基層協(xié)商治理有效運行的動力因素與實踐模式研究

摘要：基層協(xié)商治理有效運行是提升社會治理效能的重要推手，不僅關(guān)乎協(xié)商實踐的生命力，也影響著基層治理與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的銜接?；趨f(xié)商民主理論、治理理論，結(jié)合協(xié)商治理場域，搭建基層協(xié)商治理有效運行的分析框架，研究發(fā)現(xiàn)，協(xié)商主體、協(xié)商制度、協(xié)商文化、協(xié)商資源和協(xié)商策略，分別從內(nèi)力驅(qū)動、正式規(guī)范、非正式約束、外力推動和行為配置方面影響著基層協(xié)商治理的有效性；結(jié)合具體案例，提煉歸納了制度支持型、價值內(nèi)嵌型、主體驅(qū)動型和工具保障型四種基層協(xié)商治理有效運行的實踐模式，為剖析基層協(xié)商治理有效運行的因果關(guān)系和探索有效實踐模式，提供整合性理論框架和方法論啟示。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商治理；協(xié)商治理有效性；動力因素；實踐模式

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）08-0017-04

Research on the Dynamic Factors and Practical Model

of Effective Operation of Grassroots Consultative Governance

Li Dan

（School of Humanities， Changan University， Xian 710064）

Abstract： The effective operation of grassroots consultative governance is an important driving force to improve the efficiency of social governance， which not only has a bearing on the vitality of consultation practice， but also affects the connection between grassroots governance and the modernization of Chinas system and capacity for governance. Based on the theory of deliberative democracy and governance， combined with the field of consultative governance， this paper builds an analytical framework for the effective operation of grassroots consultative governance. It is found that consultative subject， consultative system， consultative culture， consultative resources and consultative strategy affect the effectiveness of grassroots consultative governance from the aspects of internal force， formal norms， informal constraints， external force and behavior configuration， respectively. Combined with specific cases， this paper extracts and summarizes four practical models of effective operation of grassroots consultative governance， namely， system-support type， value-embedded type， subject-driven type and tool-guarantee type， providing an integrated theoretical framework and methodological insights for analyzing the causal relationship of the effective operation of grassroots consultative governance and exploring the effective practical models.

Keywords： grassroots consultative governance; consultative governance effectiveness; dynamic factors; practical model

協(xié)商治理的出現(xiàn)起源于協(xié)商民主理念在治理領(lǐng)域中的具體應(yīng)用和實踐發(fā)展，協(xié)商治理是一種以公共協(xié)商為治理途徑的民主治理形式［1］，秉持著維護公共利益的原則，通過培育公民政治參與的民主精神和素養(yǎng)，推動公民平等對話、理性協(xié)商、達成共識，以促進公共決策科學(xué)化、民主化、合法化［2］。黨的十八大以來，基層協(xié)商治理成為了解和吸納民意、匯聚民智的重要平臺，成為基層治理效能提升的重要推手。在自上而下的政策倡導(dǎo)和自下而上的地方實踐的交互影響下，基層協(xié)商治理實踐欣欣向榮，涌現(xiàn)出諸如長春市朝陽區(qū)“4335”社區(qū)協(xié)商、寧波市象山縣“村民說事”、來賓市興賓區(qū)橋鞏鎮(zhèn)毛塘村“五清單、六步驟”“五清單、六步驟”：五清單是：《議題目錄清單》《議題交辦清單》《議題辦理情況清單》《議題辦理結(jié)果公示清單》《議題辦理結(jié)果評議清單》，六步驟是：收集問題、確定議題、議前調(diào)研、多方商議、公開結(jié)果、監(jiān)督執(zhí)行。等新模式、新經(jīng)驗。但是，部分地區(qū)、領(lǐng)域出現(xiàn)協(xié)商發(fā)展動力不足、協(xié)商主體能力不夠和主動協(xié)商意愿較弱；協(xié)商過程隨意化，協(xié)商程序不規(guī)范，缺乏有效的協(xié)商平臺；協(xié)商治理制度供給不足，協(xié)商制度的執(zhí)行力、規(guī)范性和權(quán)威性不足等問題。由此可見，雖然基層協(xié)商治理發(fā)展、創(chuàng)新的積極性較高，但其有效運行尚存在一定問題。那么，基層協(xié)商治理如何實現(xiàn)有效運行？哪些因素驅(qū)動著基層協(xié)商治理有效運行？有效運行的基層協(xié)商治理實踐模式又是怎樣的？本文將對這些問題做出探索和解釋。

