論行政處罰公益訴訟制度之構建

熱依汗古力·喀迪爾 朱佳

摘 ?要 ?行政處罰公益訴訟是行政行為和訴訟活動的有效銜接。行政處罰公益訴訟針對的是被行政主體處罰后仍然無法恢復公共利益的違法行為。只有行政執法與檢察公益訴訟有效銜接，創建配套措施，才能對公共利益進行全方位、多層次的保護。本文從行政處罰公益訴訟的法理、現實依據、訴訟模式的科學界定和構建配套制度等幾個方面進行探究，以期促進相關法律的完善。

關鍵詞 ?行政處罰公益訴訟；公共利益；行公銜接

黨的二十大報告強調“完善公益訴訟制度”，這對檢察公益訴訟提出了更高的要求，把檢察公益訴訟作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重點內容，在全面依法治國背景下，落實國家重大戰略實施，提升法治化治理水平，彰顯公益訴訟治理效能。在中國式現代化進程中，檢察機關須站在新的歷史高度，深刻認識把握行政處罰公益訴訟的內涵和屬性，不斷地推進行政處罰公益訴訟實踐，創立配套制度，為地方治理貢獻智慧和力量。

一、建立行政處罰公益訴訟制度的法理基礎和現實依據

2021年1月，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，強調完善公益訴訟法律制度，這表明完善公益訴訟制度對于推進中國式法治現代化具有重要意義。

（一）法理基礎

現行法律已然賦予了行政處罰公益訴訟存在的法理基礎。《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》第四十七條規定，人民檢察院在履行反電信網絡詐騙職責中，對于侵害國家利益和社會公共利益的行為，可以依法向人民法院提起公益訴訟。《中華人民共和國反壟斷法》第六十條規定，經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。《中華人民共和國農產品質量安全法》第七十九條規定，食用農產品生產經營者違反本法規定，污染環境、侵害眾多消費者合法權益，損害社會公共利益的，人民檢察院可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟。

以上各部門法關于檢察公益訴訟制度方面的規定構成了行政處罰公益訴訟實體法的基本框架。但是，僅有實體法上的相關規定不足以構建行政處罰公益訴訟制度，還需要對其程序進行直接規定，建立行政處罰公益訴訟制度有利于彌補司法救濟上的空白。

（二）現實依據

第一，修復損害的公共利益。民事責任具有三項規范功能：一是補償，即以責令賠償損失的方法，通過法律補救使權利恢復原有狀態；二是懲罰，即通過法律制裁的手段，矯正違反義務的不法行為，責令侵權人承擔強制性法律后果；三是威懾，即通過利益機制，防范未來的反社會行為。[1]行政責任亦是如此，行政主體針對違反行政管理秩序的行為實施行政處罰，目的是規范行政相對人，進而起到預警作用。但現實生活中，行政處罰中實施最多的是罰款，就算實施了其他相對嚴重的行政處罰，也只能夠起到懲戒作用，無法使受到損害的公共利益恢復原狀或者進行實質性彌補，其威懾作用不夠。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，公正司法是法治的靈魂和生命線。[2]行政處罰公益訴訟作為最后一道防線，要使違法行為的實施者承擔相應責任，保護公共利益，維護社會公平正義。

第二，維護社會安全穩定。違法行為所侵害的公共利益具有潛在危險性和主體不特定性的特點，[3]如果不及時進行規制，將會導致公共利益的損害。黨的二十大報告強調了“加強檢察機關法律監督工作”“堅持安全第一，預防為主”的公益訴訟制度工作方向，指出公益訴訟對公共利益具有保護和預防的功能。我國目前正在積極完善公益訴訟制度，雖然行政公益訴訟和民事公益訴訟在保護公共利益方面起到了很大的作用，但是行政處罰公益訴訟還是一個嶄新的公益訴訟模式，還未普及。如果僅有行政處罰不能夠很好地規制違法行為，那么加上追究行政相對人的民事責任，則可以起到好的威懾作用，能夠創造良好的社會氛圍，保護公共利益，維護社會穩定。

二、科學界定行政處罰公益訴訟模式

通過“行政處罰+公益訴訟”機制的建立，可以打通行政處罰到檢察公益訴訟的案件移送渠道，有助于發揮公益訴訟職能，幫助更好地修復損害，切實提升基層治理和公益保護的總體質效，實現檢察機關和行政機關雙贏、多贏、共贏。

