面向中國式現(xiàn)代化的國土空間治理：從理論邏輯到實現(xiàn)路徑

摘要：研究目的：闡釋中國式現(xiàn)代化語境下國土空間治理的新要求及理論邏輯，為助推中國式國土空間治理現(xiàn)代化提供路徑支撐。研究方法：理論分析法、歸納演繹法和邏輯推理法。研究結(jié)果：（1）依據(jù)中國式現(xiàn)代化的核心要義，國土空間治理有必要在人地協(xié)調(diào)、公平均衡、特色鮮明、綠色高效、穩(wěn)定安全等方面發(fā)揮更大的價值和作用。（2）歸納闡釋了中國式現(xiàn)代化與國土空間治理之間所存在的系統(tǒng)協(xié)調(diào)、協(xié)同共生、演繹交互、調(diào)適匹配、包容共區(qū)5大理論邏輯。（3）由于區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距（宏觀）、產(chǎn)業(yè)間和地類間競爭（中觀）、部門間和主體間博弈（微觀），國土空間治理落實中國式現(xiàn)代化要求仍有較大差距。（4）從規(guī)劃引導(dǎo)、用途管制和實踐行動出發(fā)，提出區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合、調(diào)適匹配與差別管控、精細(xì)治理與共治共享的中國式國土空間治理現(xiàn)代化路徑。研究結(jié)論：國土空間治理將始終貫穿于中國式現(xiàn)代化的各個方面和各個環(huán)節(jié)，從中國式現(xiàn)代化的時代特征和整體邏輯去反思治理路徑，可為拓展具有中國特色的國土空間治理內(nèi)涵外延和理論實踐提供有效參考。

關(guān)鍵詞：空間治理；中國式現(xiàn)代化；國土空間；理論邏輯；路徑

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）01-0009-11

基金項目：教育部人文社會科學(xué)項目（23YJCZH285）；國家自然科學(xué)基金項目（42301307，42371292）；青島市社會科學(xué)規(guī)劃項目（QDSKL2301156）；山東省自然科學(xué)基金項目（ZR2023QD020）；山東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年創(chuàng)新團(tuán)隊（2023RW025）。

作為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的根本方向和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要路徑[1]，中國式現(xiàn)代化不僅遵循現(xiàn)代化的普遍規(guī)律和共同特征，更是符合自身國情的實踐探索。其特殊性包括人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路[2]，可進(jìn)一步歸納為主體性、價值性、全面性、和諧性、世界性的5個內(nèi)涵屬性[3]，具有鮮明的時代特征和路徑差異。導(dǎo)致這一差異的諸多因素中，國土空間先天基礎(chǔ)稟賦與后天治理行為是核心要素之一。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動現(xiàn)代化的重要動力，其本質(zhì)在于各類生產(chǎn)要素基于特定秩序的配置過程，但不同地區(qū)的資源稟賦將深刻影響產(chǎn)業(yè)類型、水平及階段，并從底層邏輯上影響現(xiàn)代化進(jìn)程。另一方面，國土空間開發(fā)效率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的直接體現(xiàn)，但在部分資源稟賦較優(yōu)地區(qū)其開發(fā)效率并未得到很好的體現(xiàn)，諸如大城市病、礦竭城衰、生態(tài)退化等問題與國土空間治理缺位息息相關(guān)，這同樣會對現(xiàn)代化的質(zhì)量產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

當(dāng)前，糧食安全、能源安全、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是全球面臨的棘手難題和共同挑戰(zhàn)[4-6]，也是關(guān)乎中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。其一，作為糧食生產(chǎn)載體，中國耕地家底不豐厚和長期流出仍是主要特征，2009—2019年耕地凈減少高達(dá)1.13億畝[7]，如何滿足14億人口的龐大糧食消耗任務(wù)艱巨[4]。其二，能源和礦產(chǎn)資源是支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力源泉，在現(xiàn)代化進(jìn)程中其需求也必將隨之攀升，盡管2009—2019年全國采礦用地凈增加18.79萬hm2[7]，但供給能力仍存在較大缺口。其三，我國自然生態(tài)系統(tǒng)總體較為脆弱，資源環(huán)境承載力和環(huán)境容量不高，生態(tài)歷史欠賬由來已久，沙化土地和水土流失面積高達(dá)1.72億hm2和2.74億hm，生態(tài)保護(hù)仍有較大壓力。其四，改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得矚目成就，但不平衡、不充分等弊病長久存在、日益凸顯[8]，如沿海與西部人均GDP絕對差值增長了30.8倍[9]，城鄉(xiāng)收入比依然停留于2.5左右[10]，這些問題將在用地結(jié)構(gòu)、利用效率和民生福祉等方面得以映射。由此，想要進(jìn)一步提高國家現(xiàn)代化水平，就必須在提升經(jīng)濟(jì)量級、提高民生福祉、筑牢安全底線等方面下功夫，由此決定了國土空間治理將面臨調(diào)整開發(fā)規(guī)模、提高利用效率、促進(jìn)格局優(yōu)化、加大保護(hù)力度、增強(qiáng)空間韌性等難題。

要化解上述難題，需推動國土空間治理由謀求速度向強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、由短期利益向長遠(yuǎn)安全的基本邏輯轉(zhuǎn)變，由污染低效向綠色高效、由專注效率向重視公平的價值理念轉(zhuǎn)變，由個體競爭到協(xié)同合作、由單向管制向多元共治的行動準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變。足見，如何轉(zhuǎn)變國土空間治理的基本邏輯、價值理念和行動準(zhǔn)則[11]，緩解人民日益增長的美好生活需要與資源環(huán)境緊約束的矛盾，繼而服務(wù)于中國式現(xiàn)代化已成為必須回答和解決的科學(xué)問題。盡管廣大學(xué)者聚焦國土空間治理展開諸多探索，并在空間規(guī)劃[12]、用途管制[13]、治理體系[14]、格局優(yōu)化[15]、生態(tài)保護(hù)修復(fù)[16]等方面取得了系列成果和巨大成就，但普遍僅將“人與自然和諧共生”作為價值取向，對其他4個特殊性重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此，亟需全面闡釋中國式現(xiàn)代化對國土空間治理的新要求及二者間的理論邏輯，并立足現(xiàn)實訴求思考中國式國土空間治理現(xiàn)代化的實踐路徑，以期為二者協(xié)同推進(jìn)提供有益參考。

