淺析消防行政違法行為的構成要件

摘要：作為行政處罰領域的通用規范，行政處罰法為消防法律、法規設定行政處罰和消防救援機構實施行政處罰提供基本遵循。但現行法律法規在處罰法定原則的落實上偏重于法律效果，而對行政違法行為構成要件并未有明確規定，在確定是否構成行政違法認定上，執法人員存在認識上的混亂。消防違法行為的構成要件包括主體要素、主觀要素、客體要素以及客觀要素。明確的構成要件有助于調查取證的完整性，可以有效增強消防行政處罰的合法性和合理性。

關鍵詞：行政處罰；消防行政違法行為；構成要件；執法實踐

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）07-0108-04

An Analysis of the Constituent Elements of Fire Administrative Illegal Behavior

Zhou Zhiqing

（Changchun Shuangyang district fire rescue brigade， Changchun 130600）

Abstract： As a general norm in the field of administrative punishment， the Administrative Penalty Law provides basic compliance for the enacting of the administrative penalties by fire laws and regulations as well as the implementation of administrative penalties by fire rescue institutions. However， the existing laws and regulations emphasize the legal effect in the implementation of the principle of statutory punishment while there are no clear provisions on the components of administrative illegal action. Meanwhile， there is confusion in the understanding of law enforcement personnel when determining whether a certain behavior constitutes an administrative violation. The constituent elements of fire administrative illegal behavior include subject elements， subjective elements， object elements and objective elements. Clear constituent elements are helpful to the integrity of investigation and evidence collection， and can effectively enhance the validity and rationality of fire control administrative punishment.

Keywords： administrative punishment; fire administrative illegal behavior; constituent elements; law enforcement practice

作為行政處罰領域的通用規范，《行政處罰法》內容以程序法規范為主。作為通用規范，其不可能涵蓋社會生活的方方面面，詳細規定何種行為屬于具體違法行為，而是以“違反行政管理秩序的行為”“違法行為”進行概括。具體到消防領域，違法行為由《消防法》及各地方法規、部門規章等設定，而《消防法》對違法行為構成的規定也具有多樣性。本文以《消防法》相關條文為例，嘗試對違反消防法律規范，并可實施行政處罰的消防行政違法行為的構成要件進行探討。

一、法律規范中消防違法行為構成要件原意與執法實踐的沖突

對消防違法行為依法進行處罰是消防行政執法工作的重要內容，涉及處罰的對象、處罰的內容等，國家立法機關以立法的形式來規制尚未達到刑事制裁程度且違反消防安全管理秩序的行為，從而促進全社會包括公民、法人和其他組織維護、保障消防安全的義務。違反消防行政法律、法規而達到應受處罰情形的行為便是消防違法行為，應受處罰主體即作出上述行為的公民、法人、其他組織。應受行政處罰行為的構成要件即是消防救援機構對于何種行為、行為主體在某些具體情況下可以予以處罰進行判斷與適用的問題。

從《消防法》條文的內涵展開，消防違法行為構成要件大致可以分為三種類型：第一類違法行為只需要滿足主體要素、客觀行為要素即可。例如《消防法》第六十條規定“損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材的”“占用、堵塞、封閉消防車通道，妨礙消防車通行的”可處五千元以上五萬元以下罰款。這是《消防法》中規定最為常見的表述，即只對行為的主體與具體行為進行明確規定，只要符合上述規定的情形，便符合消防違法行為的構成要件要求。第二類違法行為構成要件中不僅有行為主體、具體行為要素要求，主觀要素也是重要組成部分。例如《消防法》第六十四條規定“過失引起火災的”“故意破壞或者偽造火災現場的”可處十日以上十五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較輕的，處警告或者五百元以下罰款。第三類違法行為構成要件除包含主體、客觀行為、主觀要素外還要求行為達到一定程度或造成一定后果才可以處以行政處罰。如《消防法》第六十八條《消防法》第六十八條：人員密集場所發生火災，該場所的現場工作人員不履行組織、引導在場人員疏散的義務，情節嚴重，尚不構成犯罪的，處五日以上十日以下拘留。、六十九條《消防法》第六十九條：消防設施維護保養檢測、消防安全評估等消防技術服務機構，不具備從業條件從事消防技術服務活動或者出具虛假文件的，由消防救援機構責令改正，處五萬元以上十萬元以下罰款，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下罰款；……情節嚴重的，依法責令停止執業或者吊銷相應資格；造成重大損失的，由相關部門吊銷營業執照，并對有關責任人員采取終身市場禁入措施。規定“情節嚴重”“給他人造成損失”等。