（一）行政處罰公益訴訟的基本問題

明確行政處罰公益訴訟的法理依據和現實依據后，需要進一步明確行政處罰公益訴訟的內涵。只有確定了科學的內涵，才能從本質上判斷行政處罰公益訴訟到底是行政公益訴訟還是民事公益訴訟的問題。行政處罰公益訴訟的內涵應被界定為：當違反行政管理秩序的行為被行政機關處罰后，仍然無法修復受損的公共利益時，由檢察機關提起公益訴訟，彌補公共利益的訴訟模式。

既然行政處罰公益訴訟是行政機關進行行政處罰后，檢察機關為挽回仍未修復的公共利益而提起的訴訟，因此其本質不應該是行政公益訴訟而是民事公益訴訟。因為被起訴的主體是使公共利益受到損害的自然人、法人或其他團體，而行政公益訴訟中被起訴的主體是在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責卻違法行使職權或者不作為的行政機關，這一點是與行政公益訴訟最大的區別。因此，行政處罰公益訴訟應當遵守民事公益訴訟的實體要求和訴訟程序，但該訴訟模式與民事公益訴訟還有一定的區別。一般意義上的民事公益訴訟的違法行為不需要被行政主體處罰過，但行政處罰公益訴訟必須是被行政處罰過一次的行為。

（二）行政處罰公益訴訟的具體范圍

明確行政處罰公益訴訟的科學內涵后，需要進一步明確行政處罰公益訴訟的范圍，只有確定了科學的受案范圍，才能構建起有效的行政處罰公益訴訟的管轄模式。

目前的檢察公益訴訟受案范圍以立法、中央文件、司法解釋、指導性案例、典型案例、法律解釋以及檢察機關根據具體辦案實際予以拓展等方式確定，但是沒有一部法律明確規定行政處罰公益訴訟的范圍。雖然《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國婦女權益保障法》四部單行法新增的條款以及最高法、最高檢聯合發布的《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題》明確規定了檢察機關提起公益訴訟的情形，但這些條款并沒有直接規定行政處罰公益訴訟的受案范圍，只是規定檢察機關在某種情況下可以提起公益訴訟。因此，明確行政處罰公益訴訟的受案范圍，需要對其適用情形進行總結，歸納出其共有特點，再結合現有實踐情況，明確其具體受案范圍，構建行政處罰公益訴訟模式。

（三）行政處罰公益訴訟的基本原則

構建行政處罰公益訴訟模式，還需要明確其遵循的基本原則。基本原則為行政處罰公益訴訟在任何環節都應當遵守的準則，在無具體規定時應當以其為指導，貫穿于整個行政處罰公益訴訟模式的環節，其具體原則包括：

第一，訴訟優先原則。行政處罰公益訴訟的對象是因實施違法行為而被行政處罰過一次的主體，這種情況下難免會出現當違法行為被行政主體處罰后，又要面臨公益訴訟，在承擔賠償義務時經濟上不能承受行政處罰和賠償雙重壓力的情況，在此種情形下要堅持訴訟優先，讓賠償義務人先承擔賠償義務，履行修復義務，盡可能使受損的公共利益恢復至原狀，或者履行應盡的賠償義務。如果積極履行賠償義務，則行政主體可以適當地減輕行政處罰責任。

第二，行公有效銜接原則。“行政處罰+公益訴訟”模式的推行需要行公合作，行公協調。法律監督協同性在國家治理體系現代化背景下，具有舉足輕重的作用，因此建立合作協調機制非常重要。[4]檢察機關與行政機關采取案件線索、信息分享、協作辦案等具體措施，落實機制，推動協作工作開展。檢察機關和行政機關要進一步凝聚共識、增進協作、發揮合力，交流培訓，提升業務能力，不斷提升基層治理和公益保護的能力，實現行公雙贏。

第三，重大性原則。行政主體實施行政處罰的情形很多，但不是在所有的行政處罰后都要啟動行政處罰公益訴訟，這會導致司法資源的浪費。在行政處罰中，對公共利益的影響特別大、危害后果特別嚴重的案件，實施過行政處罰后，仍無法修復公共利益，或者無法彌補公共利益的損失的情形下才能提起公益訴訟，使行政相對人承擔其相應的義務責任。

第四，專業性原則。公共利益受損的計量是啟動行政處罰公益訴訟的關鍵。因此，檢察公益機關啟動公益訴訟前一定要聘請或委托專業的第三方機構，用專業的方法認定公共利益是否受損以及受損的程度。第三方機構的資質和能力受到質疑，會直接影響訴訟結果，因此，專業性要始終放在首位。

