剛柔并濟：黨建化解基層治理悖論的邏輯

摘 要：基層治理是國家行政力量與社會自治力量共同作用的交叉場域，形成了兩種力量之間的張力，并圍繞此張力凸顯出三重治理悖論。基層黨建是溝通國家與社會的橋梁。在此背景下，黨建引領的治理邏輯如何平衡國家行政力量與社會自治力量之間的悖論？對西安市G社區“黨建+片區大物業”的治理過程進行觀察，發現黨建在基層治理中表現出剛柔并濟的治理邏輯。其中，正式結構、強關系與規范手段構成了黨建治理的剛性三角，而非正式結構、弱關系與情感手段則構成了黨建治理的柔性三角。黨建的治理邏輯不僅展現了黨建引領基層治理的靈活方案，也揭示了政黨在場下國家-社會關系的形塑機制。

關鍵詞：基層治理；黨建引領；治理悖論；剛柔并濟

中圖分類號：C939

文獻標識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.01.005

Coupling Hardness with Softness： The Logic of Party Building in Resolving the Paradox of Grass-Roots Governance

——Take “Party Building+Area Large Property” in Xi’an G Community For Example

HUANG Shao-zhuo， KOU Xiao-dong

（School of Public Policy and Management， Northwestern Polytechnical University， Xi’an 710072， China）

Abstract：Grass roots governance is a cross field of state administrative forces and social autonomous power， which creates a tension between the two forces， and highlights the triple governance paradoxes. This paper clarifies that grass-roots Party building is a bridge between the state and society and aiming at exploring how the governance logic led by Party building balances the paradox between national administrative force and social autonomy？ Through long-term observation of the governance process of “Party building+area large property” in G community of Xi’an， we finds that Party building demonstrates the" governance logic of coupling hardness with softness in grass-roots governance. In this case， formal structures， strong relationships and normative instruments constitute the rigid triangle of Party governance， while informal structures， weak relationships and emotional instruments constitute the flexible triangle of Party governance.The ambidextrous governance logic of Party building not only shows the flexible scheme of Party building leading grass-roots governance， but also reveals the shaping mechanism of state-social relationship in the presence of political Parties.

Key words：grass roots governance; Party building led ; governance paradox; coupling hardness with softness

一、問題提出

2019年中共中央辦公廳下發了《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，強調將黨建引領城市治理作為提升基層治理績效的戰略部署。黨的二十大報告指出“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”，明確了黨建在基層治理體系中的核心作用。在這一政策背景下，黨建引領基層治理已探索出豐富的改革經驗，學界也針對黨建引領基層治理的邏輯進行了豐富的理論探討。

其中，國家—社會關系視角構成了研究的一條主線。在這一理論視角下，以行政主導的國家力量和以自治為主導的社會力量構成了基層治理的基本輪廓，形成了兩種力量之間的張力［1］。這一張力延伸出了基層治理中的悖論性問題，具體表現為三點。一是國家宏觀行政目標與居民微觀需求的銜接悖論。國家宏觀行政目標與基層居民的微觀需求存在層次差異，打通國家與基層社會的信息通道是實現宏觀目標分解與居民需求上行的關鍵。二是國家管理資源與社會資源的整合悖論。國家管理資源以行政邏輯分配，而社會資源則以市場邏輯或生活邏輯匯聚。彌合資源運作邏輯的差異是實現異質性資源整合的關鍵。三是國家行政成效和社會治理成本的平衡悖論。國家要求基層治理取得突出成效，但治理資源的局限性又對社會治理成本的控制提出挑戰，使用有效手段保障基層治理的政治秩序和參與活力是實現高效治理的關鍵。這些悖論的存在提醒我們需要深入探索如何有效橋接基層治理中的國家與社會關系。

近年來，黨建引領成為基層治理的重要制度安排。黨建的特殊優勢使其能夠扮演溝通國家與社會的橋梁角色（圖1）。第一，黨建引領兼備國家賦予的政治合法性和群眾賦予的社會合法性［2］。一方面，黨的政治領導力、思想引領力和長期執政基礎為其提供了充分的政治合法性，使其具有強有力的執政權威［3］；另一方面，黨在我國經濟發展的持續創造中貢獻卓越，贏得了群眾認可，其主流價值觀與群眾的美好生活息息相關，這都為其提供了充分的社會合法性。第二，黨建引領具有“政治建設”與“社會構建”雙重性［4］85。一方面，黨建利用其組織優勢推動條塊協同，實現了政黨內部的政治統合［5］118；另一方面，黨建具有緊密聯系群眾的優勢，基于群眾組織力和社會號召力能夠最大范圍覆蓋多元社會治理主體，彌補社會治理的多主體缺位，支持基層公共性的有序發展［4］81。因此，黨建引領滲透于國家和社會之中，對塑造國家與社會關系起到關鍵核心作用。

