淺談開展政府煤炭資源審計的幾點思考和應用

項華娜

能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。近期，國務院印發《關于推動內蒙古高質量發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見》，指出要進一步提升傳統能源供給保障能力，優先支持內蒙古開展煤炭產能儲備，建立一定規模的煤炭調峰儲備產能。可見內蒙古煤炭資源保障對持續發揮煤炭在中國能源、國家戰略資源安全方面起著重要作用。因此，積極開展政府煤炭資源審計，有效規范、監管好內蒙古地區煤炭的合理開發，將有力保障國家能源資源安全并落實好國務院對內蒙古自治區發展戰略的要求。

政府煤炭資源審計有別于其他類型的政府審計，是一項較新的工作，涉及審計對象廣，不僅包含當地大量的煤礦企業，還包括能源局、安全生產監督管理局、發改委、稅務部門、水務局等多個政府部門。審計內容也常常包含煤炭資源開發利用管理、落實礦區環境保護、煤炭資源相關資金征收等情況，本文主要以政府領域開展的煤炭資源審計為背景，立足于當前“煤炭資源開采利用”和“生態安全”之間的平衡關系，淺談政府煤炭資源審計過程中的一些思考和新技術的應用，積極落實研究型審計要求，為做好今后開展政府煤炭資源審計工作提供一些可借鑒的經驗、方法。

一、加強礦業權出讓交易價格和采礦許可證審批環節審查

（一）礦業權出讓價格的確定是政府煤炭審計的重點

我國憲法和礦產資源法規定，礦產資源所有權歸國家所有并實行礦業權有償取得制度。礦業權交易主要是指探礦權、采礦權的出讓、轉讓、抵押等，本文所討論的礦業權出讓主要指以國家為出讓主體的礦業權一級市場的交易，根據《國土資源部關于印發〈礦業權交易規則〉的通知》（國土資規〔2017〕7號）第二條規定，礦業權出讓主要有三種方式，即申請在先、協議和招拍掛出讓，但2020年5月1日正式施行的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》規定，礦業權的出讓改為協議和招拍掛出讓兩種。目前，煤炭資源的礦業權出讓審批權限在省一級地方政府，在出讓礦業權時，主管部門一般通過委托專業的評估機構對礦業權價款進行評估，因此，評估的真實性、有效性對礦業權價款的確定起到至關重要的作用，也是審計部門審查的重點。審計人員需要認真檢查出讓流程中關于礦業權價格內容，包括評估過程、評估依據、評估方法、資源儲量、儲量備用系數、銷售價格、成本費用等評估參數，從中發現有無評估結論明顯不實以及評估結論錯誤的問題，據此判斷礦業權交易幕后有無違法違紀問題線索和造成國有資產流失的情況。上述尤其適用早期通過協議或者申請出讓方式獲取國家礦業權的情形。

（二）關注主管部門審批采礦許可證的合規性

檢查地方國土資源部門發證的礦業權檔案，并將審計重點聚焦在新增采礦范圍后采礦許可證的核發上，比對新核發的采礦許可證范圍與儲量核實報告中的范圍是否一致，值得注意的是，采礦權劃定礦區范圍不僅包括礦區面積，還包含礦權的深度。在本次審計調查中，審計人員通過查閱變更采礦許可證的申報資料和儲量核實報告的內容發現，變更采礦許可證的范圍比儲量核實報告的范圍增加了相同面積，但深度增加了180米，造成國家礦業權價款少繳數千萬元。而采礦許可證審批是由企業申報，縣一級主管單位初審，報市級主管單位審核，最后報省級單位批準核發證件，相關部門在審核過程中均未發現核實范圍與采礦許可證范圍不符的問題。

二、巧用水平儀、大數據技術審查煤炭企業安全生產問題

安全生產事關人民福祉，事關經濟社會發展大局。國家多次就加強安全生產工作作出重要規定和要求，政府煤炭審計要不折不扣落實國家的相關要求，把安全生產放在第一位，重點審查礦區內的現場管控缺失和煤礦企業超采兩大方面。

（一）實地查看礦區內的現場管理，審查安全措施執行情況。首先，審計人員需要深入礦區現場，審查煤炭生產企業是否依法取得安全生產許可證、是否存在違規采礦、是否存在無證生產等問題。其次，在生產作業現場，檢查企業對煤礦安全生產管控措施是否到位。例如，實地查看礦區內的露天礦、矸石山、排土場邊坡角度是否符合要求，井工煤礦瓦斯傳感器、井下人員定位儀的運行情況。2023年年初，內蒙古阿拉善新井煤業有限公司露天煤礦發生特別重大坍塌事故。事故的直接原因就是未按初步設計施工，隨意合并臺階，形成超高超陡邊坡，在采場底部連續高強度剝離采煤，致使邊坡穩定性持續降低，處于失穩狀態，邊幫巖體沿斷層面和節理面滑落坍塌。最后，在政府煤炭資源審計中巧用水平儀了解礦區現場邊坡角度合規性。在本次審計實踐中，審計人員重點關注了兩家煤礦企業排土場臺階坡面角度，發現實際坡面角度均大于初步設計33°的要求，邊坡存在安全隱患，審計人員就此提出了整改要求，及時發現安全隱患，有效規避了風險。