1 中國式現(xiàn)代化對國土空間治理的新要求

長久以來，富饒多元的自然資源、合理有序的開發(fā)戰(zhàn)略、系統(tǒng)周密的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，都為中國式現(xiàn)代化道路奠定了扎實基礎(chǔ)，這得益于科學(xué)合理的國土空間治理策略。隨著中國式現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，其對國土空間治理也提出了更高要求，可以從核心要義與內(nèi)涵屬性出發(fā)加以闡釋（圖1）。

1.1 人口規(guī)模巨大的主體性：以人地協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)為基礎(chǔ)

中國人口規(guī)模有14億之巨，遠(yuǎn)超以往任何一個西方國家，是中國式現(xiàn)代化的主體性特征。現(xiàn)代化水平通常和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在直接因果關(guān)系，而作為一切經(jīng)濟(jì)活動的載體，國土空間開發(fā)模式也將直接決定最終經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量及效率，與之伴隨的還有人地關(guān)系的重大調(diào)整或重構(gòu)[17]。諸如城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級重組等，都是國土空間開發(fā)的組織形式和人地關(guān)系的具體呈現(xiàn)，并將深刻影響中國式現(xiàn)代化道路。由“地”看，我國資源稟賦總體不高、區(qū)域差異大，適宜開發(fā)的土地資源十分有限，耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)壓力長期存在；由“人”看，人口多集聚于“胡煥庸線”以東，且由欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)村向發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市流動態(tài)勢仍在持續(xù)。這種人地關(guān)系的空間錯配會給發(fā)達(dá)地區(qū)或城市的資源環(huán)境帶來巨大壓力，增加實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的艱巨性。

可見，國土空間治理需要滿足人口規(guī)模巨大的主體性特征，這直觀上要求因地制宜、科學(xué)合理的國土空間開發(fā)模式來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的現(xiàn)實需求，客觀上應(yīng)通過科學(xué)規(guī)劃和有序開發(fā)以實現(xiàn)人地協(xié)調(diào)的目標(biāo)。因此，既要充分考慮地域差異和資源優(yōu)勢，持續(xù)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素布局；也要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動的空間聯(lián)系和組織效率，夯實形成支撐經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展的國土空間開發(fā)新格局。

1.2 全體人民共同富裕的價值性：以公平均衡的國土空間管制為核心

有別于西方兩極分化和少數(shù)富裕的現(xiàn)代化，中國式現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)全體人民共同富裕的價值性特征。作為生產(chǎn)要素和財富之母[18]，土地在我國快速城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了不可磨滅的基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。但由于過于強(qiáng)調(diào)效率、公平重視不足，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的發(fā)展差異和貧富差距日益顯化。理論而言，我國社會主義公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度具有實現(xiàn)共同富裕的前提基礎(chǔ)，即土地所有權(quán)歸國家所有（即全民所有）或農(nóng)民集體所有。但現(xiàn)實中由于集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)并不對等，城鄉(xiāng)二元治理、居民收入差距長期存在。此外，不同區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、輻射能力截然不同，在全國發(fā)展戰(zhàn)略所扮演的角色也有差異（如產(chǎn)業(yè)升級、糧食供給、能源保障、生態(tài)保育等），并將從根本上決定經(jīng)濟(jì)水平和居民收入的客觀差距。倘若放任市場因素支配、缺乏管制機(jī)制，不僅區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距難以縮小，還將影響全體人民共同富裕的目標(biāo)。

若想實現(xiàn)價值性目標(biāo)，縮小城鄉(xiāng)間與區(qū)域間差距是根本前提，這為國土空間治理提出了更高要求，即加快形成公平均衡的國土空間管制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓城和鄉(xiāng)、發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)都充分發(fā)揮自身獨特價值。更重要的是，要依靠合理生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等方式，構(gòu)建利益與收入分配機(jī)制，推動社會公平和提升民生福祉，為實現(xiàn)共同富裕的價值性目標(biāo)掃除空間障礙。

1.3 物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的全面性：以特色鮮明的國土空間布局為載體

與西方極端追求物質(zhì)財富的現(xiàn)代化不同，中國式現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明和精神文明齊頭并進(jìn)，這既是人民對美好生活的向往，也是中國式現(xiàn)代化的全面性特征。在經(jīng)歷數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)高速增長后，我國物質(zhì)文明建設(shè)已取得巨大進(jìn)展，但精神文明建設(shè)相對滯后，亟需賡續(xù)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，這亦是“兩個結(jié)合”所蘊含和強(qiáng)調(diào)的①。土地作為萬物之源，人民生產(chǎn)生活所需的物質(zhì)都來源于土地饋贈，與物質(zhì)文明建設(shè)息息相關(guān)，但當(dāng)前精神文明與國土空間治理關(guān)聯(lián)不夠緊密，實際上與我們對中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化挖掘利用不足是分不開的。悠久的農(nóng)耕文明厚植土地情感，并在數(shù)千年演進(jìn)歷程中形成了各具特色的地域文化，這無疑為國土空間治理的中國方案提供了寶貴的智慧和財富，但實踐中仍未得到充分吸納、使用和傳承。

因此，新形勢下國土空間治理將呈現(xiàn)新的特點，即如何更好地吸納融合地域文化底蘊精髓，營造濃厚的文化氛圍和人文環(huán)境，發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化引領(lǐng)作用。這既要合理布局國土空間來延續(xù)歷史文脈和保護(hù)文化遺產(chǎn)，打造有歷史記憶、地域特色、民族風(fēng)情的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，也要優(yōu)化城市鄉(xiāng)村功能布局和景觀設(shè)計，打造文化藝術(shù)街區(qū)和公共休閑空間[19]，并將區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)形象、產(chǎn)業(yè)培育同精神文明建設(shè)全方位聯(lián)動，為促進(jìn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)發(fā)揮國土空間治理的應(yīng)有貢獻(xiàn)。