一、理論基礎(chǔ)和分析框架

本文以協(xié)商民主理論和治理理論作為理論基礎(chǔ)。其中，協(xié)商民主的理論內(nèi)涵主要體現(xiàn)在公共理性精神、公眾參與、過程約束性以及強調(diào)制度規(guī)范和程序正義四方面。治理理論則強調(diào)治理主體的多元化、治理工具的正式規(guī)范和非正式約束、治理過程的多方博弈以及治理目標的公共利益最大化。由此可見，協(xié)商民主理論和治理理論具有內(nèi)在耦合性，即體現(xiàn)為多元主體互動參與、資源要素協(xié)同共生和促進公共利益最大化的治理效能目標。因此，結(jié)合治理場域和已有文獻，本文構(gòu)建了從主體、制度、文化、資源、策略分析視角出發(fā)的分析框架，以探究基層協(xié)商治理有效運行何以可能的問題，具體如圖1所示。

形成多元協(xié)商治理格局，提升主體的協(xié)商能力，保障主體參與協(xié)商的機會平等，才能激活基層協(xié)商治理力量，內(nèi)在驅(qū)動協(xié)商民主制度持續(xù)運轉(zhuǎn)。協(xié)商制度和協(xié)商文化分別從正式規(guī)范和非正式約束兩個層面影響著基層協(xié)商治理的運行效能。其中，由政策法規(guī)、協(xié)商機制和協(xié)商程序構(gòu)成的協(xié)商制度，依靠國家力量和政治權(quán)威強化基層協(xié)商運行的規(guī)范性［3］。除了協(xié)商制度的剛性規(guī)范之外，蘊含公共理性精神、協(xié)商民主意識的協(xié)商文化通過增加社會資本存量，夯實基層協(xié)商運行的政治心理基礎(chǔ)，以柔性力量滲入?yún)f(xié)商治理體系當中。信息技術(shù)、專業(yè)人才、協(xié)商平臺和協(xié)商經(jīng)費等協(xié)商資源的整合優(yōu)化則能為基層協(xié)商有效運行提供基礎(chǔ)性保障，以外部力量推動協(xié)商議事的有序發(fā)展。協(xié)商主體在制度規(guī)范、文化熏陶和資源保障下，將內(nèi)在的協(xié)商理念外化為協(xié)商行為，根據(jù)不同的協(xié)商情境，匹配政策工具、雙向動員、試點推廣和協(xié)商方式多元化組合等協(xié)商策略。因此，本文基于以上分析框架，探究基層協(xié)商治理的多重影響機制，從而回答基層協(xié)商治理通過什么樣的路徑實現(xiàn)有效運行。

二、基層協(xié)商治理有效運行的動力因素

（一）培育協(xié)商主體，內(nèi)力驅(qū)動主體參與

《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中明確規(guī)定城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體是與社區(qū)公共事務(wù)和公共利益相關(guān)的個體、群體和組織，范圍極其廣泛。社會組織、公民團體以及私人部門積極參與基層協(xié)商治理，成為黨政統(tǒng)合之下的力量補充，發(fā)揮著信息傳遞與反饋、結(jié)果落實與評估等功能?；鶎訁f(xié)商治理涉及主體之間的利益博弈，而具備較好的語言表達能力和協(xié)商談判技巧能有效參與協(xié)商議事，提高協(xié)商決策效率。通過協(xié)商培訓(xùn)提高協(xié)商主體發(fā)起協(xié)商議題、推動議題進入?yún)f(xié)商議程的能力以及就協(xié)商議題公共辯論和共同商討的能力。同時，建立多元主體平等對話關(guān)系，有助于防止高度組織化的利益群體被形塑為長期代表而把持協(xié)商話語權(quán)，讓底層群眾、流動人群的分散化利益表達也能被納入?yún)f(xié)商議程。

