住房等基礎設施建設的剛性需求與土地資源不可再生供需矛盾是不可逆轉的。因此，加強土地精細化管理，做到農村土地安全高效利用，實現經濟社會效益最大化就是推動發展、滿足人民對美好生活追求的重要舉措。用最高標準、最嚴要求，多層次、多領域、全方位貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》，使農村土地管理走向精細化、規范化、法制化。

1.強化農村宅基地管理。堅持一戶一宅，人均占地不超過25 m2的標準不動搖。嚴格按照2022年年初審定通過的《威信縣“多規合一”實用村莊規劃（2021—2035年）》實施村莊規劃建設，嚴禁占用耕地。加大農村宅基地違法建設查處力度，確保農村耕地紅線不突破。

2.強化公共基礎設施建設用地管理。堅持占補平衡標準不動搖，嚴格按照《威信縣國土空間總體規劃（2021—2035年）》（草案）精準實施公共基礎設施建設。

3.強化土地安全保護。堅決杜絕一切破壞土壤結構、降低土壤等級、增加面源污染、改變土地用途等人為破壞行為。

4.強化基本農田保護。堅持基本農田占耕地面積80%的標準不動搖。堅決守住基本農田保護紅線，絕不能碰基本農田保護底線。

5.強化土地保護和利用。遵循“保護與利用并重、保護優先”的原則，一方面，要充分發揮現代農業科技優勢，采用綜合配套的優質高效栽培技術、水旱輪作技術及秋冬農業開發、設施農業、智慧農業等措施，千方百計增加單位面積產能，使有限的土地發揮最大的經濟效益和社會效益；另一方面，要通過高標準農田建設、種植綠肥、秸稈還田、休耕輪作等工程措施以及農藝措施、生物措施提高土壤肥力等級，確保土地休養生息，增強發展后勁，實現可持續發展。

6.強化土地保護主體責任。加強土地承包管理，穩定、完善土地承包關系。堅持農村土地家庭承包經營基本制度不動搖，發包方和承包方切實履行好各自的權利和義務。堅持農民既是農村土地的使用者和經營者，同時也是農村土地保護的責任主體和直接責任人。

7.充分利用強農惠農政策保護和利用土地。堅持“誰種地、誰受益、誰發展、獎補誰”的原則，兌現好國家強農惠農政策。對撂荒土地不予兌現獎補，撂荒兩年以上的，將土地收回集體或給予明確的處罰，督促恢復耕種。對國家建設征用的土地不予兌現獎補。已經流轉的，土地獎補政策應兌現給新的承包經營者，有利于土地保護利用、土地流轉，實施規模化生產。

（二）規范農村土地流轉方式

1.農村土地問題是一個政治問題。農村土地不僅是基本的生產資料，也是農民生活的必要保障。土地制度安排得好不好，土地爭議問題解決得好不好，事關農民利益、社會穩定和基層政權鞏固。我國農村實行的土地制度是政治問題，農民的承包權是制度賦予的，具有社會保障性質，農村土地承包的發包方與承包方體現的是集體經濟組織與其成員之間特殊的權利和義務關系，在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，允許承包土地自愿有償流轉。

2.農村土地流轉必須堅持平等協商、自愿有償。流轉期限不得超過承包合同規定的承包期限，經發包方備案或同意并堅持土地集體所有和不改變土地農業用途，在同等條件下，堅持本集體經濟組織成員享有優先權等四個基本原則。

3.農村土地流轉必須按政策、程序進行。簽訂書面合同并報發包方和鄉（鎮）農業承包合同管理機關備案。土地流轉合同要載明雙方當事人姓名、住址、聯系電話、流轉土地的名稱、坐落、類型、面積、質量、期限和起止日期、農業用途、雙方當事人的權利義務、流轉費用和付款方式、違約責任、解決爭議的方式和雙方當事人約定的其他條款等內容。利于雙方正確行使和履行各自的權利義務，維護集體和當事人的合法權益，將土地承包經營權流轉納入制度化、規范化和法制化管理軌道。