在基層治理場域，黨建如何有效平衡國家行政力量和社會自治力量這對共生又充滿張力的關系？這是本研究要回答的關鍵問題。為了應對日益復雜多變的基層治理環境和多重治理挑戰，黨組織有必要建設集成性的能力來保持黨在基層治理中的適應性和先進性，從而兼顧國家力量的權威性和社會力量的積極性。鑒于此，本文以黨建引領基層治理的邏輯為框架，對西安市G社區“黨建+片區大物業”的治理過程進行案例研究，并重點回應以下問題：黨建引領基層治理的邏輯分為幾個維度？各維度邏輯的內涵是什么？各維度邏輯如何解決國家力量與社會力量間的治理悖論？

二、黨建引領基層治理的理論框架

（一）黨建引領基層治理的理論綜述

黨建引領基層社區治理的關鍵在于其運作模式。在實踐層面上，各地已探索了豐富的經驗，例如浙江金華市“紅色網格”［6］、北京“街鄉吹哨、部門報到”的黨建引領機制［7］、上海“黨建三級聯動”［8］、浙江桐鄉“三治融合”、清河的基層黨建網絡與社會治理網絡融合互動模式、北侖的服務型黨組織整合基層社會治理服務資源模式等［9］。這些經驗充分闡釋了政黨在實踐中如何扎根基層治理，分析了政黨與基層社會的實踐性關聯。

在理論層面上，學界從不同理論視角來解讀基層治理實踐。首先是對“國家—社會”關系的探討。有學者指出，基層行政網絡和社會網絡共同構成了基層治理場域下國家—社會共治結構，政社合作是多元主體合作治理的主要形式［10］［11］。然而有學者認為，“國家—社會”關系視角通常將黨等同于與政府邊界重合的國家，忽略了黨建在治理領域中的重要作用，這將導致學界無法深刻認識基層治理的復雜機制［5］135。為超越國家與社會間的二元關系，部分學者開始關注政黨與國家、政黨與社會的聯結關系。從“政黨—國家”關系視角來看，中國共產黨作為我國唯一的執政黨，是國家的領導核心。黨對國家的執政主要通過黨員擔任行政職務、黨組織嵌入行政機構來實現［12］。黨建引領嵌入國家政府治理能夠提升行政體系的治理效率［5］135。再從“政黨—社會”關系視角來看，基層黨建能夠通過黨組織的社會創造（如組建居委會）來實現社會治理的功能［13］，政黨組織社會能夠帶來基層社會治理的賦能與創新［14］［15］。社區黨建通過組織動員、資源鏈接、服務鏈接三重機制實現“黨鏈接社會”的功能［4］84。盡管現有研究視角就“國家—社會”、“政黨—國家”、“政黨—社會”關系均進行了深入解析，但依然將政黨、國家和基層社會間關系視為三對平行的治理體系，并沒有深入闡述在基層治理中政黨如何作為鏈接國家和基層社會的橋梁有效發揮作用。事實上，中國共產黨扮演著國家政治生活的領導核心角色與基層社會的組織核心角色，因此黨建是國家與社會關系形成的重要載體［16］［17］。從根本上而言，在黨的領導下國家與社會的利益是一致的。因此，本文將重點探討黨建在基層治理中如何扮演溝通國家與社會間的橋梁角色（圖2）。

（二）黨建引領基層治理的邏輯框架提出

本文提出黨建引領基層治理的邏輯框架，將其分為組織結構、網絡關系與治理手段三重維度（圖3）。組織結構是黨建的基礎，指黨組織在結構上同時利用機械的正式結構和靈活的非正式結構，構架起黨建引領的信息通道，破解了國家宏觀行政目標與居民微觀需求的銜接悖論。網絡關系是黨建的載體，指黨組織在構建社會網絡關系時與多元主體同時發展直接的強關系網絡和間接的弱關系網絡，建設起黨建引領的資源紐帶，破解了國家管理資源與社會資源的整合悖論。治理手段是黨建的內涵，指黨組織在治理手段上同時利用規范治理手段和情感治理手段，調節黨建引領的管理尺度，破解了國家行政成效和社會治理成本的平衡悖論。其中，正式結構、強關系與規范手段構成了黨建治理的剛性三角，而非正式結構、弱關系與情感手段則構成了黨建治理的柔性三角。剛柔并濟的治理邏輯相互融合，共同化解了基層治理場域中國家力量與社會力量間的悖論。