1.4 人與自然和諧共生的和諧性：以綠色高效的國土空間功能為支撐

西方國家向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程往往以犧牲資源、環(huán)境和生態(tài)為代價換取一時經(jīng)濟(jì)增長，所帶來的問題迄今都未得到消解。區(qū)別于這一路徑，自十八大以來生態(tài)文明建設(shè)被提升至前所未有的高度，其最終目標(biāo)則是實現(xiàn)人與自然和諧共生。這既是中國式現(xiàn)代化的和諧性特征，也是國土空間治理所追求的重點目標(biāo)，二者相得益彰。一方面，隨著雙碳目標(biāo)、山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理等戰(zhàn)略的提出，迫切要求人類生產(chǎn)和生活方式向綠色、低碳、環(huán)保轉(zhuǎn)型，并通過耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等措施，以最大程度降低生態(tài)環(huán)境損害和自然資源損耗。另一方面，人與自然和諧共生并非弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要求人的需求同自然供給能力的相適應(yīng)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

上述新要求迫切需要以綠色高效的國土空間功能為支撐，妥善處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的關(guān)系。而綠色高效并不僅限于生產(chǎn)或生活方式變革，更是思維方式和價值觀念的變革，具有長期性和動態(tài)性。一是要強(qiáng)化主體功能，將國土空間開發(fā)各種需求限制在環(huán)境可承受能力、資源可持續(xù)利用限度內(nèi)，因地制宜地布局優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動資源高效循環(huán)利用，促使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配、相適應(yīng)。二是要愈發(fā)重視生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，統(tǒng)籌山水林田湖草沙各類自然要素，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性并提高三生空間的協(xié)調(diào)性，以適應(yīng)性管理營造人與自然和諧共生的系統(tǒng)環(huán)境。

1.5 走和平發(fā)展道路的世界性：以穩(wěn)定安全的國土空間韌性為保障

歷覽西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化進(jìn)程，往往與侵略剝削、殖民擴(kuò)張和秩序性掠奪并存，而中國式現(xiàn)代化倡導(dǎo)踐行人類命運共同體理念，即世界性特征。通常認(rèn)為，若要避免戰(zhàn)爭擾亂威脅實現(xiàn)和平發(fā)展，需依賴綜合國力尤其是軍事實力提高，以確保發(fā)展環(huán)境穩(wěn)定安全，但國土空間治理所扮演的角色尚未充分重視。例如，水、能源、糧食是人類生存所需的重要資源，本質(zhì)上都來源于國土空間。從供給看，近年來“逆全球化”思潮抬頭，上述資源產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)被動斷裂和主動脫鉤風(fēng)險，致使供給變化不定、循環(huán)受阻，安全問題凸顯；從需求看，受氣候變化、經(jīng)濟(jì)增長、飲食結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，全球需求持續(xù)攀升、日益旺盛，預(yù)計2050年三者需求量將分別增長55%、80%和60%[20]。可見，國土空間在能源保障、糧食供應(yīng)以及風(fēng)險防御方面將發(fā)揮巨大作用，并將深刻影響走和平發(fā)展道路過程的平穩(wěn)性和安全性。

世界正經(jīng)歷百年變局，過去國土空間治理雖也強(qiáng)調(diào)糧食安全、能源安全等目標(biāo)，但未涉及和平發(fā)展層面；如何以穩(wěn)定安全的國土空間韌性服務(wù)世界性特征將成為新的方向。一方面，在耕地保護(hù)與大食物觀落實、自然資源開發(fā)利用方面持續(xù)優(yōu)化資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域規(guī)劃，促進(jìn)資源高效循環(huán)利用和產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，以提升資源供給和儲備為現(xiàn)代化進(jìn)程提供堅實保障。另一方面，要持續(xù)提升國土空間智能化、數(shù)字化治理水平，提高關(guān)鍵領(lǐng)域風(fēng)險感知、防御和抗災(zāi)能力，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)以減少生態(tài)風(fēng)險，提升國土空間和生態(tài)系統(tǒng)自身的抵御和適應(yīng)外界變化的能力，確保現(xiàn)代化進(jìn)程始終處于穩(wěn)定安全的運行狀態(tài)。

2 中國式現(xiàn)代化與國土空間治理之間的理論邏輯

國土空間治理對中國式現(xiàn)代化的直接影響或衍生作用囊括多個方面。有必要從整體出發(fā)挖掘二者之間的理論邏輯（圖2），從而更為科學(xué)地總結(jié)國土空間治理演繹脈絡(luò)、把握中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

2.1 系統(tǒng)協(xié)調(diào)邏輯：局部與整體的統(tǒng)籌兼顧

作為人類文明新形態(tài)，中國式現(xiàn)代化愈發(fā)注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面性、均衡性和可持續(xù)性，是涵蓋多要素的巨大系統(tǒng)性變革工程[1]。從地理屬性看，國土空間是一個完整的生命共同體，而其可分性又決定了涉及山水林田湖草沙冰海等多項要素以及多維尺度[16]。可見，二者本質(zhì)上都需要符合局部與整體相統(tǒng)籌的系統(tǒng)協(xié)調(diào)邏輯。在該邏輯下，國土空間治理不能僅停留于在某一區(qū)域來審視人地關(guān)系，更要強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域之間聯(lián)動治理，從而在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更大的價值和作用。由此，既要統(tǒng)籌好各項要素自身屬性及其相互關(guān)系，有序開發(fā)利用和保護(hù)各類空間要素，并基于資源稟賦配置優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主體功能，促進(jìn)個體與單層級差異化發(fā)展，由此構(gòu)成促進(jìn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)動力；同時，也理應(yīng)弱化行政邊界、打破空間壁壘，凸顯流域、城市群、都市圈等地域性空間單元的作用，并構(gòu)成推動中國式現(xiàn)代化的重要合力。

