數字政府背景下基層數據治理的路徑研究

徐斌 任俊武

(南京萊斯網信技術研究院有限公司)

基層治理是國家治理的基石，推進基層數據治理是落實數字中國建設理念，適應數字時代發展的趨勢和要求，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要工程。以數字技術推動基層治理各資源要素有效貫通，建立健全大數據輔助科學決策和社會治理機制，賦能基層治理提質增效，推動基層治理理念創新和模式創新，實現政府管理科學化、社會治理的精準化和公共服務高效化。

1.數據治理現狀與困境

隨著新一代信息技術與行業應用的深度融合，將數字化技術應用與基層社會治理，逐步提升基層治理的精細化智能化水平，解決基層治理“最后一公里”的難題。在國家和地方政府層面，從制度和平臺建設層面入手,統籌規劃數據資源歸集、共享開放及數據治理平臺建設，深化大數據技術在基層治理各領域的深度融合應用，為改善和保障民生、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了新的路徑。2021 年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。

近年來，各地基層政府均采取了有效的數據治理措施，使體量巨大、多元、異構、分散的政務數據能夠更好地為基層社會治理和服務提供支撐。一是搭建平臺，建設橫向到邊、縱向到底的共享交換平臺，破解基層數據治理的難題[1][7]；二是完善機制，著重頂層設計規劃，構建完備的體制機制，建立健全數據管理法律法規，規劃場景應用等措施推進數據應用[2][3]；三探索應用，通過大數據應用嵌入基層治理的過程、成效和經驗進行分析，找出深化大數據應用以輔助精準決策、促進治理改善的方案[4]；四是模式創新，通過創新政府信息化技術咨詢和技術管理，構建全生命周期管理模式，推進數據通和應用通[9]。同時很多學者從價值、技術、制度和社會生態等維度[6]，探索解決數據技術賦能與基層政府實際的接納程度和治理效果之間的問題，并給出了很好的建議[5][6][8]。

當前基層數據治理還存在一些短板和困境：一是已歸集數據的效能和質量還有待提升，數據的交易價值尚未有效激活；二是信息煙囪、數據分散、數據孤島等現象依然存在；三是數據資源涉及部門多、標準不統一、共享意愿不強等因素導致數據共享開放困難，部門參與度仍有不足；四是現有歸集數據不足以支撐一網統管和數字政府建設等創新應用需求，數據資源應用場景尚未充分發掘。亟需強化數據歸集和源頭治理，加強數據匯聚融合，倒逼數據質量提升，助力基層治理數字化轉型和經濟社會高質量發展。

2.數據治理面臨的機遇

加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，推動國家和社會治理的數字化轉型是大勢所趨，數據治理作為數據資源要素的核心管理手段，更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善。

2.1 國家有要求，高位統籌規劃引領數字化轉型

國家高度重視數據基礎資源價值，圍繞實施大數據戰略、發揮數據要素價值等作出了一系列重大部署，成立國家數據局，推動實施國家大數據戰略，高位統籌引領數字中國建設。國家十四五年規劃和2035 年遠景目標綱要提出，建立健全國家公共數據資源體系，確保公共數據安全，推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用。國務院關于加強數字政府建設的指導意見中提出，建立健全數據治理制度和標準體系，加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，促進數據依法有序流動，充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，提高政府決策科學化水平和管理服務效率。在數字中國建設整體布局規劃中，暢通數據資源大循環，構建國家數據管理體制機制，健全各級數據統籌管理機構。推動公共數據匯聚利用，建設公共衛生、科技、教育等重要領域國家數據資源庫。

2.2 人民有需求，加快智慧應用普惠提升獲得感

隨著信息技術與經濟社會不斷融合發展，高質量的數據資源要素開發應用已成為提升社會治理能力和治理體系現代化水平、優化營商環境、增進人民福祉、消除城鄉公共服務差別的重要手段。人民群眾對社會公共服務便捷化、城市治理精細化提出了更高需求，也為數據要素在公共服務和城市治理領域更好地滿足人民群眾對美好生活的向往催生出更多的應用場景。適應數字技術全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務和社會運行方式創新，構筑全民暢享的數字生活。在便民方面，聚焦教育、醫療、養老、撫幼、就業、文體、助殘等重點領域，推動數字化服務普惠應用，持續提升群眾獲得感。在惠企方面，圍繞產業鏈的建鏈、補鏈、強鏈、延鏈，挖掘數據價值、提供數智服務，深化產業數據應用，為企業生產經營提供精準的政策推送企服務。

