國土空間治理的數字化轉型：基本內涵、模式演進與關鍵挑戰

摘要：研究目的：解析國土空間治理數字化轉型基本內涵與模式演進，探討國土空間治理數字化轉型的關鍵挑戰。研究方法：文獻綜述法、理論分析法、歸納演繹法。研究結果：（1）國土空間治理數字化轉型是指多元主體通過大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段建立數字國土、參與制定空間發展戰略、實施資源優化配置行為，助力高質量國土空間構建的過程；（2）根據對象、主體與目標來解析國土空間治理數字化轉型內涵，包括以數字孿生國土空間為基礎場域，以政府—市場—社會多跨協同為重要形式，以系統重塑為核心目標三個方面；（3）數字化視域下我國國土空間治理先后經歷了自然資源考察、數字地球建設、智慧地球發展、全面推進“數治化”4個發展階段；（4）從傳統國土空間治理向空間治理數字化轉型面臨數據治理體系不健全、治理需求高度分化、技術理性與民主價值難以統籌等現實問題。研究結論：多元主體利用數字化手段協同開展國土空間治理是加速治理現代化進程的必由之路，扎實推進國土空間治理數字化轉型關鍵在于規范數據管理體系、關聯多元場景、完善技術應用空間治理的頂層設計。

關鍵詞：國土空間治理；數字化轉型；治理現代化

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）01-0036-09

基金項目：構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系研究（21ZDA064）。

近年來，以云計算、大數據、互聯網、人工智能等新興科技為基底的數字化轉型，為推動國家治理體系和治理能力現代化注入了新動力[1]。十四五規劃提出“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，2023年中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出要以數字化全面賦能“五位一體”建設。國土空間作為社會經濟發展的支撐載體和國家治理的基本場域，國土空間治理的數字化轉型既是順應新時代發展的必然要求，也是推動國土空間治理模式變革的重要手段。

數字化轉型背景下的國土空間治理具有時代特征，其治理思維、內涵邏輯與治理范式等相較以往均發生重大轉變[2]。然而，鮮有研究從理論視角探討國土空間治理的數字化轉型。其一，關于數字化轉型研究主要聚焦于數字化轉型戰略制定[3]、數字化技術對政府治理與社會經濟發展的影響機制，重點關注如何以技術賦能與技術賦權重構政府、企業與公眾等主體的行為模式與互動關系[4-5]，尚未關注以國土空間治理為數字化轉型的研究對象。其二，國土空間治理研究聚焦解構國土空間內涵[6]、多視角明晰國土空間治理邏輯，剖析生態、農業與城鎮等重點空間治理特點等[7-8]，與數字化相關研究局限在以技術視角探討國土空間治理的總體框架與平臺建設[9-10]。可見，數字化轉型背景下國土空間治理的內涵特征與實踐挑戰等尚未得到充分研究。本文基于數字化轉型基本概念，試圖界定國土空間治理數字化轉型的基本概念、探討核心內涵，通過系統梳理國土空間治理模式闡明當前國土空間治理數字化轉型的關鍵挑戰，為推動空間治理現代化建設提供參考。

1 國土空間治理數字化轉型的基本內涵

1.1 數字化轉型的基本概念

“數字化”指利用計算機信息處理等技術將各類信息轉化為數字形式，表示出現在問題中的變量，是量化信息和認知世界的技術方法。互聯網、大數據等新一代數字技術變革催生“數字化轉型”，推動“數字化”由技術方法轉變為治理范式。當前，數字化轉型主要應用于政府治理和企業管理兩大領域，二者概念內涵存在差異：前者以政府（國家）為核心主體，以數字技術為支撐，旨在對政府業務流程、治理模式、決策機制重構變革，促進治理能力現代化，其概念外延包括數字政府、數字鄉村、智慧城市等[12-13]；后者以企業為主導，強調將數字技術作為創新生產要素，通過推進產業數字化和數字產業化，提升生產數量和效率，全面重塑業務運營與組織管理模式，實現產業高質量化發展[14-15]。盡管數字化轉型的概念尚未統一，但都強調依托數字化技術、數字化產品與數字化平臺等基礎設施，賦能政府、企事業管理的基本邏輯[16-17]。

