土壤環境管理難點及對策研究

區靜文

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

引言

土地是實現可持續發展的關鍵生產資料，對“美麗中國”的構建起著舉足輕重的作用，對促進我國生態文明、保障生態安全具有十分重大的意義。目前，我國已經初步建設了一系列土地環境治理制度，并提出了構建區域土地環境治理制度的基本指導思想，但是，在具體的實踐操作中，還存在一些具體的問題。基于此，本文對我國土壤環境管理進行了系統的分析，并對其管理難點及對策進行了探討，以期對我國土壤環境治理管理提供借鑒。

1 土壤環境管理現狀

1.1 土壤環境現狀

2014年出臺的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國境內土壤整體超標點位占比達到16.1%，其中，耕地超標率達到19.4%。我國土壤環境狀況總體不容樂觀，土壤污染成因復雜，危害嚴重，同時土壤環境監督管理體系不健全，土壤環境保護面臨諸多挑戰。

1.2 土壤環境管理現狀

土壤問題復雜，現有的土壤治理工作相對落后，與國際先進國家相比，我國土壤污染治理缺乏有效的管理體系，在實際的管理上存在進程不足和水平落后問題。在立法設置上，我國2016年印發實施了《土壤污染防治計劃》，該計劃相對于大氣和水污染防治的相關法律法規，出臺較晚且為計劃性文件，真正具備法律性質的《土壤污染防治法》在2018年才得以出臺。雖然近些年來我國對土壤環境保護的關注度逐年提升，但實際上在管理效果和管理質量上依然需要補齊過往時間上的差距。近年來，我國不斷出臺新的法律法規，包括《污染地塊土壤環境管理辦法》《農用地土壤環境管理辦法》《工礦企業土壤環境管理辦法》等，彰顯著我國土壤環境保護意識和總體發展水平的進步[1]。

1.3 土壤污染的特征

根據2014年4月環境保護部發布的《全國土壤狀況調查公報》顯示，我國土壤污染整體情況不容樂觀，部分區域的土壤污染情況嚴峻，工礦區域、農田、城市周邊都存在嚴重的污染情況。

根據近年來的數據信息和調查報告，可將我國土壤污染特征總結為以下幾點。

1.3.1 土壤污染呈現區域化態勢

從我國西北到東南、從東北到東南呈現鎘、汞、鉛多種無機污染物含量分布逐步增高的趨勢。其中，鎘污染集中于西南、華南區域，汞污染集中于長江以南區域和東南沿海區域，鉛污染主要集中于珠江三角洲、閩東南及云貴地區。

1.3.2 土壤污染呈現流域性態勢

我國土壤污染情況多發于河流沿岸區域，根據江蘇省1：250 000多目標區域地球化學調查發現，長江沿岸鎘污染顯著，沿岸兩側的沖積層土壤出現了明顯的鎘富集帶。根據資料調查可知，湘江流域、資江流域、刁江流域、珠江流域等也都存在不同程度的污染物富集，這一情況主要是由于工業發展下污染物排放導致的金屬污染物富集并集中于各個流域的沿岸。

1.3.3 高背景地區重金屬污染突出

我國西南地區金屬污染背景值遠高于全國土壤背景值，這主要是因為當地重金屬高含量巖石風化后形成沙土并釋放在土壤中，進而加大了地區重金屬污染的嚴重度。同時，黔南地區一些土壤在重金屬高背景下，土壤酸化使重金屬溶出，造成遷移形成污染擴散[2]。

2 土壤環境管理難點

2.1 缺乏明確的管理目標

目前，我國各地均十分重視土壤環境管理和污染管控的工作，對土地資源開發利用中存在的土壤污染問題制定了相關的治理對策。然而，在工作的具體實施過程中，由于相關部門在觀念上對這項工作沒有足夠的關注，也沒有形成足夠的監督，造成管理工作沒有一個清晰的管理目標，工作安排具有隨機性，從而對工作的實際效果產生了很大的負面影響。

2.2 缺乏充足的數據支持

“十三五”期間，國家組織開展了全國土壤污染狀況詳查，基本摸清了全國農用地和企業用地土壤污染狀況及潛在風險的底數。但是，由于土壤污染空間變異性大而且來源維度多，僅通過有限的點位數據不足以支撐污染風險的綜合評價和風險區域的劃分。目前，還缺乏完善的污染地點土壤特征及分布數據庫，對污染源分布、擴散途徑、污染物種類、敏感受體等信息進行收集，導致土壤污染識別與風險管控策略提出等工作的開展受到阻礙，使得區域土壤污染管理政策被架空。所以，要真正實現對土壤環境管理的整體規劃和布置，建立一個完備的基礎數據庫是當務之急。