三、西安市G社區“黨建+片區大物業”案例背景

（一）案例簡介

本文選取西安市G社區作為分析個案，在質性研究框架下采用參與式觀察、資料分析、深度訪談相結合的方法，對G社區“黨建+片區大物業”的實踐進行跟蹤調研，并對豐富的素材進行編碼、歸納與分析。

G社區是始設于上世紀50年代的老式社區。該社區人口構成復雜、文化背景多元、老舊小區眾多，并且呈現數量多、體量小、成片分布的特點。為加快中心城市建設、改善居民生活質量、推進居民共同富裕，西安市人民政府于2020年出臺《西安市老舊小區綜合改造工作升級方案》，在全市開展“三改一通一落地”工作，G社區內老舊小區基礎配套設施以及人居環境都實現了質的提升。舊改后，雖然硬件設施舊貌換新顏，但軟件設施卻拖了后腿。G社區老舊小區存在物業管理缺失、管理不規范、服務標準低，個別物業（家委會或自管會）由于收費難等原因形同虛設、不作為等問題突出，部分小區環境臟亂差問題反復被群眾投訴、媒體曝光。2020年以來，群眾通過12345熱線反映物業管理問題達到237起。在這一背景下，為解決轄區群眾迫切關注的物業管理問題，由B街道黨工委牽頭，在G社區試點策劃“黨建+片區大物業”基層治理項目，統一引進具備資質條件、品牌口碑良好的物業企業提供服務管理，以期在社區管理、物業運行上尋求最佳平衡點，實現互促雙贏。

（二）“黨建+片區大物業”背景下的黨建治理機遇

片區大物業是黨建深度嵌入基層治理的絕佳契機。現代城市社區的“單位制”逐漸解體，缺乏共同工作單位所帶來的身份整合困難與利益關聯失效難題，使得黨建“懸浮化”問題顯現［18］75。缺少了單位制黨建的抓手，黨組織與基層社會發生脫嵌，這些問題將削弱黨的權威與執政根基。而片區大物業的全面推行則為G社區黨建在社區治理中“落地生根”提供了機遇。一是片區大物業輻射范圍廣，能最大限度覆蓋居民區域，這為黨建發揮作用提供了地域空間；二是片區大物業持續時間長、推進事項密集度高，在推行調整過程中需要黨建發揮持續的調研、協調和統籌工作，為基層黨組織與居民、企業建立信任關系提供了充分的接觸時間；三是片區大物業涉及每個居民的切身利益，關乎每個居民的生活質量，極大提高了居民的參與熱情，為基層黨組織深入基層治理營造了熱忱的雙向氛圍。片區大物業作為黨建工作的場域，發揮了不可或缺的作用。

（三）“黨建+片區大物業”背景下的治理悖論涌現

國家宏觀行政目標與居民微觀需求的銜接悖論。我國基本公共服務的宏觀目標正呈現出從“普惠化”到“均等化”再到“優質化”的升級［19］。片區大物業的嘗試就是從“保生存”到“優生活”的公共服務有效實踐，是G社區探索出的保障型物業的一種實現形式［20］。但在政策落地過程中，G社區居民質疑這一改革能否滿足居民的預期定價及物業需求。如何保證國家行政目標在政策落實中不變形，如何傾聽并滿足居民的物業服務需求，是基層黨組織在片區大物業治理過程中要兼顧的悖論性要求。

國家管理資源與社會資源的整合悖論。社區資源的碎片化是基層治理的難題之一［18］76［21］66，面對片區大物業的施行，涉及物業企業、居民等多元參與主體，單靠傳統行政資源無法有效實現片區大物業在多元治理主體間的協同。國家所持有的管理資源以行政邏輯分配，社會物業企業所持有的服務資源以市場邏輯流轉，社會居民所持有的參與資源以生活邏輯融入［22］。不同主體所持有的資源以截然不同的邏輯運行，造成了“片區大物業”落地過程中的資源整合悖論。要想發揮多元主體的協同優勢，G社區必須兼顧多種資源的運作邏輯，并通過基層黨組織撬動多重資源，尋求整合之道。

國家行政成效要求和社會治理成本的平衡悖論。基層治理有兩個重要特點。一是建立有為政府的要求。政府要不斷提升公共服務和社會治理能力［23］。“片區大物業”的推行就要求社區從管理型機構成長為發展和服務型機構，提高組織運行效率、實現資源優化配置。二是社會治理成本控制壓力大［24］。“片區大物業”背景下，大范圍和高密度的物業服務覆蓋是對社區治理的全方位挑戰，無論是居民動員，還是物業企業與居民等多主體間的沖突協調，都可能耗費大量治理成本。想要提高基層治理效率，G社區面臨的挑戰就是兼顧國家行政成效要求和社會治理成本控制，提升“片區大物業”推行過程中產出與投入的比率。