國土空間治理是國家治理體系的重要組成，是多元主體通過參與制定空間發展戰略和實施資源優化配置行為來解決空間問題，實現空間公平、高效、可持續利用的制度安排和行動過程[18]。可見，國土空間治理與政府治理同屬國家治理范疇，但其對象和目標具有鮮明特征。政府治理是傳統公共管理的繼承與發展，其關注中央—地方、國家—社會、政府—市場等多元主體的關系，旨在合作協商中實現善治，促進公共利益最大化[19]。國土空間治理以重塑空間“人—人”、“人—地”與“地—地”關系為核心目標，在遵循山水林田湖草生命共同體系統運行規律基礎上，強調人的全面發展與多樣化需求，反映于對國土空間“要素—結構—價值”的系統治理[20]。因此，構建高質量國土空間、促進人與自然和諧共生共同構成國土空間善治的價值向度，是衡量國土空間治理數字化轉型成敗的關鍵所在。

1.2 國土空間治理數字化轉型的核心內涵

數字化轉型背景下國土空間治理顯著特征是強調大數據等新型智能信息技術對治理實踐的賦能增效。本文將國土空間治理的數字化轉型定義為“多元主體采用大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段建立數字孿生國土、參與制定空間發展戰略、實施資源優化配置行為，助力高質量國土空間構建的過程”。根據上述概念界定，其依托數字技術實現國土空間治理對象、范式、目標的嬗變，具有三重核心內涵（圖1）。

第一，數字孿生國土空間是空間治理數字化轉型的基礎場域。政府治理行為一般以社會關系為治理對象，而國土空間治理以空間為基點和內容。空間包括兩大類型：一是客觀運動與存在的物理空間，包括位置范圍固定的耕地田塊、流域水系等實體空間；省、市、縣、鄉鎮、村域等行政管理空間；由人流、物質流構成的都市圈與城市群等功能空間；二是通過感知技術或主觀意象形成的虛擬空間，如元宇宙、數字空間、網絡空間、信息空間[21]。傳統國土空間治理以物理空間為基本場域，特別是邊界清晰與管轄明確的特征賦予了管理空間作為治理場域的難以替代性，如國土空間規劃、主體功能區規劃等均以行政區劃為編制和落位單元。區別于此，數字化轉型下空間治理以物理世界為基點，利用數字技術實現物理世界與虛擬世界鏈接，通過虛實交互、以實控虛的方式，不斷完善優化物理世界的各種場景，從而有力支撐國土資源優化配置與風險預警管控。因此其以數字孿生國土空間為場域，即利用數字技術將實體空間的要素、關系、過程、格局、規則等一一映射的虛擬空間。與現實國土匹配的數字孿生體具備模擬、仿真、調控與優化等能力。以數字孿生城市建設為例，主要內容包括：（1）建立全域全時感知數據體系，讀取城市運行狀態；（2）利用人工智能信息處理技術，融合自然空間、社會空間與網絡空間，形成虛實融合的孿生城市體；（3）通過空間智能分析技術對孿生城市體進行監測、建模、仿真、演化，實現對城市交通等實際運營的自動化控制與監督管理[22]。可見，數字孿生國土空間也是一個包含數據底座、數字場景、決策平臺的集成空間。