（二）構(gòu)建協(xié)商制度，正式規(guī)范協(xié)商運行

基層協(xié)商治理能否提升社會治理效能，根本在于協(xié)商治理制度是否有效運轉(zhuǎn)。以制度規(guī)則的權(quán)威性規(guī)范、優(yōu)化基層協(xié)商治理結(jié)構(gòu)，并通過制度設(shè)計、執(zhí)行和變遷促進治理體制改革［4］。在黨和政府頂層設(shè)計下產(chǎn)生的協(xié)商政策法規(guī)是基層協(xié)商治理制度的核心部分，不僅系統(tǒng)規(guī)劃了基層協(xié)商的總體目標、主要任務(wù)，也是各級各類組織單位開展協(xié)商活動的行為依據(jù)?；鶎訁f(xié)商治理制度還包括協(xié)商程序制度和運行制度，其中通過完善協(xié)商程序保障協(xié)商議題設(shè)置、問題討論、結(jié)果落實等流程的有章可循、有序可遵。協(xié)商制度的價值、優(yōu)勢也體現(xiàn)在運行機制的健全完善上，構(gòu)建代表選舉、民意收集、監(jiān)督問責等協(xié)商運行機制，降低協(xié)商過程的隨意性，強化協(xié)商決策的落實力度。

（三）厚植協(xié)商文化，非正式約束協(xié)商行為

蘊含協(xié)商民主、公共理性、相互信任等內(nèi)涵的協(xié)商文化，為基層協(xié)商治理運行提供文化要素支撐和情感價值認同［5］?；鶎訁f(xié)商治理是通過培育公眾協(xié)商民主意識，將分散化的個體凝聚為擁有利益表達意愿、能力的基層社會自主性力量。具有協(xié)調(diào)利益糾紛、價值沖突功能的公共理性精神，是協(xié)商治理健全發(fā)展的重要條件。協(xié)商主體只有在公共理性精神指引下，才能理性審慎思考、合理合規(guī)表達、形成認知共識，在兼顧民主、公平、效率的基礎(chǔ)上追求公共利益最大化。通過增加社會資本的存量，推動政府、社會、公眾之間建立信任聯(lián)結(jié)，提高合作結(jié)果的預(yù)期性，擴大和夯實公民參與網(wǎng)絡(luò)。這種基于互信互助互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則成為協(xié)商治理的動力源泉，破解協(xié)商過程中的集體困境。

（四）整合協(xié)商資源，外力推動協(xié)商開展

協(xié)商資源是各類協(xié)商主體參與基層公共事務(wù)處理的物質(zhì)保障和合作基礎(chǔ)。協(xié)商資源一般包括協(xié)商過程中所需的財力、人力、物力和信息技術(shù)，其中地方財政支出為協(xié)商活動組織、場地建設(shè)提供了重要的經(jīng)濟支撐，具有協(xié)商能力的專業(yè)人才也是強化協(xié)商治理的中堅力量［6］。協(xié)商平臺承載著協(xié)商程序的具體流程與步驟，是協(xié)商主體形成互動、理性對話的載體，協(xié)商平臺中成員的基本構(gòu)成和產(chǎn)生機制也影響著基層協(xié)商的組織發(fā)展。信息技術(shù)應(yīng)用于基層協(xié)商，拓展了協(xié)商治理的公共空間，促進信息的全鏈條收集和透明化共享，打破協(xié)商話語權(quán)為協(xié)商信息所有者掌控的失衡局面。

（五）匹配協(xié)商策略，靈活調(diào)適協(xié)商過程

協(xié)商策略是協(xié)商治理中為了協(xié)調(diào)沖突、平衡利益，公共性協(xié)商主體所使用的方法和理由［7］。其中，政策工具的多元化組合和精準性匹配，能夠有效縮小協(xié)商治理的預(yù)期目標和實際結(jié)果之間的差距。通過協(xié)商雙向動員消解體制內(nèi)外在推進協(xié)商治理過程中出現(xiàn)的消極應(yīng)對、機制惰性等傾向，讓受眾感受到基層協(xié)商的真實性和緊迫性而廣泛參與。同時，采取協(xié)商試點推廣的治理策略，為基層協(xié)商有效運轉(zhuǎn)提供容錯機制，以降低基層協(xié)商治理的風(fēng)險和成本?；鶎訁f(xié)商的方式多元，在協(xié)商實踐中具體表現(xiàn)為協(xié)商提案、會議、座談、論證等多種形式。協(xié)商方式的豐富性、靈活性能夠擴大協(xié)商主體的選擇空間，協(xié)商方式與議題類型的匹配性也會影響協(xié)商效率和進程。