四、黨建引領基層治理的案例分析

（一）組織結構激活信息通道：正式結構vs.非正式結構

組織結構在黨建基層治理中扮演著激活信息通道的作用。正式組織結構是指組織內部各部門之間正式、穩定的相互關系形式，并通過專業化和制度化方式開展組織活動。G社區在黨建正式結構的構建上遵循理性科層制導向［21］63-64，形成“一線多元”的覆蓋結構，以解決國家宏觀目標的下沉與分解問題。一方面，G社區黨委上接B街道黨工委，下達各單位黨支部，形成“街道黨工委—社區黨委—黨支部”的縱向串聯主線，促進了上下緊密互動的格局，強化了基層治理的深度。另一方面，G社區吸納“居委會—物業企業—業委會黨支部”等黨建主體形成橫向多元結構，加強了基層黨組織的協同覆蓋廣度。“一線多元”的正式結構在分解國家宏觀服務目標的基礎上，還承擔著基層治理常規事項的高效流暢運作。

非正式組織結構是指組織成員自發產生的各種關系總和，具有彈性、情感性和非定型性。G社區在黨建非正式結構的構建上主要遵循民主協商原則，采用“鄰里格+三會（居民議事會、黨建共建聯席會、志愿者服務會）”的形式來組織基層黨建力量，解決居民微觀需求的上行反饋問題。鄰里格的設立覆蓋了社區治理的盲點，使得個體居民的需求被最快地聽到和解決。三會是由社區發起的協商議事組織形式，針對無法點對點解決、需要協調整合基層治理力量的事項開展會議協商。G社區多次以三會形式召開“黨建+片區大物業”專題推進會，針對物業管理缺失、缺位等現狀，逐小區建立臺賬底冊，研究制定整改提升措施和方案。G社區“鄰里格+三會”的非正式組織結構打通了居民微觀需求的上行通道，有助于居民微觀需求自下而上的流動。

G社區通過構建正式與非正式的組織結構，破解了國家宏觀行政目標與居民微觀需求的銜接悖論。“一線多元”的正式組織結構將國家基本公共服務優質化的總體目標有效精準下沉，分解到社區黨組織，保證了目標在不同層級上的連貫性、互補性；“鄰里格+三會”的非正式組織結構將居民微觀需求快速捕集并上行反饋，保證居民微觀需求能夠在宏觀行政目標的指引下被精準滿足。G社區黨建的組織結構相互配合，為國家宏觀行政目標和居民微觀需求間的上下緊密互動提供了橋梁通道。

（二）網絡關系盤活異質性資源：強關系vs.弱關系

網絡關系在黨建基層治理中扮演著盤活異質性資源的作用。強關系網絡是指網絡主體間基于信任、情感、互惠等建立的頻繁互動社會關系［25］，具有很高的資源傳遞效率。G社區在大物業推進過程中存在多個網絡主體，多元網絡主體在資源流動上具有不同的利益取向和邏輯，使得整合多重資源舉步維艱。為此，G社區首先通過重構強關系網絡來增進與多元主體的信任式聯結，進而吸納多類型資源。G社區黨委作為網絡中心，與上級街道、物業公司黨支部、居委會和業委會黨支部等主體構建強關系。基層治理依托黨建的政治引領、激勵驅動和組織鏈接等多重靈活機制與多元主體建立了強關系網絡，吸納了以不同邏輯運行的異質性資源。

由黨建強關系網絡的構建可以看出，黨組織的網絡覆蓋面可以涉及上級街道、物業企業和居委會、業委會等多元網絡主體。然而，如何進一步企及這些主體背后更廣泛的遠端主體？這就依賴于弱關系網絡的構建。相較于強關系，弱關系是一種更為靈活廣泛的社會關系，有利于組織更多異質性資源的網絡主體，拓寬資源整合的范圍和類型［26］。為構建遠端主體間的弱關系紐帶，G社區通過定期開展豐富多樣的社區活動為遠端主體之間提供接觸機會，并培育相互間的資源依賴性。