第二，多跨協同是國土空間治理數字化轉型的重要形式。“治理”指在既定范圍內運用權威，維持公共秩序與保障公眾利益的制度安排，其特征體現在參與主體多元化、平等化與合作化[23]。傳統國土空間治理雖強調多元主體，但部門條塊式管理以及事權劃分不合理，割裂了山水林田湖草生命共同體。在較大的公共空間或較強的公共事務治理中仍以政府主導[24]，企業與社會組織往往受限于治理技術，自上而下執行政府意志，難以平衡訴求。數字化轉型為切實推動多方民主協同共治提供抓手。利用WebGIS信息系統與可視化技術，能夠搭建跨層級、跨部門、跨系統的國土空間基礎信息平臺，改變過去條塊分割的國土資源、測繪地理等數據資源傳遞與決策模式，為政府決策者、專家、公眾提供參與自然資源審批與監管的渠道。網絡化建設也使得政府局域網與民用互聯網相融，建構起超遠距離、高度凝聚的溝通協作網絡，推動權力扁平化與主體多元化的治理邏輯深入實踐。因此，多跨協同真正提高治理主體參與度，是國土空間治理數字化轉型區別于傳統治理的重要特征。

第三，系統重塑是國土空間治理數字化轉型的核心目標。極端氣候事件增多、生物多樣性減少等使得全球環境不確定性顯著增強。邁入追求均衡、共富的中國式現代化新征程，國土空間需有效應對各類潛在風險，實現高質量發展[20]。數字化轉型背景下，系統重塑主要包括三方面：一是系統優化空間要素組織模式。利用數字技術的高滲透性、網絡化與去中心化特征，打破傳統的生產要素空間組織模式，促進要素在城鄉、區域間合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加速我國社會經濟空間發展格局重塑。二是提升國土空間治理韌性，使其具有快速應對極端氣候災害、地緣政治沖突等不確定事件的能力。通過數字技術開發智能化監測軟件，提高自然災害智能化監測預警效率，為治理決策提供強大算力底座，提升國土空間治理風險應對能力。三是提高空間治理人本化水平。人類是國土空間運行的重要主體，以人為本理念根植于馬克思主義思想的中國化，基本屬性是人民性、有效性和參與性，是國土空間治理數字化轉型的核心價值邏輯[8]。以城市治理為例，中心城市與城市群是承載發展要素的主要載體，大城市虹吸效應引致人口、企業高度集中，交通堵塞、環境惡化等“城市病”頻發。數字技術在城市治理中的應用體現在能為人類提供細節數據與動態信息等，如上海打造城市運行數字體征1.0版，實現居民“一戶一碼”生活監測[25]。因此，國土空間治理數字化轉型另一目標就是延展治理內容的觸角，推動空間精細化治理走深走實，引導空間功能供給與人類需求相匹配[26]。

2 國土空間治理數字化轉型的模式演進

2.1 自然資源考察時期（1949—1997年）：以經驗決策輔助國民經濟建設

中華人民共和國成立后至20世紀末期，我國經歷了社會主義革命與改革開放，工作重心逐步從鞏固新生人民政權走向經濟建設，國土空間治理主要支撐國家經濟總體布局和促進地方經濟發展。這一時期，計算機等數字化技術應用剛剛起步，國土空間治理主要依賴實地踏勘調查與經驗決策輔助國民經濟建設。

中華人民共和國成立初期，國土空間治理以落實中央計劃為基本任務，服務于荒地開發和農業生產戰略需求。為摸清家底，新疆、甘肅、西藏等地組織了大規模的自然資源綜合考察，開展土地資源調查、土地資源圖件編制等工作。這一階段，研究人員在實地踏勘調查的基礎上進行土地資源量化評價，在制圖中開始應用計算機與遙感技術，形成了《中國1∶100萬土地資源圖》 《中國綜合農業區劃》 《中國宜農荒地資源》等土地資源信息化成果[27]。改革開放后，土地資料在編制國民經濟計劃和制訂發展政策中的作用日益凸顯。一方面，農村土地家庭聯產承包責任制改革催生以戶為單元的地籍管理需求；另一方面，城市空間生產的商品化傾向促使地方政府將“賣地”與“造城”作為國土空間開發建設的重要內容，耕地保護任務加重。在此背景下，我國于1984年開展了第一次全國土地調查，并出臺《土地管理法》 《城市規劃法》 《基本農田保護條例》等政策法律，支撐空間開發與經濟建設決策。技術人員嘗試開發相對獨立的計算機應用，滿足地籍數據庫管理、計算機輔助登記發證、地籍圖制圖等業務需求[28]。國土空間治理形成了以國家和地方政府為主體，以經驗判斷為主要依據的治理方式。國土空間數字化體現為土地元數據獲取和初步信息化轉換，驅動決策方式由定性向半定量與定量化轉變。