2.3 缺乏必要的資金投入

充分的經費支撐是成功、有效實現受污染土地治理工作目的的重要保證。在沒有經費的情況下，工作必定會遇到困難。由于土壤污染問題存在明顯的滯后性和隱蔽性，因此處理成本更高。大量的投資往往阻礙了對污染土地的治理。目前，污染地點的治理責任人比較分散，其責任主體也比較模糊，這會造成不能確定被污染土地的責任主體和無人管理兩個后果。如此一來，土壤管理和污染處置就需要由地方政府全權負責，很大程度上加深了土壤污染影響和經濟性問題。

2.4 土壤污染防治立法滯后

我國于2017年審議《土壤污染防治法》，并于2018年開始實施。該法雖然在一定程度上遏制了土壤污染問題并提供了法律意義上的保障，但是基于法令出臺時間限制及完善性不足，該法令依然無法實現對全國多樣的污染情況和土壤管理問題進行全覆蓋，法律約束性和保障力不足，難以適應土壤污染防治的現實工作需求。

2.5 企業公眾環保意識薄弱

我國土壤污染防治的工作起步較晚，在監督的過程中，很多的工業企業并沒有認識到防治污染的重要性。與水污染和空氣污染相比，土地污染的影響和表現并不那么直觀，必須通過嚴格的科學篩查和設備檢測才可以明確污染物和污染情況。因此，土地污染從污染到造成嚴重后果，是一個逐漸積累起來的漫長過程，企業和公眾也很難意識到土地污染的出現以及其所帶來的影響。當前，以公益為目的的防污減排教育和各類宣傳工作，也主要針對空氣、水體等部分，而對土地污染的宣傳力度不足，導致公眾對其認識不夠，制約了受影響區域內的土壤環境治理。除此之外，現在的土地環境信息公開的主要對象是政府，而政府的土地信息網絡體系的構建還不夠完善，各個地區的環境信息公開過程不盡相同，而且所公布的數據往往太過專業，缺少解釋和分析，因此，公眾所能獲得的信息具有不對稱性，能夠獲得的內容和渠道也很少，這對土壤污染的防控工作是不利的[3]。

3 土壤環境管理對策

3.1 構建完善的土壤環境修復標準體系

當前，我國土壤污染和土壤管理工作存在制度上的不足和體系上的問題，亟需一套能夠對現有土壤污染情況進行有效遏制的標準體系和修復保障制度，這就需要在明確我國土壤污染類型和問題的基礎上，提出各類標準要求。要對工業生產領域的高污染，低效率產能進行淘汰，對居民日常生活污染的保護意識進行宣傳，而對于部分已經明確污染的場地，生態環境部門則要及時采取限制和保護措施，在對現有污染問題進行控制的基礎上進行處置。我國現有體系制度的建設，需要注重對國外先進經驗的吸取，并與國情相結合，基于最新出臺的各項準則，對現有的修復技術類型、生態環境評價、污染物監測分析方法等進行優化，同時評估其實際具備的修復技術水平，最終構建符合我國現實需求的標準體系，為未來工作的開展提供規范性的指導。比如，美國土壤環境管理體系先后頒布了多項專項保護和管理法，對污染土地的篩選、評估、修復、保護進行了官方指南和分層次架構，有效地提升了污染土壤的管理效果。基于這一經驗，結合我國實情，推行更為全面的標準體系建設，對《土壤污染防治法》進行進一步完善，并設置相應的配套措施和標準體系，包括土壤污染責任認定、土壤生態環境損害賠償、土壤污染風險評估等，將土壤污染的修復結合優先權管理，保障污染土地可以得到及時有效地修復管理。

3.2 構建污染場地信息管理系統

為了加強對污染地點的土壤環境治理，必須利用現代化的科技手段，跟上時代步伐，對土壤修復技術進行持續的創新，從而提升污染地點的土壤環境治理工作的效能，保證最終的治理效果。要加大對土壤修復技術的研究力度及對技術的投資力度，開發出與國內污染地點的土壤環境狀況相適應的修復技術，提升技術的轉化效率，為進行污染地點的土壤環境治理工作提供必要的技術保證。