三、基層協(xié)商治理有效運行的實踐模式

本文基于協(xié)商主體、制度、文化、資源和策略五個維度，構(gòu)建了基層協(xié)商治理有效運行的分析框架，并結(jié)合基層協(xié)商治理實踐案例，提煉歸納了當前基層協(xié)商治理有效運行的四種實踐模式。

（一）制度支持型

“制度支持型”基層協(xié)商治理實踐模式強調(diào)，基層協(xié)商要在政策法規(guī)指導(dǎo)下進行，協(xié)商程序規(guī)范合理，協(xié)商機制明確完善。選取典型案例之一的江蘇省南京市鼓樓社區(qū)的協(xié)商實踐來解釋該模式。為規(guī)范協(xié)商議事程序形式，南京市制定出臺了《社區(qū)協(xié)商試點工作實施意見》《鼓樓區(qū)社區(qū)協(xié)商操作及評估指標體系》等一系列基本規(guī)則、發(fā)展規(guī)劃文件，創(chuàng)制了集“議題提出、信息共享、理性協(xié)商、科學(xué)決策、結(jié)果反饋、全程監(jiān)督”為一體的標準化閉環(huán)式協(xié)商基本流程。重視社區(qū)協(xié)商前后的機制搭建，依托街道、社區(qū)、社工三級平臺，形成以群眾滿意度為根本標準的協(xié)商評估體系；將協(xié)商成果的應(yīng)用情況納入黨建工作、政府績效考核，以協(xié)商激勵制度強化協(xié)商決策執(zhí)行；通過多形式公開協(xié)商信息、協(xié)商結(jié)果落實反饋、建立協(xié)商問責機制等加強對社區(qū)協(xié)商過程的監(jiān)督，分門別類建立臺賬，構(gòu)建多層次協(xié)商監(jiān)督體系，充分發(fā)揮監(jiān)督機制的目標糾正和行為糾偏的功能。

（二）價值內(nèi)嵌型

“價值內(nèi)嵌型”基層協(xié)商治理實踐模式，其特點是培育協(xié)商民主意識，塑造公共理性精神，增加社會資本存量，以推動基層協(xié)商治理有效運行。泰安市泰山區(qū)深入推進“包容開放”的泰山文化和“和而不同”的協(xié)商文化相融相通，結(jié)合民俗民情凝結(jié)地緣文化，活化為具有地域標志的協(xié)商文化，推動社區(qū)居民形成情感共鳴。銅陵市銅官山區(qū)建成全國首個社區(qū)協(xié)商文化園，以協(xié)商文化為主題設(shè)置展覽，讓民主協(xié)商、群眾做主的理念深入人心，形成“有事好商量”的協(xié)商文化氛圍。南昌市紅谷灘新區(qū)訂立《鄰里公約》，以正式規(guī)范和非正式約束的形式促進協(xié)商過程中利益相關(guān)方公開討論、理性對話、有序表達、尋求平衡最終求同存異達成共識，引導(dǎo)公眾從生活領(lǐng)域的糾紛爭執(zhí)過渡到公共空間的規(guī)范協(xié)商，提高個人利益和公共利益的關(guān)聯(lián)程度，增強公眾的公共責任感。同時，珠海市香洲區(qū)通過建立熟人社區(qū)，開展社區(qū)鄰里節(jié)打造社區(qū)情感共同體、自治共同體，以公共利益為撬點密切社區(qū)公眾交往，增加社會資本存量。由此可見，厚植協(xié)商文化將公共價值內(nèi)嵌于協(xié)商治理體系中，以整合主體觀念、凝聚社會共識，壯大基層協(xié)商治理的精神動力。