2.2 數字地球建設時期（1998—2011年）：國土資源“數字化”基礎設施初步建立

1998年美國前副總統阿爾·戈爾提出數字地球概念，3S（遙感、地理信息系統、全球定位系統）、虛擬現實、網絡技術等信息技術向社會經濟各領域廣泛滲透[29]。同年國土資源部成立，先后編制《國土資源信息化“十五”規劃和2010年遠景目標（綱要）》，啟動數字國土工程、金土工程、數字海洋工程等，國土空間數字化治理方式初步形成。

這一時期，我國進入經濟高速發展階段，長期以來重發展輕保護的治理弊端日益凸顯。空間規劃作為加強宏觀調控的抓手得到中央政府的高度重視，各個部門探索開展了國土規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等試點工作[30]。數字化技術應用于土地適宜性評價、城市規劃與設計、資源環境承載力評估等規劃編制工作中，國土空間呈現基于技術理性與專業優勢的“條線型”治理特征[31]。同時，對地觀測系統與物聯網技術的快速發展為落實國土資源用途管制提供支撐，國土部門在此基礎上搭建國土資源“一張圖”數據庫和綜合監管平臺，實現了自然資源調查數據采集和處理過程的數字化[32]。此外，數字地球建設推動國土空間治理模式向電子政務發展，促進辦公業務自動化和信息公開透明化。一方面，為滿足國土空間行政審批等各類業務需求與保障信息安全，政府開始建設內部局域網，建立辦公自動化和政務審批系統[33]。另一方面，受國際社會公眾參與理念影響，國土空間治理的服務社會意識增強，初步搭建了國土資源信息共享服務平臺、地理信息公共服務平臺（天地圖），以及土地管理、地質礦產管理等門戶網站，為公眾查詢、參與監督提供網絡渠道。

總體而言，這一階段，以數字國土為標志的數字化治理方式初步形成，圍繞國土資源調查評價、政務管理、社會服務的數字化治理框架基本搭建。然而，這一時期的治理數字化轉型處于國土數據與業務信息的“數化”階段，數據共享程度不高、業務系統各自獨立，部門間存在信息孤島；數據分析與應用尚未深入開展，數據對治理決策的支撐有限。

2.3 智慧地球發展時期（2013—2018年）：以國土空間“數智化”支撐生態文明建設

2012年后，生態文明建設與新型城鎮化戰略對國土空間治理提出新的時代需求。一是面向資源約束趨緊的嚴峻形勢，“以需求定空間供給”的增長模式難以為繼，各類空間規劃需遵循生態優先原則，嚴格約束開發建設行為[34]。二是基于要素管控的“條線型”治理模式破壞了生態系統完整性與功能多樣性，“九龍治水”方式削弱了治理的有效性，國土空間治理開始探索統籌要素與區域的治理方式和“多規合一”理論方法。三是空間效率低下、空間品質流失、空間功能失衡等問題凸顯，亟待開展存量空間結構優化。這一時期，國土空間治理導向轉為統籌經濟發展、生態保護、社會公平等多個維度，治理理念引入底線思維、系統性與整體性思維，治理復雜度呈指數增長趨勢。