但在消防行政執法的過程中，消防救援機構關注的是行政相對人的行為是否符合法律法規的規定，社會危害性因無法律明文規定反而不在消防救援機構的考慮范圍內。以開發商跑路的居民住宅小區為例，消防設施癱瘓或本未竣工，不具備防火滅火功能，但能滿足基本居住功能，為了緩解矛盾防止發生群體性事件，各地基層政府會允許購房者入住，并委托物業服務企業負責管理。消防設施癱瘓或本未竣工這一行為肯定違反了消防法律法規的規定，在小區無物業管理企業的情況下，因沒有行為主體符合行政處罰條件，消防救援機構無法進行行政處罰，但如果有物業服務企業接受基層政府或小區業主的委托接管小區，則極有可能因消防設施未保持完好有效受到行政處罰。物業服務企業對消防設施存在的問題既沒有過錯也不存在無因果關系，其大多無力解決消防設施未竣工或癱瘓的隱患問題。此種情況雖具有違法性，但可以說是不具備社會危害性的，畢竟有物業公司接管，雖不能解決消防設施未完工、癱瘓等技防問題，至少還是可以投入人力提高巡查檢查等人防的水平。雖然在社會危害性方面，《行政處罰法》第五條《行政處罰法》第五條：設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。做了原則性規定，但在消防行政執法實踐中，對于這樣的規定卻并沒有引起重視，出于履行程序履職盡責的目的，能罰則罰成為消防行政執法的首選目標。消防救援機構做出處罰決定的做法雖然符合“法律規定”但卻與廣大人民群眾的普遍認知習慣和樸素正義感背道而馳，從而不被廣大人民群眾接受，也極有可能作出引起輿論熱議類似“賣出5斤超標芹菜被罰6.6萬元”[1]等過罰不當的行政處罰。再比如，依據《消防法》第五十八條關于“公眾聚集場所未經消防救援機構許可，擅自投入使用、營業的，或者經核查發現場所使用、營業情況與承諾內容不符”進行處罰的額度為3萬元至30萬元，而并未考慮該場所的規模與違法行為的社會危害。如機械運用法條，既有可能針對百十平米的小規模場所做出3萬元及以上罰款，極其類似上述引起輿論熱議的處罰，實務中這種處罰屢見不鮮，只是尚未引起社會公眾的關注，否則也會造成類似“賣出5斤超標芹菜被罰6.6萬元”的輿論效果。

通過分析消防行政執法實務中存在的問題可以發現，對于在消防行政執法中，針對違法行為是否應當進行處罰并非僅僅靠分析《消防法》法律條文原義所能解決的問題，僅從行為角度出發不能滿足對于消防行政處罰實踐的需要。對于解決執法實務中處罰與否、處罰裁量等問題，進一步分析違法行為構成要件是重要途徑之一。

二、消防行政違法行為構成要件的分析與應用

消防行政處罰的運作過程中，之所以要考慮違法行為的構成要件問題，與行政處罰的性質、行政處罰的目的、行政處罰的原則密不可分。有學者認為，構成要件“是指應當受到行政處罰的行為所必須具備的法定條件。確定某一行為是否具備行政處罰的法定條件，是行政機關實施行政處罰的前提”[2]。刑法犯罪構成的理論觀點可以為消防行政處罰所借鑒，應受消防行政處罰的違法行為應當具備以下構成要件：