2.2 協(xié)同共生邏輯：目標(biāo)與路徑的高度契合

中國式現(xiàn)代化并非僅謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還兼顧社會進(jìn)步、福祉提升、生態(tài)提質(zhì)等諸多方面，所強(qiáng)調(diào)的是高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等多元目標(biāo)[21]，從根本上講是以人為本的邏輯導(dǎo)向和路徑選擇。人地關(guān)系不僅是地理學(xué)和規(guī)劃學(xué)的核心內(nèi)容，也是國土空間治理的重要基礎(chǔ)[9]。深入理解和把握人地變化動態(tài)規(guī)律，不僅有助于充分認(rèn)知國土空間資源價值，還有利于引導(dǎo)人地關(guān)系優(yōu)化、調(diào)整或重構(gòu)，并進(jìn)一步提升空間組織效率。可見，二者不僅具有共同目標(biāo)，實現(xiàn)路徑也具有相似性或重疊性，屬于共生協(xié)同邏輯。因此，未來國土空間治理有必要緊扣人地關(guān)系這一主題，以有條規(guī)劃、有序利用和有效治理，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提高、生態(tài)友好、互利共享和協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源環(huán)境和公共服務(wù)均衡發(fā)展和公平共享，最終達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展和人民幸福感協(xié)同提升，由此構(gòu)成推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的動力源泉。

2.3 演繹交互邏輯：過程與結(jié)果的關(guān)聯(lián)緊密

中國式現(xiàn)代化不僅將塑造系列現(xiàn)代化結(jié)果，也將為國土空間治理提供了藍(lán)圖依據(jù)。從普遍性講，任何國家的現(xiàn)代化都依賴土地要素投入來獲取必要的生產(chǎn)和生活空間；從特殊性講，人與自然和諧共生需要通過生態(tài)保護(hù)、集約利用等措施，將各種人類活動控制在國土空間承受閾值之內(nèi)。作為具體實踐和支撐工具，國土空間治理的決策路徑、行動方案及執(zhí)行效果也將直接影響國土空間格局，并將深刻影響中國式現(xiàn)代化的成效結(jié)果，由此構(gòu)成了演繹交互邏輯。因此，二者并非上下關(guān)聯(lián)或平行關(guān)系，而是你中有我、我中有你的交互關(guān)聯(lián)，并在相互演繹過程中影響雙方成效。

2.4 調(diào)適匹配邏輯：靜態(tài)與動態(tài)的靈活銜接

中國式現(xiàn)代化不是一蹴而就的，而是逐漸演進(jìn)和動態(tài)優(yōu)化的長期過程[22]，并將全方位貫穿第二個百年目標(biāo)進(jìn)程[3]。同樣，國土空間治理也要在一定時間內(nèi)保持穩(wěn)定的規(guī)劃目標(biāo)和戰(zhàn)略方向，通常要考慮未來數(shù)年甚至幾十年的發(fā)展需求。可見，二者推進(jìn)都要歷經(jīng)一個長期動態(tài)過程，但所擘畫的理想藍(lán)圖卻具有靜態(tài)性，需要靜態(tài)與動態(tài)相銜接以促進(jìn)理想與現(xiàn)實相匹配，即調(diào)適匹配邏輯。與常規(guī)調(diào)控不同，這一調(diào)適機(jī)制要顧及各類開發(fā)與保護(hù)活動的適宜性、管理方法與環(huán)境變化的適應(yīng)性、治理策略與現(xiàn)實情況的適配性。因此，未來仍需充分挖掘、利用、分析各類數(shù)據(jù)信息來準(zhǔn)確識變，借助過程演變與實踐經(jīng)驗來科學(xué)應(yīng)變，通過及時反饋和決策修正來指導(dǎo)后續(xù)行動，繼而在中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)下持續(xù)推動調(diào)整優(yōu)化與變革創(chuàng)新。

2.5 包容共區(qū)邏輯：共同與區(qū)別的差別特質(zhì)

歷史經(jīng)驗表明，在資源有限的條件下簡單的平均主義有悖于客觀規(guī)律，中國式現(xiàn)代化亦是如此。例如，共同富裕強(qiáng)調(diào)共建共享、各得其所，不能簡單地與同步富裕、同等富裕混為一談；再如，國家鼓勵東部加快推進(jìn)現(xiàn)代化、率先實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展①，而并非要求所有地區(qū)以同樣速度“齊步走”。相似地，每個區(qū)域資源稟賦和發(fā)展階段各不相同，國土空間治理也要因地制宜地制定地方發(fā)展策略。可見，二者具有包容共區(qū)邏輯。在該邏輯下，需對不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的國土空間治理策略，尤其在后發(fā)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)或生態(tài)保護(hù)區(qū)域的政策導(dǎo)向和治理策略要與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)形成層次差別。此外，還要通過公平的分配機(jī)制來解決不平衡不充分問題，通過縮小乃至消解不同區(qū)域之間、同一區(qū)域的城鄉(xiāng)之間乃至不同區(qū)域城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異，促使發(fā)展目標(biāo)一致和成果均衡共享，進(jìn)而構(gòu)成推動中國式現(xiàn)代化的根本保障。

3 國土空間治理落實中國式現(xiàn)代化的難點

中國式現(xiàn)代化和國土空間治理具有相輔相成的邏輯關(guān)系。只有健康和諧、穩(wěn)定協(xié)調(diào)的國土空間治理，才能為中國式現(xiàn)代化提供必要的資源環(huán)境保障和治理支撐工具。反之，中國式現(xiàn)代化所追求的目標(biāo)及發(fā)展路徑，也將引導(dǎo)國土空間治理的組織規(guī)范與實踐方法得到創(chuàng)新和發(fā)展。但當(dāng)前國土空間治理仍有較多難點和困境，亟待基于宏觀、中觀、微觀視角來系統(tǒng)審視和深度剖析（圖3）。