（四）構建檢察機關提起行政處罰公益訴訟模式

在考量邏輯參照的基礎上，明確判斷標準，有助于檢察機關形成一致的規律性認識，減少規則創制和適用過程中的分歧，彌補規則供給不足以及辦案實踐不統一的缺失。

第一，關于立案標準的設定。如何準確界定“公共利益”的范圍，是提起行政處罰公益訴訟的前提。只有公共利益受損才能提起公益訴訟。社會公共利益是對一定社會共同體、任何人或者多數人共同需求的滿足，國家是實現社會公共利益的工具。[5]必須嚴格把握和準確界定公共利益的范圍，防止檢察權的濫用。公益訴訟是公共利益強有力的司法保障。檢察機關提起行政處罰公益訴訟，以公共利益受損情況為判斷標準，對這一問題檢察機關擁有最終的判斷權。但是，權威機構關于公共利益受損方面的檢測和認定報告是很重要的立案標準。

第二，關于訴訟請求的確立。因為行政處罰公益訴訟的訴訟對象在提起公益訴訟之前被處罰過，行政主體在實施行政處罰時會要求行政相對人停止違法行為，所以檢察機關不用再提出停止侵權的訴訟請求，避免訴訟請求重復且無效。檢察機關應該根據行政處罰的不同類型、具體情況等而提出不同的訴訟請求。若是破壞環境方面的公益訴訟案件，則訴訟請求應該包括賠償損失、恢復原樣等；若是食品安全方面的公益訴訟案件，則訴訟請求應該包括賠償損失、賠禮道歉等；若是壟斷案件，訴訟請求應該包括賠償損失、停止壟斷等。

第三，關于舉證責任的分配。由于本文將行政處罰公益訴訟界定為民事公益訴訟，則要健全公益訴訟案件證據規則，其舉證責任分配可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》相關規定。鑒于檢察機關是國家機關，獲取證據的能力較強，因此，適用《中華人民共和國民事訴訟法》中有關舉證責任的既有規定比較合理，而不應再另設相關舉證責任倒置的特殊規定。但若隨時代發展，今后個人或社會團體也擁有原告主體資格，那么就應當適用舉證責任倒置原則。除此之外，在行政處罰公益訴訟之前，行政主體已經對該違法行為進行過行政處罰，則行政主體在該案件中掌握著一定的證據，檢察機關在進行案件搜證時，可以與行政機關進行協助，進而節約司法資源，提高司法效率。

第四，關于管轄法院的確定。對于行政處罰公益訴訟的管轄，應當根據地域管轄，管轄法院可以確定為違法行為發生地法院。根據行政處罰公益訴訟的重大性原則，其法院管轄的應當是當地有重大影響的案件，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第十九條、第二十條、第二十一條的規定，中級人民法院有權管轄在本轄區有重大影響的案件，高級人民法院有權管轄在本轄區有重大影響的第一審民事案件，最高人民法院有權管轄在全國有重大影響的第一審民事案件。據此推定，管轄行政處罰公益訴訟的法院的級別應當是中級以上。因此，其管轄法院可以確定為違法行為發生地的中級以上法院。

三、構建行政處罰公益訴訟配套制度的路徑

行政處罰公益訴訟的終端是司法審判，公益訴訟進入起訴和審判程序前，行政主體對該違法行為進行相應審查，已掌握一定的證據，而檢察機關則第一次接觸此類案件。注重推動檢察監督與行政機關之間的有效銜接，則可以有效提高司法效率，保護公共利益，維護社會穩定。行政處罰公益訴訟模式的構建，需要行公之間的有效銜接和配套制度。

（一）拓展案件線索來源， 建立案件線索收集機制

開展行政處罰公益訴訟需要案件來源，因此案件線索收集機制的構建需要檢察機關和行政機關增進協作、發揮合力、凝聚共識，通過信息共享、辦案協作、參與聽證、加強聯絡等具體措施，協作開展，收集線索。

第一，建立三位一體的公益訴訟辦案模式。檢察院通過“民生熱線+行政處罰信息數據庫+監察監督”三位一體的途徑獲得公益訴訟線索。為此，要設立民生熱線，鼓勵民眾提供線索；建立信息共享數據庫，行政機關將行政處罰信息納入數據庫，檢察院根據平臺推送的數據進行評估，對公共利益受損情況進行評估，尋找線索；檢察院根據職權進行監督，多渠道獲得線索。