G社區通過構建強關系與弱關系的網絡關系，破解了國家管理資源與社會資源的整合悖論。黨建強關系網絡的構建吸納整合了多元關鍵主體資源，包括街道行政主體、社會物業企業主體和社會自治主體。通過多重靈活機制使得以行政邏輯運行的國家管理資源、以市場邏輯運行的社會企業商業資源以及以生活邏輯運行的社會自治資源得以初步集結。黨建弱關系網絡的構建則進一步促成了其余行政組織、企業組織和居民個體等遠端網絡主體的聯結，不僅擴大了黨建網絡的覆蓋面，且為各類主體間接觸提供有效途徑。G社區黨建的網絡關系相互嵌入，為國家管理資源與社會多元資源的整合創造了平臺。

（三）治理手段靈活管理尺度：規范治理vs.情感治理

治理手段在黨建基層治理中扮演著靈活管理尺度的作用。規范治理手段是指治理主體依靠使命-責任機制對黨組織內部進行組織約束和治理的方式。規范治理是G社區黨建在面向黨組織內部治理過程中主要使用的手段，G社區的規范治理手段主要包括使命和責任機制兩方面。一是通過意識形態統領黨員使命，讓黨建不偏離政治軌道。如通過黨建對各級黨組織成員積極進行黨內教育，與具體“片區大物業”治理情境相結合，對特定黨員對象進行政治動員；通過對黨組織內部成員具象化地宣傳和解讀意識形態內涵、達成正確共識，匯聚多方力量共同推進“片區大物業”的治理。二是通過構建責任考評體系壓實治理的責任邊界。在黨建內部管理上織密制度“籠子”，強調紀律和責任的層層落實，不僅強調黨組織責任，還細化到黨員責任。例如在“鄰里格”的執行過程中，每個黨小組對應一個片區網格，再將片區網格責任分解到黨員擔任的網格長和樓長。

情感治理手段是指治理主體運用情感的方式來調節公共管理者、居民、轄區各單位之間的關系，最終達成基層治理目標的治理方式［26］。情感治理是G社區黨建面向外部社會對象主要使用的手段。一方面，G社區以黨員為主要力量積極成立各類特色服務組織，通過暖心的服務和頻繁的交流培養出基層黨組織和居民之間的深厚情感與信任基礎。如G社區通過溫情交流和組織“養老早市”活動，開展老年助餐、智能看護、康復訓練等服務來提升社區老年居民幸福感。此外，基層黨建通過柔性協調多元主體的關系，緩解了基層沖突，降低治理成本。

G社區黨建通過使用規范治理與情感治理的治理手段，破解了國家行政成效要求和社會治理成本的平衡悖論。黨建規范治理手段是對黨員隊伍內部的治理方式，通過意識形態統領黨員使命，使得黨建不偏離政治軌道，保證了治理方向的一致性與正確性；通過構建責任考評體系壓實治理的責任邊界，保證了治理效果的逐級落實，進而保障了國家行政成效的高標準要求。黨建情感治理手段是對外部社會對象的治理手段。G社區通過溫情服務溝通建立與居民的情感信任關系，并通過柔性協調各類社會主體間關系將沖突化于無形，極大降低治理成本，節約了行政性和法律性的治理資源。

五、結論與展望

黨在新時代的基層治理中正面對快速變化的外部環境，既要保證國家力量的權威性，又要顧及社會力量的積極性。如何有效扮演溝通國家與社會關系的橋梁成為黨建引領基層治理的新挑戰。西安市G社區在“黨建+片區大物業”中的實踐展現出了剛柔并濟的治理邏輯，能夠有效破解由國家與社會兩種力量的張力所延伸出的基層治理悖論，是黨建引領社區治理的有效探索。

隨著社會的發展，基層治理場域也正不斷涌現出多重挑戰。中國共產黨的先進性要求其不斷適應外部變化，展現更強的治理韌性。因此發展多重能力能夠成為優化黨組織建設的重要路徑。黨建引領基層治理的制度安排本身就是為了積極適應飛速變化的基層治理環境，要面對多元、開放、流動社會情境下的多重挑戰［5］132，需要黨組織發揮出集成性的能力來提升黨組織的創新性與先進性。黨建在基層治理實踐中既要顧及國家力量的權威性，也要顧及社會力量的積極性，將國家力量與社會力量擰成一股繩，保障基層治理在秩序與活力中穩步推進。

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［責任編輯：李 煥］

收稿日期：2023-12-11

基金項目：中央高校基本科研業務項目“基層政府治理團隊基于性別的斷層對創新績效的影響機制研究”（項目批準號：D5000210968）

作者簡介：黃少卓（1998-），女，陜西西安人，碩士研究生，研究方向：基層治理；寇曉東（1976-），男，河南洛陽人，副教授，碩士生導師，工學博士，主要從事城市治理及行政管理研究。