3.1 宏觀：區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距依然懸殊，超載與低效形成鮮明對比

長久以來，國土空間治理過于強(qiáng)調(diào)行政邊界，導(dǎo)致區(qū)域間壁壘森嚴(yán)、缺乏聯(lián)動，加之城鄉(xiāng)分治下要素流動不暢，難以形成優(yōu)勢互補(bǔ)的國土空間新格局，嚴(yán)重阻滯了空間組織效率的提升與發(fā)揮。

（1）資源分配不均，區(qū)域失衡日益顯化。中國地域廣袤，東西、南北差異明顯，自然條件、資源稟賦、發(fā)展水平不均客觀存在，并構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以逾越的鴻溝。盡管我國長期堅持梯度推移戰(zhàn)略，但區(qū)域間不平衡迄今未得到根本扭轉(zhuǎn)，尤其改革開放以來城市化快速推進(jìn)，東部沿海城市在十分有限的區(qū)域聚集了大量人口、締造了巨額經(jīng)濟(jì)總量。根據(jù)圖4（a）和圖4（b），四大經(jīng)濟(jì)區(qū)無論是GDP總量還是地均GDP均有較大差異，東部均遙遙領(lǐng)先于其他地區(qū)，而東北經(jīng)濟(jì)總量落后，西部地均GDP最低。與之伴隨還有人口高度聚集，在長三角、粵港澳、京津冀尤為明顯。如何進(jìn)一步縮小區(qū)域差距，合理發(fā)展和利用地域獨特的資源稟賦，促使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和互補(bǔ)共贏，已成為國土空間治理領(lǐng)域亟需回答的科學(xué)問題。

（2）要素流通不暢，城鄉(xiāng)差距愈發(fā)突出。長期的城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致的不平衡問題已成為共同富裕的短板。2022年我國城鎮(zhèn)化率已高達(dá)65.22%，但與發(fā)達(dá)國家80%的城鎮(zhèn)化率相比并不算高，未來仍將持續(xù)推進(jìn)②。由圖（4c）可知，雖然城鄉(xiāng)人均收入比出現(xiàn)了下滑，但絕對值逐漸拉大，這種經(jīng)濟(jì)激勵和價值取向也將促使人口向城市流動，造成鄉(xiāng)村人口空心化，勢必將阻滯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，也將從底層邏輯上決定城鄉(xiāng)二元分割的難點。雖然城鄉(xiāng)融合已被確定為國家戰(zhàn)略，但如何提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、合理吸引人口回流、提高基礎(chǔ)設(shè)施可及性、保障公共服務(wù)均等化和公平性，仍是國土空間治理的棘手難題。

上述區(qū)域間與城鄉(xiāng)間的懸殊差距勢必將加速兩極分化，使得超載與低效形成鮮明對比。其一，部分發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度逾越了資源環(huán)境承載力極限，導(dǎo)致資源荒耗、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題，也會激化用地緊張、“大城市病”等社會矛盾；其二，部分人口凈流出的農(nóng)村或城市已延緩了城市擴(kuò)張速度和規(guī)模，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙邊擴(kuò)張的局勢仍在持續(xù)[7]，大量土地資源被低效甚至無效利用；其三，由于資源分配不均，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)村的交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)達(dá)地區(qū)相差甚遠(yuǎn)，且資金、技術(shù)、人才極度匱乏，致使短期內(nèi)難以擺脫經(jīng)濟(jì)質(zhì)量低下的困境。因此，無論是區(qū)域間還是城鄉(xiāng)間的懸殊差異，都嚴(yán)重掣肘了國土空間治理，也有悖于中國式現(xiàn)代化在主體性、價值性和全面性等方面的本質(zhì)要求。

3.2 中觀：產(chǎn)業(yè)間和地類間競爭長久存在，錯配與權(quán)衡阻滯優(yōu)勢發(fā)揮

受宏觀視域下區(qū)域間與城鄉(xiāng)間懸殊差異的驅(qū)動，資源要素投入在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下更傾向于流入發(fā)達(dá)地區(qū)或城市，致使不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)和用地配置上存在競爭，無疑將加大國土空間治理的實施難度。

（1）產(chǎn)業(yè)間分工不明和惡性競爭，資源錯配現(xiàn)象凸顯。從農(nóng)業(yè)、工業(yè)到服務(wù)業(yè)，不同產(chǎn)業(yè)對土地的需求量和類型各有不同。通過市場流動的自然秩序?qū)?yōu)質(zhì)土地資源配置到高效率產(chǎn)業(yè)，是國土空間治理的理想情景，但現(xiàn)實中往往會出現(xiàn)資源錯配。一方面，由于區(qū)域主體功能定位不清、規(guī)劃缺位，致使產(chǎn)業(yè)分工不明確、布局不合理，土地資源利用粗放或過度分散。例如，政府對工業(yè)用地定價低于市場價格，部分地區(qū)受經(jīng)濟(jì)驅(qū)使選擇攤大餅式的過度開發(fā)，導(dǎo)致工業(yè)用地規(guī)模大且比例高[23]，不僅造成土地大量占用、產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和區(qū)域同質(zhì)開發(fā)，還可能對代際正義構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)[18]。另一方面，產(chǎn)業(yè)需要集聚協(xié)同發(fā)展，但優(yōu)質(zhì)土地資源十分稀缺。如長三角地區(qū)地勢平坦、土地肥沃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力強(qiáng)，但也適于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，由此構(gòu)成了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的博弈，雖能發(fā)揮競爭機(jī)制，但也會激化產(chǎn)業(yè)間的惡性競爭。

（2）地類間用途取舍與空間競爭，權(quán)衡難題始終困擾。土地開發(fā)利用前可能存在多種潛在用途，并將通過不同地類得以呈現(xiàn)。但權(quán)衡市場需求、規(guī)劃政策、土地條件和利益目標(biāo)，最終往往只能選擇一種地表主導(dǎo)用途。選擇了某一用途意味著要舍棄其他用途，由此喪失未來更具多樣化的價值選擇權(quán)，例如，糧食安全需強(qiáng)化耕地保護(hù)，但由于種糧收益低下致使耕地非農(nóng)化、非糧化仍然嚴(yán)峻。此外，國土空間立體統(tǒng)籌和陸海統(tǒng)籌能力仍然不足，土地統(tǒng)計口徑和用途表述多停留于陸地表層的平面利用（如第三次國土調(diào)查），但現(xiàn)實中地下采礦與地上農(nóng)用地、城市地下基礎(chǔ)設(shè)施與地上建筑物、海岸線鄰近陸域和海域空間存在交叉或重疊，僅采用平面圖斑難以更好地突出其空間特征，不適合實施更為精細(xì)化的治理路徑。