第一，消防違法行為主體要素。《行政處罰法》第三十條、第三十一條對能夠獨立承擔行政責任的自然人做出了明確規定。法人主體在行政法范疇與其他法律范疇無區別，其他組織則是指雖不具備法人條件，但依法享受權利并承擔相應義務的主體。除此之外，準確確定消防違法行為的主體是執法過程中的基礎性問題，在消防違法行為當中，相關當事人之間可能存在租賃關系、雇傭關系、職務行為等。例如房主將房屋租賃給租戶后雙方可以對消防安全責任進行約定，完全可能出現某行政處罰案中行政法律關系與民事法律關系交織在一起等復雜案件情形，尤其要在調查取證中查明違法責任歸屬的主體。此外，《消防法》規定應該由法人、單位履行的消防安全義務不能強加給自然人或小規模的個體工商戶。例如《消防法》第十五條《消防法》第十五條：公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查實行告知承諾管理。公眾聚集場所在投入使用、營業前，建設單位或者使用單位應當向場所所在地的縣級以上地方人民政府消防救援機構申請消防安全檢查，作出場所符合消防技術標準和管理規定的承諾，提交規定的材料，并對其承諾和材料的真實性負責。規定“公眾聚集場所的建設單位或者使用單位應當向場所所在地的縣級以上地方人民政府消防救援機構申請消防安全檢查”，自然人或小規模個體工商戶當然不能等同于單位，其沒有法定義務申報消防安全檢查，自然不應依據《消防法》第五十八條《消防法》第五十八條：違反本法規定，有下列行為之一的，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權責令停止施工、停止使用或者停產停業，并處三萬元以上三十萬元以下罰款：（一）……（四）公眾聚集場所未經消防救援機構許可，擅自投入使用、營業的，或者經核查發現場所使用、營業情況與承諾內容不符的。對自然人和小規模的個體工商戶未申報開業前消防安全檢查進行處罰。實務中經常有執法機構和人員混淆違法行為主體，將單位應履行的義務強加給自然人，或在未查清違法主體的情況下即進行處罰，造成行政處罰與責任義務不對等，極易引起行政爭議。

第二，消防違法行為主觀要素。主觀要素是指“行為人對新實施的違法行為所抱的心理態度包括故意過失以及實施違法行為的動機和目的”[2]。《消防法》部分法律條文中出現了故意、過失的主觀要素，應嚴格按照法律規定進行認定。在沒有具體規定主觀要素的情況下，為了提高行政管理效率，一般只要行為人實施了違法行為就視其為主觀上有過錯，采取了一種過錯推定的原則。《行政處罰法》2021年修訂后新增了關于“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”的規定，將不具備主觀過錯的舉證責任歸屬于行政相對人，也完全符合過錯推定原則。但消防行政執法實務中部分情況不應采用過錯推定，例如實務中因電氣線路故障導致的火災，若行為人完全不存在主觀過錯，電氣線路故障純屬意外事件非行為人主觀可預見或可控制，行政執法人員不應再推定過錯，而應主動適用《行政處罰法》關于“無過錯不罰”的規定。

第三，消防行政違法的客體要素。行政違法的客體要件是指行政違法所侵害的受法律規范保護的社會關系，在行政法領域集中體現為行政管理秩序。一系列消防法律、法規甚至部分不具備法律外表的消防技術規范構建了我國的消防行政管理秩序，其中包含消防安全責任的落實、消防設施器材的配置、管理與使用等。實務中亦稱為“消防違法行為”與“火災隱患”，但二者并沒有明確的分界線。

第四，消防行政違法的客觀要素。違法行為都應具備一定的客觀外在表現，按照法律規定，此種表現有時不僅包含行為，部分情況下行為的結果也是基本要素的組成部分。行政違法行為的客觀要素是違法行為的客觀外在表現，包含違法行為、社會危害后果以及違法行為與社會危害后果之間的因果關系。違法行為從客觀方面來看，可以劃分為作為與不作為，但無論作為與否必須有行政相對人的行為存在，僅憑行為人的思想意識不可能構成違法。如前文所述，在消防行政處罰領域，處罰對象不僅僅是一種單純的行為犯，部分法律規范對行為所需要達到的程度或結果是有明確規定的，只有行為達到了一定的程度或造成結果行政處罰才會成立，而消防法律法規并沒有區分違法行為的既遂與未遂，故對法律規范明確應受行政處罰行為中有結果或程度要求的，必須予以嚴格認定。例如《消防法》第六十八條規定：“人員密集場所發生火災，該場所的現場工作人員不履行組織、引導在場人員疏散的義務，情節嚴重，尚不構成犯罪的，處五日以上十日以下拘留。”僅僅具有不履行組織引導疏散義務行為并不一定構成行政違法，還需行為達到“情節嚴重”，而對情節是否嚴重的取證與判斷往往被行政執法人員所忽視，僅憑行為即作出行政處罰決定。在情節的判斷上會給消防行政處罰的實施機關賦予造法和解釋的自由適用空間，必須以確定、具體的規則為行政機關與行政相對人劃清適用的邊界。