2.3 基層有響應，制度保障有序推進數字化試點

隨著國家層面高度重視及新技術的發展，數字政府建設和社會治理模式正在發生顯著變化。基層政府立足新發展階段、變革思維方式，充分發揮數字化驅動引領賦能作用，為數據資源要素歸集和應用創新，進一步提升基層治理數字化、精細化、智能化水平提供了保障。在數據共享交互能力上，從國家到地方層面，均啟動并完成了大數據共享交換平臺建設，已具備數據匯聚、數據治理、數據共享能能力，跨層級、跨部門的政務數據交換通道已建成。在制度規劃保障上，地方政府均成立了主管數據資源管理的部門，并出臺相關新型智慧城市頂層設計、十四五信息化發展規劃、數字政府建設三年行動計劃或實施方案等政策引領基層數字政府建設。在智慧應用創新上，各地政府按照“大平臺協同、大數據應用”的設計理念，建設了行業領域的數字化應用，同時在便民惠企方面圍繞“高效辦成一件事”試點了跨地區、跨部門的大數據應用，并取得了顯著成效。

2.4 技術有進步，科技創新引領賦能數字化應用

新一代數字技術的更新迭代為數字政府數據價值發揮提供技術條件新動能，深刻影響和改變著人們的價值觀念、行為方式和生產生活。新一輪科技革命和產業變革帶來的影響前所未有，以5G、人工智能、物聯網、云計算等新一代信息技術為基礎，借助數字化、網絡化、智能化技術加強數字社會、數字政府建設，推動公共服務精準化、社會治理精細化等應用改造，為數據資源要素價值發揮和創新開發應用提供了新的動力。數字技術的應用，構建了社會生活新場景，為社會治理的智能化轉型提供了數字技術支撐，塑造了新技術時代的社會治理模式。以數據安全標識技術為基礎，基于數據全生命周期安全管控、數據資產綜合管理、數據安全審計與稽核等技術，為數據安全治理體系提供技術支撐。

3.基層數據治理的流程架構

隨著各地數字政府、數字社會和數字經濟建設推進，已初步建設了數據治理服務平臺和數據共享交換通道，本文梳理了基層政府與上級政府在數據資源的歸集共享和治理流程，如圖1 所示。從數據產生、采集、存儲、處理、應用、開放等的整個生命周期，開展每個階段的全程管理和安全保障，有效監控和管理跨層級、跨地域、跨部門的業務數據在各個生命周期階段的流轉情況，保證特定的數據只能被特定用戶訪問和應用于特定的業務場景，并為客觀準確地評價數據的價值提供依據，保障數據質量和數據安全，確保數據資源在授權范圍內“可見、可得、可用、可溯源、可審計”從而提高數據的應用效率。

圖1 基層數據治理總體流程圖

基層數據治理的過程中，在歸集本級數據的基礎上，仍需要加強上級部門數據的對接和回流，提高基層數據資源歸集的質量，主要存在以下對接方式：

（1）信息資源目錄對接

數據治理服務平臺除了對基層數據信息資源目錄的注冊管理，并可與上級平臺實現目錄數據的同步。基層部門需要其上級部門信息資源相同部門信息資源時，可通過基層平臺查看上級平臺提供的目錄服務查詢資源信息，并確認是否有權限獲得所需信息資源，然后進行資源申請。

（2）數據資源交換對接

數據對接是指基層和上級平臺之間采用前置交換節點進行交換連接的模式。在此模式下，基層利用上級平臺的共享數據，可將業務工作中所需的文件、數據庫數據落地到基層前置機，繼而將數據采集進入基層數據庫。

（3）服務接口共享對接

服務對接是指基層平臺通過匯聚上級平臺提供的數據資源服務接口，為使用上級共享交換平臺的部門提供共享服務。在此模式下，基層數據主管部門指定開發者訪問上級平臺，訪問、代理或調用數據接口服務。

（4）共享申請流程對接

基層平臺在與上級平臺對接的過程中，在數據信息資源共享交換對接采取互信原則，即基層和上級數據治理服務平臺之間的交換、共享和數據服務保持通暢，減少申請授權等中間環節，經申請后即可直接進入技術實施環節。