以上產(chǎn)業(yè)間與地類間的資源錯配與競爭權(quán)衡必將存在效率損失，阻滯了產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升。其一，部分地區(qū)忽視自身資源優(yōu)勢和功能定位，盲目追求高定位而引入新型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致土地同質(zhì)開發(fā)和雷同建設(shè)；其二，一些產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻低，加之土地二級市場不完善、退出機(jī)制缺位，不僅延緩了產(chǎn)業(yè)升級，也使得用地低效、過度開發(fā)和粗放經(jīng)營并存；其三，地類用途權(quán)衡和空間統(tǒng)籌不足并存，混合利用治理難度大，這也致使土地最優(yōu)化利用效率難以發(fā)揮。可見，產(chǎn)業(yè)間或地類間長期競爭或博弈，致使國土空間治理效率不高、質(zhì)量低下，與中國式現(xiàn)代化在價值性、和諧性和世界性的新要求相比仍有較大偏差。

3.3 微觀：部門間和主體間博弈仍舊復(fù)雜，開發(fā)與保護(hù)決策邊界模糊

由于宏觀差距與中觀競爭客觀存在，具體實施階段會出現(xiàn)部門間權(quán)衡與主體間博弈，并將進(jìn)一步在宏觀或中觀上得以顯化或映射，嚴(yán)重影響國土空間治理的最終效果。

（1）部門間權(quán)責(zé)不清和目標(biāo)偏差，協(xié)作機(jī)制不暢。國土空間治理是由調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、空間規(guī)劃、用途管制、開發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)等構(gòu)成的全鏈條體系[11]，主要由自然資源部門負(fù)責(zé)，也涉及發(fā)改、生態(tài)、農(nóng)業(yè)，住建、財政、水利等部門，這在第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置中可得到體現(xiàn)。理論而言，各部門共同行動決策才能實現(xiàn)最佳的國土空間治理效果。但對于如此大范圍且復(fù)雜多樣的國土空間而言，數(shù)據(jù)收集本身便是一個巨大任務(wù)，且不同部門對于土地的用途認(rèn)知或側(cè)重點并不完全一致，使得單部門決策過程可能會受到其他部門信息缺失的影響，如經(jīng)濟(jì)部門可能主張開發(fā)更多土地以獲得財政支撐，資源部門可能強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)與糧食安全，而生態(tài)部門更重視保護(hù)或修復(fù)國土空間。此外，不同部門可能擁有相似職責(zé)甚至職責(zé)重疊，但目標(biāo)未必完全一致，多頭條塊管理使得決策執(zhí)行效率變低、協(xié)調(diào)難度加大等問題[24]，如生態(tài)和資源部門均在關(guān)注生態(tài)保護(hù)修復(fù)問題，資源部門永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的空間劃定并不完全一致，致使實施過程中可能會產(chǎn)生交叉或碰撞。

（2）主體間信息壁壘與利益沖突，協(xié)調(diào)機(jī)制缺位。多主體參與是一種現(xiàn)代化、開放化、民主化的國土空間治理模式，能更好地反映不同主體的利益選擇與價值取向，理應(yīng)由政府、企業(yè)、社會和個人等主體充分合理介入，并通過法規(guī)條例和公德文化予以約束或保障[9]。但由于我國長期習(xí)慣以行政干預(yù)或市場機(jī)制為主要手段，在規(guī)劃編制、政策制定、監(jiān)督評估等方面社會力量處于薄弱環(huán)節(jié)，行政執(zhí)政同公眾參與良性互動有待提高，致使國土空間治理多停留于戰(zhàn)略引導(dǎo)層面，治理手段缺乏實用性與可落地性。一方面，各方主體對國土空間信息認(rèn)知偏差和理解程度不同，可能造成某些信息誤解或遺漏，加之各主體利益目標(biāo)差異或相互競爭，容易造成治理決策分歧和沖突。另一方面，雖然多主體參與能夠引入更多的資源和視角，但議事規(guī)則和決策程序并不清晰，缺少公正有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，可能導(dǎo)致治理過程混亂、治理效果不佳。

由此，不同部門間和主體間利益博弈與信息壁壘長久存在，難以形成清晰的開發(fā)保護(hù)決策邊界。其一，由于不同部門間的利益訴求差異，加之信息傳遞遲緩，會導(dǎo)致在微觀層面土地指標(biāo)分配和使用上存在偏差，影響決策效率和治理效果。其二，在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，不同主體出于理性考慮往往都想選擇成為“先富起來”的那部分，并據(jù)此圍繞各自利益開發(fā)土地資源，極易導(dǎo)致土地過度開發(fā)或退化污染，形成“公地悲劇”。因此，部門間和主體間博弈已成為阻礙國土空間治理實效的根本所在，也難以滿足中國式現(xiàn)代化在主體性、全面性、和諧性等方面的要求。

4 推進(jìn)中國式國土空間治理現(xiàn)代化的路徑思考

中國式現(xiàn)代化語境下，國土空間治理被賦予了更廣闊的內(nèi)涵和更重要的使命，也面臨著諸多難點和新的挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)代化的進(jìn)步未必一定帶來發(fā)展質(zhì)量提純和水平境界提升，還需要國土空間治理加以保障。有必要從上述難點出發(fā)，在新要求和理論邏輯下探索推動中國式國土空間治理現(xiàn)代化的實踐路徑（圖5）。