同期，智慧地球、云計算、大數據等新一代信息技術已成為引領經濟社會發展的先導力量，國土空間治理開始由業務驅動模式向數據驅動模式變革，具體表現為三點：（1）在數據資源建設上，隨著衛星通信、傳感器、5G基站等信息技術基礎設施日趨完善，手機信令等時空大數據涌現，市場與社會成為數據建設的主導力量，出現了政府、市場、社會的共建共享格局；（2）在數據分析與挖掘上，利用人工智能和機器學習等手段認知國土空間格局演變規律、人地相互作用關系、要素流動機制，探索具有中國特色的國土空間治理理論，彌補技術理性下本體論“空心化”局限[35]；（3）在數據決策應用上，社會經濟數據、調查評價數據、規劃數據等多類型數據的融合應用成為趨勢，強調在調查、監測、規劃、評價等環節匯聚人類活動信息，推動國土空間治理向以人為本的規則轉變[36]。可見，國土空間治理已由“數字化”邁向“數智化”階段，開始利用數字技術認知國土空間系統及其內在規律，并通過人本數據的應用提高治理決策的科學性，以期滿足高質量國土空間布局和精細化城市治理需求。

2.4 機構改革以后（2018至今）：全面推進“數治化”治理模式變革

2018年國家機構改革方案出臺，整合分散在多個部門的空間治理職責，組建自然資源部，全面履行“兩統一”職責，國土空間治理走上“數治”新征程。制度建設上，先后出臺《自然資源部信息化建設總體方案》《 國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》《 國土空間規劃城市時空大數據應用基本規定》等文件，指導建立自然資源“一張網”、自然資源“一張圖”，構建統一的國土空間基礎信息平臺。數字化實踐中，各地探索開展建設“可感知、能學習、善治理、自適應”智慧國土空間規劃，通過建設數字化場景開發強度管控、人口密度等系列工具，定量分析項目招引可行性，強調以數據驅動與智能模擬來綜合賦能規劃編制、審批、實施全流程；圍繞國土空間用途管制，探索設立計劃庫、項目庫、審批庫等用途管制專題數據庫，開展資源要素配置與重大項目保障一體化運營服務、協同審批與監管決策。同時，針對耕地保護、“兩違”監管、礦山開發、生態紅線設置自然資源全景巡查與智能識別預警；治理方式上，進一步強化“政府組織、專家主導、部門協作、群眾參與”的工作方式。針對國土空間靜態基底信息與數據動態演變特征，提出了運用“空間碼”技術關聯建設用地審批管理、地質災害防治與耕地保護等“前世今生”信息，以碼為鏈進行數字國土空間治理，推動多元主體參與和協作創新[38]。可見，數字化技術已深入應用于國土空間治理具體業務，全面提升了自然資源的態勢感知能力與決策監管能力。

3 國土空間治理數字化轉型的關鍵挑戰

基于國土空間治理數字化轉型內涵，對比現有研究，國土空間治理數字化轉型使治理場域從物理空間拓展到數字孿生國土空間；治理主體從政府部門單一主導轉向多主體協同共治；治理目標更凸顯系統化、韌性化與人本化。實踐中，國土空間治理數字化轉型是面向國土空間“全域數化—業務協同—智能決策”三位一體過程，旨在推動國土空間治理實現感知、認知與預知。在此背景下，如何統籌協調治理場域內部復雜關系，建立高效的轉型體制機制尤為重要，在怎樣能真正實現轉型上也面臨一些關鍵問題亟待討論與解決。