4.基層數據治理的優化路徑

以數據技術賦能數字政府基層治理創新，推動基層治理能力現代化已成為共識性的趨勢。在當前數據共享管理機制、安全保障體系和大數據技術平臺的基礎上，充分運用大數據、智能技術等，持續強化數據治理與基層治理兩個維度的整合協同和治理效能，推動基層政府數字化轉型。結合基層政府數據治理面臨的困境和項目交付過程中的思考，提出對完善城市基層政府數據治理的對策和路徑研究。

4.1 健全“建管運評”全周期運行機制

數字政府建設作為政府“一把手”工程，需要建立與基層政府匹配的數據治理機制，建立完善的跨部門數據治理聯動機制和具有可操作性的實施方案，推動業務協同和數據開發利用。一是借助第三方技術單位，為基層政府信息化項目建設提供從方案編制、專家論證、政府采購、項目實施、驗收評估等全周期技術咨詢和管理服務，全過程把控數據資源歸集共享和應用開放，推動地方數字政府總體規劃設計理念落地，確保項目建設發揮實效。二是持續開展績效評價，以評促建、以評促優、以評促改，基于客觀數據定量評價和定性評價相結合，建立數據治理評價指標體系和評價結果通報制度，實施評價結果應用，推動項目建設單位把項目做完、做好、用好，確保數據源頭的鮮活性和真實性。

4.2 堅持“場景驅動”全要素應用建設

應用場景建設是推動數據歸集、驅動數據治理的抓手。一是健全數據共享開放應用協調機制，推進政務數據歸集治理，及時回應部門的應用需求，積極促進數據開放應用。二是基于應用場景需求，明確數據歸集的目標和路徑，同時應用場景建設單位、使用單位也有較強的意愿去推動數據歸集和數據治理的相關工作。三是持續的運維、迭代升級應用場景，隨著場景應用使用不斷深化，新的數據不斷產生、新的問題不斷產生、新的需求不斷產生，過程中涉及到的問題和需求倒逼業務部門持續迭代升級業務系統，增強數據決策的準確性和實時性，推動應用場景不斷滿足業務需求。四是以場景應用建設為牽引，申請上級政務數據回流，開展數據清洗治理，完善專題庫、主題庫等基礎庫建設，建設場景應用模型，提升數據供給質量水平。

4.3 促進“數據運營”全鏈條價值激活

運營數據是持續創造數據價值的有效方式，隨著國家政策陸續出臺，為加快數據要素市場化配置、全方位賦能數字化治理開辟了新賽道。政府應充分履行梳理管理數據的職能,優化數據管理和服務能力，激活數據價值。一是明確政務數據的歸屬權，界定數據產生部門、數據使用部門、數據共享管理部門等各方面的具體權利和職責，避免政務數據產權歸屬“部門私有化”，以推動關聯性強和業務協同量大的部門信息共享和與民生密切相關的政務數據共享為突破口，加速政務數據關聯融合，擴大數據共享開放范圍。二是對外推動政府數據授權運營，因地制宜建立分級分類的公共數據授權運營模式，充分發揮試點對于公共數據授權運營制度完善的突破和帶動作用。三是鼓勵本地社會力量參與政府數據協同治理，通過駐場開展治理運營服務，政府部門需要充分發揮示范引領作用，借助數字開發技術和企業創新能力為基層數據授權運營提供服務。

4.4 完善“共建共治”全流程治理體系

基層數據治理旨在通過數據共享、流程再造和業務協同，持續為基層治理減負增效，實現線上技術創新與線下流程優化的有機結合。一是堅持以人為中心，擴大參與基層數據治理的生態體系，重視群眾和企業的實際訴求，推動基層數據治理由政府主導轉向社會引導。二是統籌推進項目建設和數據開放應用，制定技術規范，建設共性平臺，實現統一標準、統一架構、統一技術選型，推動項目建設從數據通、網絡通向應用通深入融合。三是加強與騰訊、阿里、美團等第三方社會企業合作，引流社會數據回流基層，逐步完善政府數據歸集質量，以數據促進基層多元主體協同。四是加大對基層政府數據技術人才培訓，培養既懂技術又懂業務的復合型人才，解決主觀層面問題，推動數據治理和應用建設。

5.結束語

在基層政府數據治理過程中應堅持以人為本、應用為先的思路，及時發現和滿足民眾、企業的需求作為數據資源賦能的落腳點。本文在分析基層數據治理現狀和困境及面臨機遇的基礎上，結合實際項目交付過程中的經驗，闡述了一種具有可操作、可落地的基層數據治理優化路徑思路，為進一步提升基層治理精細化水平，發揮數據資源要素價值提供參考。