4.1 規(guī)劃引導(dǎo)：區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合

（1）科學(xué)優(yōu)化人地關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。不同區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展是國土空間治理的重要內(nèi)容，需要科學(xué)長期的規(guī)劃引導(dǎo)和政策措施來調(diào)整和優(yōu)化人地關(guān)系。一是以東部率先發(fā)展、中部地區(qū)崛起、西部大開發(fā)、東北全面振興為契機(jī)，優(yōu)化國土空間布局，提升區(qū)域合作層次和水平，加大對發(fā)展相對滯后地區(qū)的投資和政策支持，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。二是基于各地資源稟賦、特色優(yōu)勢和精神文化，確立其功能定位和發(fā)展目標(biāo)，特別是立足于革命老區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)基地、邊境地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等特殊地區(qū)的現(xiàn)實問題及迫切需求，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和多元文化融合相協(xié)同，避免單一區(qū)域的過度發(fā)展、資源的不均衡利用以及區(qū)域之間的高同質(zhì)性。三是建立起不同用途、不同區(qū)域之間的區(qū)際利益補(bǔ)償和調(diào)節(jié)機(jī)制，尤其是完善糧食主產(chǎn)區(qū)、能源資源主產(chǎn)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，提高土地資源與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，為中國式現(xiàn)代化奠定堅實的資源基礎(chǔ)。

（2）深化農(nóng)村土地改革，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)共同富裕的客觀要求，也是國土空間治理所要解決的現(xiàn)實難題，理應(yīng)合理安排城鄉(xiāng)發(fā)展空間及資源要素雙向流動，避免過分?jǐn)U張和無序建設(shè)。一是以京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略為依托，鼓勵合理城市擴(kuò)張和適度集聚發(fā)展，強(qiáng)化中心城市輻射帶動作用和重要城市群功能。二是破除資源流動障礙，適度放活宅基地使用權(quán)，合理推進(jìn)農(nóng)民有序進(jìn)城和農(nóng)地有償退出機(jī)制，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源，以“千萬工程”實施、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展來推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。三是通過政策引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動人口的良性流動和合理分布，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的政策進(jìn)一步向城市化地區(qū)聚焦，以實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距、推動現(xiàn)代化都市圈與農(nóng)村融合發(fā)展。

4.2 用途管制：調(diào)適匹配與差別管控

（1）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地政策，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和基礎(chǔ)設(shè)施是中國式現(xiàn)代化的重要支撐，如何合理安排產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地政策、確保用地政策的公正和可行性至關(guān)重要。一是不能忽視各地初始資源稟賦、盲目上馬高新產(chǎn)業(yè)，而是要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及環(huán)境條件合理安排不同產(chǎn)業(yè)用地的布局和規(guī)模，科學(xué)劃定產(chǎn)業(yè)用地的范圍和限制，確保產(chǎn)業(yè)布局的合理性和協(xié)調(diào)性，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供有效空間和有力支持。二是提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均衡性和可及性，強(qiáng)化土地儲備和公共資源配置，建立健全相關(guān)用地供應(yīng)保障機(jī)制，加強(qiáng)交通、水利、電力、通信以及社會公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，進(jìn)而為國家繁榮、人民福祉和社會公平做出新的更大貢獻(xiàn)。

（2）統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建立國土空間開發(fā)保護(hù)的調(diào)適機(jī)制。在靜態(tài)規(guī)劃引導(dǎo)下動態(tài)調(diào)適優(yōu)化過程，對實現(xiàn)既定目標(biāo)十分關(guān)鍵。一是建立調(diào)適機(jī)制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相匹配，所采取開發(fā)、利用、保護(hù)或修復(fù)措施理應(yīng)適度，并綜合考慮適應(yīng)性、適宜性和適配性，立足歷史、現(xiàn)狀和未來動態(tài)調(diào)整后續(xù)策略。二是端牢糧食和能源“兩個飯碗”關(guān)乎國計民生，大食物觀背景下需摸清不同地類食物供給水平、能力和質(zhì)量[25]，并針對一些特殊戰(zhàn)略意義的土地資源實施差別化用養(yǎng)結(jié)合措施（如東北黑土地的農(nóng)機(jī)深松整地和保護(hù)性休耕等）；能源資源富集地區(qū)要在探礦、采礦和土地使用等權(quán)利予以便利和政策傾斜，繼而為后續(xù)調(diào)整用地安排提供治理邊界。三是應(yīng)基于公共安全和各類風(fēng)險考量來優(yōu)化治理路徑，合理規(guī)劃山區(qū)、河流和海岸線等易受災(zāi)區(qū)域抗災(zāi)設(shè)施建設(shè)，并借助信息技術(shù)提高防災(zāi)、抗災(zāi)、控險能力，促進(jìn)安全穩(wěn)定和韌性發(fā)展。

4.3 實踐行動：精細(xì)治理與共治共享

（1）推動數(shù)字國土和精細(xì)治理，加強(qiáng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就頂層而言，如何解決多頭條塊管理下的權(quán)責(zé)不清、目標(biāo)偏差和利益沖突，很大程度需要化解信息孤島難題。當(dāng)前第三次國土調(diào)查已然收官，進(jìn)一步的自然資源調(diào)查也呼之欲出。建議未來實施調(diào)查時可借助云計算、大數(shù)據(jù)、AI等新技術(shù)推動數(shù)字國土建設(shè)，并逐步將平面圖斑向三維圖塊拓展，在提升部門共享和協(xié)同利用的同時，為國土空間立體開發(fā)和混合利用提供更為科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。就基層而言，從規(guī)劃管制到落地實施，國土空間治理真正操作設(shè)計的主體仍應(yīng)落于村鎮(zhèn)。因而要格外重視城鄉(xiāng)融合下主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能及業(yè)態(tài)的明確落實，突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的特色功能引領(lǐng)，嘗試探索相鄰重點功能的村鎮(zhèn)融合形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高效協(xié)同的功能聚集群。與此同時，也要強(qiáng)化村鎮(zhèn)干部、技術(shù)人員的關(guān)于國土空間治理專業(yè)知識培訓(xùn)，并通過社區(qū)會議、公眾咨詢等方式與民意同頻共振，提高村鎮(zhèn)不同參與主體對國土空間治理的認(rèn)知度及參與度，繼而在監(jiān)測、規(guī)劃、決策等方面實現(xiàn)精細(xì)化治理，這也將成為推動國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本和落腳點。