（三）加大土地承包經營權糾紛調處力度

1.簽訂農業承包合同。簽訂農業承包合同是落實鞏固和完善家庭承包經營的重要環節，使農民的土地承包經營自主權有了法律保障，增強了穩定性，是正確處理國家、集體、個人三者利益關系和協調集體內部各行業、各承包單位之間利益關系的契約，使各方面得到合理調節與平衡，推動農村經濟全面發展，更好地發揮集體經濟雙層經營的作用，保障生產經營順利進行，并對穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制、發展農業生產和增強農業發展后勁起到積極的促進作用。

2.弄清楚引發農村土地承包合同糾紛的原因和特點。一是發包方不民主。導致仗權承包、壟斷承包和壓價承包，少數干部以權代法、以言代法，隨意侵權甚至撕毀合同。二是上級有關部門或領導強迫命令、非法干預、決策失誤。三是少數人犯“紅眼病”，煽動群眾破壞承包者的正常生產秩序，欺上瞞下，哄搶果實，甚至侵犯他人人身權利。四是發包方不經承包方認可隨意修改合同指標，大幅提高承包金；承包指標不合理，顯失公平，影響大多數群眾的利益；土地流轉承租方無故不繳納或延遲繳納土地流轉租金，不覆行合同規定的其他義務。五是合同條款不清楚、內容不具體、手續不完備等，主要表現在自然災害等不可抗力，土地等被征用，國家的價格、稅收、購銷等政策發生較大變化，市場經濟發育過程中出現的新情況、新問題，使經營者不適應等方面。

3.威信縣出現最多的是家庭成員之間土地承包經營權糾紛和土地流轉合同糾紛，主要特點：一是時間的緊迫性。農業有較強的連續性和季節性，如發生糾紛得不到及時處理，將貽誤農時，影響生產或致絕收。二是關系的復雜性。承包合同糾紛一般不僅僅是雙方當事人的關系，還會牽涉到集體與成員、承包者與非承包者、發包方與其他承包者的關系，有的還摻雜著錯綜復雜的親戚關系。三是矛盾的尖銳性。承包經營特別是果園、水面、林木、荒地、企業等生產經營承包，其糾紛多數是因承包者與非承包者的收益過于懸殊引起的，處理難度較大，矛盾容易激化。四是情況的多變性。許多土地承包合同簽訂時是合法、合理、合情的，且若干年不變，但在履行過程中，遇到政策和情況變化太大，往往會影響雙方的權利和義務。五是認識的片面性。承包合同的發包方是集體，承包方是農戶，發包方認為自己是基層組織單位，承包方是個人。因此，發包方隨意修改土地承包合同內容和撕毀合同的現象時有發生。

4.加大對農村土地承包經營權糾紛的調處力度。堅持“當事人法律地位平等，以調解為主、仲裁為輔，行政解決在先、司法參與在后”等原則，在糾紛復雜、一時難以處理時，應堅持先恢復生產，逐步處理糾紛。同時，還要注意有效合同與無效合同、隨意修改合同與非法撕毀合同、缺乏經驗發包與仗權壟斷發包、經營不善與掠奪經營、主觀過錯違約與客觀原因導致違約、多數人合理訴求與少數人無理取鬧、依法監督管理與不合理行政干預等糾紛的調解是否合法合理。要注重處理農村土地承包合同糾紛的程序和方法，以協商解決為先，基層組織調解為次，仲裁解決為三，司法解決為四。在方法上要注意證據材料的系統性、完整性，仲裁解決要注重仲裁程序、適用的法律法規、仲裁決定書制作和仲裁的執行。

四、結 語

存在問題是動態的，解決的基本對策也不是一成不變的，只有加強學習、提高認識、轉變作風、認真履職、樹牢群眾觀點、站穩群眾立場、注重工作方法，在實際工作中不斷調研，發現問題，嚴格依照法律、法規、政策和工作程序，結合威信實際去研究和解決問題，才能在不斷發展中做好農村土地管理各項工作。