第二，打通線索雙向移送渠道。推動檢察院與行政機關之間良好的互動，通過兩者之間搭建的溝通渠道，及時將證據線索移送給檢察院，消除存在于兩者之間的信息壁壘。

第三，建立案件協同辦理機制。檢察院工作人員參與行政處罰前的聽證會，行政機關工作人員參與檢察院的公益訴訟訴前研判、案件勘察、調查等環節，發揮各自優勢，推進行政機關與檢察機關協同辦案。

第四，強化制度保障。行政處罰公益訴訟的推進需要多部門之間尤其是行政機關和檢察公益訴訟機關之間的合作和配合。因此，要形成制度合力，整合資源，統籌協調解決行政公益訴訟工作中的重大問題。建立府院聯席會議制度，使行公之間的合作制度化、規范化。

（二）建立公益訴訟案件證據管理制度

通過以上渠道獲得的證據線索需要制度保障。因此，規范銜接流程，突出重點具有重要意義。

首先，建立協作機制，使證據獲得渠道得到制度保障。行政主體相較于檢察機關，第一位接觸到違法行為的相關證據，應當做好證據的保存，檢察機關再次進行證據調查時，行政主體應當將相關證據進行移送。因此，要府院統籌協調解決行政公益訴訟中存在的問題，出臺行政機關與檢察院之間“行政處罰+公益訴訟”銜接機制實施意見，使行政處罰公益訴訟制度化。

其次，提升銜接流程的可操作性，使信息共享、協同辦案等環節更加具體化，明確參與各方的責任，將銜接的流程更加規范化，實現行政機關與公益訴訟機關之間的閉環運行。

最后，重點領域提前介入。在食品安全、環境資源保護、反壟斷等重點領域運用監察建議磋商等方法提前介入行政處罰環節，提前把握動向，為公益訴訟的順利開展打下基礎。若行政主體在行政相對人的違法行為進行審查時，發現行政處罰的結果與損害的公共利益不相匹配，無法彌補受損的公共利益時，可向檢察機關提出建議，建議檢察機關提前協助調查，在行政主體實施行政處罰后，直接提起行政處罰公益訴訟。

（三）強化行政處罰公益訴訟案件的“智慧建設”

《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》指出，要充分運用大數據、人工智能等現代科技手段，以信息技術與法治建設的深度融合，促進全面建設“智慧法治”的實現。

首先，立足大數據，注重智能化，提升公益訴訟工作科技含量，著力突破共享平臺信息采集、線索研判和自動預警技術，發揮智慧檢務作用。以《全國檢察機關智慧檢務行動指南》《人民法院在線訴訟規則》和《人民法院在線運行規則》等文件為依據，司法機關要促進法治現代化，以提高司法質量和效率。

其次，科學量化公益損害。借助“外腦”智慧，委托第三方專業力量幫助解決公益損害計算難題，并且結合公益損害情況，計量公益潛在損害情況，并不能只計量現有損害。公益訴訟還包含預防功能，預防公共利益的損失，進而起到威懾作用。[6]

最后，立足現代科技，智慧案件執行與監管。案件審理結束后，行政相對人需要履行相應義務。立足于現代高科技，法院有效督促賠償義務人履行賠償等相關義務，行政主體作為案件的參與者，可利用科技有效監管案件后續發展。通過利用現代科技，有效提高司法效率，保證司法質量，進而維護社會公共利益。

參考文獻：

[1]吳漢東.知識產權損害賠償的市場價值基礎與司法裁判規則[J].中外法學，2016（06）：11-15.

[2]時俠聯.深入貫徹落實黨的二十大精神 在推動完善公益訴訟制度中展現檢察擔當[J].人民檢察，2023（11）：1-6.

[3]張旭勇.公益保護、行政處罰與行政公益訴訟——杭州市藥監局江干分局“撮合私了”案引發的思考[J].行政法學研究，2012（02）：109-115.

[4]胡婧.行政公益訴訟起訴條件的適用檢視與一體化重塑[J].河北法學，2023（09）：183-200.

[5]胡小紅.公益訴訟與行政執法的比較研究[J].安徽大學學報，2006（06）：38-43.

[6]趙藝絢，莫紀宏.論嵌入公共風險治理體系的預防性行政公益訴訟[J].行政法學研究，2024（01）：52-62.

（熱依汗古力·喀迪爾系喀什大學法政學院副教授、博士；朱佳 喀什大學法政學院）

【責任編輯：易玉潔】