（2）以權(quán)責(zé)清單和激勵約束合理分配收益，提升共治共享水平。高質(zhì)量的國土空間治理強(qiáng)調(diào)自下而上和自上而下相結(jié)合，不同部門和主體既是具體推動者，也是最終受益者，如何統(tǒng)籌好責(zé)任、利益、監(jiān)管尤為關(guān)鍵。一是要通過有效法律界定厘清部門的縱橫關(guān)系與責(zé)任清單，明晰不同主體的職責(zé)范圍與角色邊界，通過建立有效協(xié)作機(jī)制引導(dǎo)參與治理行為的積極性與規(guī)范化，促進(jìn)多部門與多主體上下貫通和聯(lián)動共治，鼓勵民眾及社會力量在規(guī)劃編制和政策制定等方面貢獻(xiàn)更大力量。二是探索土地增值均衡分配與溢價共享機(jī)制，尤其是致力于探索分配的規(guī)范、方式、比例及權(quán)重等基本問題，以回應(yīng)不同部門和主體的合理利益訴求，規(guī)避“事不關(guān)己高高掛起”的狹隘觀念，確保國土空間治理的透明度和公正性。此外，還需強(qiáng)化不同主體間相互監(jiān)督約束的多向網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制，避免因自上而下的單向行政監(jiān)管造成失職行為或權(quán)利壟斷，最終進(jìn)而在縮小貧富差距、重構(gòu)分配格局、增益民生福祉方面發(fā)揮更為積極的作用。

5 結(jié)語

中國式現(xiàn)代化方興未艾，國土空間治理任重道遠(yuǎn)。如何發(fā)揮中國式現(xiàn)代化對國土空間治理的引領(lǐng)作用，需遵循中國式現(xiàn)代化的核心價值和建構(gòu)邏輯，是重點也是難點。理論而言，中國式現(xiàn)代化將為人類現(xiàn)代化探索提供發(fā)展范式和路徑選擇，也促使國土空間治理的新要求得到拓展和延伸，二者最終將從整體構(gòu)成一套相輔相成的邏輯關(guān)聯(lián)。從現(xiàn)實出發(fā)，當(dāng)前國土空間治理距離中國式現(xiàn)代化的要求仍有較大差距，如何推動落實中國式現(xiàn)代化仍需從規(guī)劃引導(dǎo)、用途管制和實踐行動三重發(fā)力，由此回答了本文最初所提到破解國土空間治理難題，提出了推動基本邏輯、價值理念和行動準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變的具體方案。需要說明，盡管本文為中國式國土空間治理現(xiàn)代化給出了一套探索性理論架構(gòu)，但對這些問題的認(rèn)識還是初步的，尚未對具體細(xì)節(jié)加以闡釋和歸納，許多問題還有待進(jìn)一步深化。例如，作為一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，國土空間治理是囊括“調(diào)查—權(quán)益—規(guī)劃—管制—保護(hù)—利用—修復(fù)—執(zhí)法”的全流程邏輯閉環(huán)，涉及多要素、多流程、多內(nèi)容、多尺度、多主體，任何細(xì)枝末節(jié)都值得反思和深究。這不僅是筆者后續(xù)的研究重點和努力方向，更需要未來廣大學(xué)者在推動國土空間治理的實踐中向中國式理論持續(xù)凝練發(fā)力，并通過理論認(rèn)知創(chuàng)新和案例實證檢驗來優(yōu)化求解路徑，進(jìn)而為全球國土空間治理體系創(chuàng)新貢獻(xiàn)中國方案和中國智慧的同時，助力中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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Territorial Space Governance Towards Chinese Path to Modernization： From Theoretical Logic to Implementation Solutions

YU Haochen1， LYU Xiao2， YANG Jun3， BIAN Zhengfu3

（1. College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China； 2. School of Humanities and Law， Northeastern University， Shenyang 110169， China； 3. School of Public Policy and Management， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116， China）

Abstract： The purpose of this study is to elucidate the new requirements and theoretical logic of territorial space governance （TSG） towards Chinese path to modernization （CPM）， and to explore the solutions for promoting the modernization of TSG aligned with China’s national conditions. The research methods of theoretical analysis， inductive deduction and logical reasoning are applied. The results indicate that： 1） adhering to the core point and connotative attributes of CPM， it is imperative for TSG to amplify its significance in achieving harmony between human-land， promoting fairness and balance， manifesting unique features， fostering green and efficiency， and ensuring stability and security. 2） Five theoretical logics existing between CPM and TSG are generalized and elaborated， including system coordination， synergistic symbiosis， deductive interaction， moderately matched regulation， and inclusive common and differentiation. 3） Owing to the disparities of inter-region and urban-rural （macro-view）， the competitions of interindustry and different land types （middle-view）， and the games of inter-sector and inter-participants （micro-view）， the current TSG still has a large gap in the implementation of CPM’s requirements. 4） Solutions for the modernization of TSG aligned with China’s national conditions are proposed by following planning guidance， use control， and practical actions. These solutions include regional coordination and urban-rural integration， moderately matched regulation and differential control， as well as dedicated governance integrated with cooperation and shared benefits. In conclusion， TSG consistently runs through all aspects and links of CPM. Therefore， rethinking the solutions of TSG from CPM’s epochal characteristics and logical level could expand the TSG with Chinese characteristics， to provide the effective references for not only connotation and denotation but also theories and practices.

Key words： spatial governance； Chinese path to modernization； territorial space； theoretical logic； solutions

（本文責(zé)編：張冰松）

①“兩個結(jié)合”即堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合。

①該表述源于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。

②數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院新聞辦就2022年國民經(jīng)濟(jì)運行情況舉行發(fā)布會，https：//www.gov.cn/xinwen/2023-01/17/content_5737627.htm eqid=f64c7ae10009856c 0000000464618a2b。