（三）主體驅(qū)動型

“主體驅(qū)動型”基層協(xié)商治理實踐模式，強調(diào)協(xié)商主體的多元化參與，重視培育協(xié)商主體能力，建立平等對話關(guān)系。選取典型案例之一的南昌市西湖區(qū)“幸福圓桌會”案例來解釋該模式?！靶腋A桌會”采取固定人員和機動人員相結(jié)合的彈性主體機制。固定協(xié)商主體包括相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，機動參與人員為相關(guān)共建單位、駐地單位、物業(yè)公司、社會團體以及居民群眾代表等，搭建多級協(xié)商主體參與網(wǎng)絡(luò)，整合司法、信訪、民政各類協(xié)商力量，形成多元協(xié)商治理格局。搭建常態(tài)化學(xué)習(xí)交流平臺，對協(xié)商人員開展專題培訓(xùn)，邀請專業(yè)機構(gòu)人員授課，通過協(xié)商規(guī)則講解、成功案例分享、外出參觀學(xué)習(xí)、協(xié)商實踐鍛煉等形式向參與主體滲透協(xié)商理念、傳授方法技巧、指導(dǎo)實務(wù)操作，提高了協(xié)商主體的協(xié)商素養(yǎng)和能力。建立多元主體平等對話關(guān)系，一方面采取圓形座椅擺放的形式，干部群眾“插花”圍坐，沒有身份門檻、發(fā)言限制；另一方面促進強勢群體協(xié)商利益表達的規(guī)范化，鼓勵社會組織積極為弱勢群體代表發(fā)言，保障普通公眾和社會精英一樣有影響協(xié)商決策的機會，使協(xié)商真正體現(xiàn)公眾意愿。

（四）工具保障型

“工具保障型”基層協(xié)商治理實踐模式，將協(xié)商資源和協(xié)商策略作為重要的工具保障，實現(xiàn)了從協(xié)商供給、需求到環(huán)境的全方位搭建，有效提高了基層協(xié)商治理效能。以寧波市、柳州市為該模式的典型案例。寧波市象山縣將信息技術(shù)運用于基層協(xié)商治理，搭建“村民說事”線上協(xié)商平臺，開發(fā)視頻直播、在線投票等功能場景，形成線上線下融會貫通的村級事務(wù)協(xié)商流程。吸納社會精英成立鄉(xiāng)賢顧問團，根據(jù)協(xié)商內(nèi)容邀請法律、住房、社工等專業(yè)人員參與，為基層協(xié)商的各環(huán)節(jié)提供知識技術(shù)支撐。柳州市柳南區(qū)2019年開展以“街道協(xié)商規(guī)范化建設(shè)”為主題的協(xié)商試點，形成獨具特色的“246”協(xié)商工作機制后在全市推廣，該協(xié)商實踐的持續(xù)性便在不斷的政策創(chuàng)新擴散、發(fā)展和深化中得以增強。依靠精英推動、黨員垂范、公眾參與等社會動員以及傳導(dǎo)壓力、發(fā)包責任、政策規(guī)范等行政動員，形成正向的輿論風(fēng)向，一方面通過場景建造、規(guī)范卷宗和廣泛宣傳，樹立“廣電說事”“航星有約”等多個協(xié)商典型，強化社會公眾對協(xié)商效果的預(yù)期，另一方面把協(xié)商治理效果納入公共部門績效考評中，強化官員的政績預(yù)期。由此可見，協(xié)商資源和協(xié)商策略作為重要的工具保障，實現(xiàn)了從協(xié)商供給、需求到環(huán)境的全方位搭建，有效提高了基層協(xié)商治理效能。

四、結(jié)論

本文基于協(xié)商民主理論、治理理論，結(jié)合基層協(xié)商治理場域，搭建了基層協(xié)商治理有效運行的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)：（1）培育協(xié)商主體、構(gòu)建協(xié)商制度、厚植協(xié)商文化、整合協(xié)商資源和匹配協(xié)商策略，構(gòu)成了基層協(xié)商治理有效運行的動力因素，分別從內(nèi)在驅(qū)動、正式規(guī)范、非正式約束、外力推動和行為配置方面影響著基層協(xié)商治理效能。（2）基于基層協(xié)商治理五個維度的分析框架，結(jié)合基層協(xié)商治理有效運行的典型案例，提煉歸納了基層協(xié)商治理有效運行的四種實踐模式，分別是制度支持型、價值內(nèi)嵌型、主體驅(qū)動型和工具保障型。本研究挖掘了基層協(xié)商治理有效運行背后的動力因素和實踐模式，以促進民主價值和協(xié)商理性、治理效能和協(xié)商實踐的良性互動，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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作者簡介：李丹（2000—），女，漢族，河南信陽人，單位為長安大學(xué)人文學(xué)院，研究方向為基層治理。

（責任編輯：趙良）