一方面，我國應積極開發污染物場地修復決策系統，該系統是指通過專家評判、軟件模擬等方法，為決策者在污染修復處理前，制定經濟性和效果效率相平衡執行方案的系統。該系統在應用中可以實現基礎數據分析、修復目標確定、修復方案優化等，可以有效改善修復方案決策效果和質量。當下，關于該系統框架的設計各個國家均有研究和涉足，包括意大利的DESYRE修復框架、加拿大的URREM修復框架等。我國現有框架體系研究，主要是基于USEPA超級基金場地修復決策經驗設計的框架體系，包括資料收集和污染場地調查、修復目標的確定、修復技術篩選、確定修復方案等環節。為了提升修復框架的效果，可以在框架中應用決策分析方法、成本效益方法、生命周期評價法等數字模型方法進行優化，實現修復技術篩選、修復成本估算、修復方案優化等的落實。

另一方面，可以積極應用大數據技術，這對于污染問題這種具備顯著時空異質性問題具有很好的支撐應用價值。在土壤污染處理中，通過大數據技術和場地環境管理的融合，可以大幅度提升污染識別和風險管理效果，尤其是通過遙感技術、網絡技術等多技術的應用，可以實現土壤污染數據采集范圍和深度的提升，以及數據關聯分析和實時數據并行挖掘的決策。比如，通過土壤及水資源污染等數據的感知和收集，可以實現場地綜合評價下的未知污染識別和已知污染明確。

3.3 加大管理資金投入

資金是治理與管理土壤問題的物質基礎，也是關系后續工作開展的重要保障。加強財政投資是保證項目實施的基本條件。關于資金投入，重點有如下幾個方面。

首先，建立和健全基礎設施。在進行土壤環境治理與治理的過程中，需要使用到很多特殊的裝備和基礎設施，而這些裝備的購置費用相對較高，所以在投資中所占的比重也很大。有關負責人要充分利用自己的主觀能動性，對基礎設施的投資進行合理的控制。

其次，人力上的投資。與以往的土地環境治理與管理工作相比，現代社會中，有關產業不僅需要更多的專業人才，還需人才具有更多的責任心，所以需要在土地環境治理人才方面給予相應的投資，為土地環境治理工作能夠順利進行打下良好的人才基礎。

最后，拓展土壤污染防治資金來源。為了緩解我國土壤污染管理資金緊缺的現狀，應拓寬土地資源，構建土地資源保護基金體系。“土地污染防治基金”的資金可以從污染者付費、財政撥款、征收的環保稅、社會捐贈等方面獲得。應該以國家為主體，成立“土地污染防治基金理事會”，對基金的申請、審核、發放、使用和監督等環節進行規范，并盡快出臺相應管理辦法，以適應各地的不同情況。

3.4 完善法律和政策法規

我國目前的土壤污染防治法律依然需要繼續完善。除了現行的《土壤污染防治法》需要健全外，對于土壤環境管理政策也需要出臺配套的措施方法，如《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》依據環保部門的職責，對污染土地進行管理程序的規范和管理方式的明確，并基于此明確土地使用、土壤污染、專業機構等的具體責任和監管義務，做到主體責任明確。而對于污染地塊的收儲、流轉應用等，則需結合“土十條”等，對現有部門聯動監管機制進行強化，建立健全并明確成細化的具備較強操作性的技術規范，以便于地方部門科學執行。

3.5 貫徹落實公眾參與原則

早在1996年頒布的《關于環境保護若干問題的決定》中，就提出了發揮各種社會組織的宣傳和引導作用，建立健全公民參與機制。而在當下國內土壤污染日趨嚴重且環境保護日益受到大眾重視的大環境下，上述要求具備更強的引導和積極作用。因此，相關單位應在《環境保護法》《土壤污染防治法》等法規的基礎上，建立起一套完善的公共參與法制。在對土壤污染治理的重要法規體系進行調查的時候，還要健全土地信息披露體系和土地信息分享體系，將公眾監督納入其中，并促使各個社會企業學習環保知識，提高環保自律能力，提高政府的治理效能。在完善土地污染防控的法制和宣傳的同時，還應該推動土地污染防控由“終端”向“全過程”轉變，并對地方主要污染源企業的排放情況進行監測和報告，提高企業的曝光度，促使其依法、守法地開展排放活動，從而為土地污染防控工作提供有力的保證。

4 結語

土壤環境的污染已經成為一項需要國家重點干預和全面管控的工作。當下，國內土壤環境污染種類多樣且問題嚴峻，因此相關單位應通過構建完善的土壤環境修復標準體系、構建污染場地信息管理系統、加大管理資金投入、完善法律和政策法規、貫徹落實公眾參與等措施，實現高質量的土壤環境污染問題處置和土地保護。