將消防違法行為從客體和客觀方面、主體和主觀方面進行重新認識，將應受行政處罰的行為從上述四個面方面逐一進行對照，從“行為”到“要素”的角度進行分析，遵循構建要件法定原則并對該行為是否是達到行政處罰的標準進行判斷，而不應僅僅機械地套用法律規范原文。消防行政處罰只有充分對“行為”及“要素”進行理解與運用，所做出的行政處罰才能既符合法理又符合正常人對法律的預期，對解決消防行政執法實踐中面臨的罰與不罰、如何罰等都極具指導意義，從而避免出現符合法律規定但不能被普遍的社會情感所接受的行政處罰。

三、消防違法行為構成要件對消防行政執法的意義

消防行政執法具有一定的專業性，且隨著經濟社會發展也在發生著變化，立法是通過對行為進行法律抽象概括從而對社會秩序進行規范，對違法行為的設定不可能事先做出面面俱到的規定，因此明確消防違法行為構成要件對執法實務具有多重意義。

首先，調查取證的完整、明確是行政執法辦案必須達到的標準，而明確的構成要件有助于達成這一目標。無論何種違法行為，都由諸多有證據證明的事實構成，執法人員需要對屬于構成要件的違法事實特征通過調查取證予以證明。實踐中，執法人員辦理案件往往在調查取證環節沒有方向，證據取得的數量多，但因欠缺證明關鍵事實的證據而無法結案。對于在調查中取得的不屬于構成要件的事實特征，完全可以不作為案件證據存入案卷。但對于缺乏構成要件證明證據，不應僅因存在火災隱患或違法行為即進行行政處罰。

其次，明確構成要件有效增強消防行政處罰的合法性和合理性。實務中多數消防行政處罰決定書對違法行為直接以消防違法行為規范名稱表述，對違法行為描述過于簡單，法律文書不具備說理性或說理性不強。將違法事實特征表述清楚的唯一途徑就是明確闡述認定違法行為的構成要件，這是切實提高法律文書說理性的重要手段，也為認定具體違法行為提供了統一的定性標準，明確違法與不違法的界限。尤其在對處罰裁量的適用上，加強文書的說理性有助于化解行政矛盾，使行政相對人知悉并理解處罰及裁量的理由與依據，有助于推動執法活動的規范化。

四、結語

在法律條文框架下，對消防違法行為構成要件的概念與適用進行理論構建是正確、高效認定違法行為，確認和追究責任的必經途徑，對于實施行政處罰具有十分重要的意義。細化且明確的應用構成要件在執法實踐中的應用可以降低消防行政爭議的風險，一方面可以規范行政處罰裁量權，另一方面還可以釋放執法活力與動能，從而在法律條文相對穩定而經濟社會科技快速發展的情況下，使消防行政處罰既在社會經濟發展變化與個案具體情形保持一定的適應性，又能將維護社會具體消防安全秩序與處罰法定原則的價值融入具體消防行政執法當中，從而維持消防行政處罰法律系統的融貫性。

參考文獻：

[1]新華社.陜西榆林等地行政處罰“過罰不當” "全省通報部署整改[DB/OL].

http：//m.news.cn/sn/2022-08/30/c_1128960175.htm.

[2]江必新.論應受行政處罰行為的構成要件[J].法律適用，1996（6）：3-6.

作者簡介：周志清（1976—），男，漢族，吉林長春人，單位為吉林省長春市雙陽區消防救援大隊，研究方向為消防行政執法、火災事故調查等。

（責任編輯：王寶林）