（二）借助大數據技術分析手段和財務等數據，核實企業生產量的真實性。當前煤炭需求仍持續旺盛，煤炭企業為了追求經濟效益最大化，可能會超能力生產。審查礦山企業的煤炭生產量是否在其能力范圍之內，可利用大數據手段采集企業的增值稅、煤炭資源稅、水土保持費、財務數據等信息來推算礦產資源的生產量，避免企業出現少報產量、超產的現象。在審計實踐時，審計人員首先從稅務部門調取該地區分年度的涉及煤炭企業的稅費繳納入庫情況表，包含字段如企業名稱、征收項目、征收品目、稅款所屬期起、稅款所屬期止、計稅依據、課稅數量、稅率、實繳金額等，煤炭企業繳納的其他費用可以到相應收費主管部門調取費用收繳明細表，如到當地水利部門調取煤炭企業歷年繳納的水土保持費明細表。其次，將采集的數據導入到SQL Server數據庫中，用SQL語句計算出要分析的某煤炭企業原煤產量、上一年的礦石生產量、開采量等數據，并通過數據的不一致作為疑點進行進一步核實。最后，查看礦山企業的會計信息，例如通過查看煤礦企業的庫存商品明細賬和主營業務明細賬，了解煤炭入庫、出庫、銷售數量，并通過銷量和庫存信息反推企業原煤的入庫量也就是最初煤炭的產量。通過稅務數據和財務數據多方印證核定原煤產量的真實性。

三、尋找“生態安全”與“合理開發”的平衡關系

礦區環境保護和生態治理情況是深入貫徹落實生態文明思想，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念的重要體現。要深刻把握生態安全與礦產資源開發利用之間的平衡關系，嚴格落實國土空間規劃、用途管控與生態環境分區管控等要求，將能源資源基地、國家規劃礦區同生態保護紅線、自然保護地有效銜接，充分發揮審計的監督作用，切實扛牢內蒙古作為“兩大基地”的重大戰略責任。

近幾年，隨著地理信息產業的發展，地理信息技術已得到廣泛應用，ArcGIS技術就是其中一種，它可以通過采集一定區域的地理空間數據進行定位、比對、計算及綜合分析，發現疑點圖斑，實現從“‘圖上查到‘地上看”的傳統模式中解放出來，大大提高了審計發現問題的精準度和工作效率。例如，在本次煤炭資源審計中，審計組積極探索并利用ArcGIS 技術，有效地發現礦區恢復治理不及時、非法侵占林地草地、在自然保護區等國家重點生態功能禁采區開采煤礦等問題。以下為ArcGIS技術在政府煤炭資源審計中的具體應用過程。

（一）礦山環境治理不及時問題。

首先，審計小組需要了解一個區域停止采礦的礦山，了解他們的礦山環境恢復治理規劃的制定、礦山環境治理任務完成情況。其次，向相關主管部門收集鎖定區域的多期衛星影像，將收集到的數據導入ArcGIS10.2軟件中。最后就是將歷年衛星影像圖相疊加，通過比對分析，確定采礦行為停止時間，重點分析采礦行為停止后，該區域的實施效果，對截至審計日維持礦坑地貌時間達兩年以上的圖斑重點關注，并到現場進行核實是否存在采礦結束后未及時恢復地貌和環境治理不及時的問題。

（二）非法征占林地草地問題

調取被審計區域多年的衛星影像圖，礦產資源開發利用現狀圖、基本農田數據圖等。通過將上述不同年份的矢量圖進行疊加比對，發現土地性質從林地草地轉為礦區的圖斑，核查地塊性質改變的征占手續，若被審計單位無法提供相關手續，則存在非法征占林地草地的問題。

（三）礦業權設置與保護區沖突問題

調取被審計區域礦產資源開發利用現狀圖、生態保護紅線矢量圖、水資源保護地矢量圖等，通過將礦產資源開發利用現狀圖與生態保護紅線矢量圖進行定位、疊加比對，如發現兩圖存在相交的部分，則有可能存在生態保護區內開采煤礦的問題。

四、結 語

綜上所述，鑒于煤炭在國家能源安全戰略中的重要地位，開展政府煤炭資源審計工作也開始變得更加重要，但是政府煤炭資源審計目前仍處于探索階段，需要不斷地總結經驗，本文著重分析了政府煤炭審計中的幾點應用和審計工作的對策，旨在能夠借政府審計工作來不斷規范礦產資源開采利用，提高礦產資源的利用率，并在礦產資源開發利用的過程中實現對生態環境的保護。