3.1 數據整合與共享不足導致數字孿生國土空間建構難度大

數字孿生國土空間建構需在獲取多源地理時空大數據、傳感器數據、實驗觀測數據、社交媒體數據、網頁數據等多源異構數據基礎上，建立高標準、精細化與分類處理的孿生數據湖，通過人工智能算法與邊緣計算等模型技術，實現自然實體空間要素與過程的定量表達。調查監測各類自然資源數量、分布與權屬本底信息，實現多源異構數據的清洗與打通是數字孿生國土空間建構的基礎前提，但當前我國自然資源數據治理體系尚不完善。一方面，天空地時空監測大數據體量龐大、來源復雜、類型多樣，數據坐標與分類語義等方面不統一阻礙了海量數據匯集，多源異構地理大數據融合仍存在精度不高、時間銜接性差等問題[39]。針對國土空間規劃數字化轉型，盡管自然資源部發布了《國土空間規劃城市時空大數據應用基本規定》（以下簡稱《規定》）等相關文件，提出了大數據采集、處理與質量控制的基本要求，但該《規定》僅適用于城市層級國土空間規劃時空大數據應用，對其他層級國土空間規劃監測評估預警等實踐工作規范不足。自然資源部門建立的“一張圖”平臺仍以土地利用與規劃信息數據為主導，難以無縫銜接公安部門人口、經信部門經濟普查、住建部門城市管線等地理國情信息[40]。另一方面，從城鄉角度，當前城鄉共享的數字資源體系尚未打通，城鎮5G、互聯網和人工智能等基礎設施較完善，而鄉村數字基礎設施在建設、維護與更新上無法相提并論，并且自然資源管理存在自然資源資產所有權人不到位、產權歸屬不清問題，導致數據無法清晰界定權屬，限制了數據資源作為治理要素的價值[41]。同時，數字孿生國土空間是物理國土空間的鏡像映射，存在物理國土空間多要素、多尺度特性，小尺度包括孿生社區，大尺度涉及孿生城市[42-43]，類型上涉及礦山生態環境數字孿生、流域數字孿生等[44-45]，但目前數字孿生空間建構尚處于初始階段，如何統籌貫通不同尺度與類型數字孿生空間之間的關系，面向山水林田湖草國土要素，建構起全域統籌的數字孿生國土空間仍需亟待解決的問題。

3.2 空間功能需求高度復合與分散式場景建構存在矛盾

國土空間治理核心是落實國家發展戰略要求、統籌多元空間要素與發揮多類空間功能，需求具有多元分異與高度復合的雙重特征。一方面，治理核心需緊密圍繞時代發展中的“變與不變”，如“新冠危機”凸顯社區治理混亂問題，產生社區生活圈規劃的新需求[46]；另一方面，人類對空間功能需求更為復合多元。在國土空間管控中，既要求農業空間具備保障人類生存的糧食生產功能，同時要求其發揮水文調節、土壤污染物循環過濾與生物多樣性維持等生態功能[47]。空間數字場景是面向國土空間治理業務，如城鄉空間規劃編制、交通管制、地災避險所搭建的，內在邏輯高度強調“需求牽引”。現有研究已建構出礦山生態環境治理、用地審批、不動產發證等多類場景，有效提高了自然資源部門核心業務處置與審批效率[48]。然而，在空間場景建設過程中，由于統一建設規范缺位，同一層級不同部門與不同省份之間僅從各自事權出發進行建構，導致出現多場景重復歸集、基礎工具重復開發現象。2019年底杭州城市大腦圍繞“交通治堵”已建成48個應用場景，2020年上海聚焦“智慧社區”發布56個智慧城市應用場景。若各級政府部門建設相當數量的業務場景，不實現場景關聯與融通，勢必會產生場景新“孤島”。同時，針對單一業務進行分散式場景謀劃也引致割裂空間系統性需求的潛在風險。若耕保部門認為耕地生態功能屬于生態修復部門，僅針對保障耕地數量不減少目標，設置耕地智保場景，監控耕地“非農化”“非糧化”，顯然割裂了耕地空間具備的其他復合型功能，極可能導致生態功能與生產功能權衡，無法克服治理碎片化痼疾。

3.3 “技術理性—多元情感”難以統籌兼顧

盡管國土空間治理數字化轉型依托技術創新，但其本質核心還是一種“治理”行動，受治理結構影響顯著。中共十八大體制機制改革后，新組建的自然資源部被賦予統一行使全民所有自然資源資產所有者與統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，但縱向上，協同治理仍然面臨“上下不對齊”的治理結構，例如，上海市規劃和資源局的國土用途實施處對應了自然資源部多個司職能[33]；橫向上，部分政府與公共部門爭當數字化轉型的“試驗田”，國土空間規劃部門、生態修復部門“各司其職”，跨省市、跨部門系統信息來源彼此獨立，信息平臺處于碎片化、低關聯狀態，制約全域數字化轉型[49]。與此同時，數字化轉型基調是理性化，重點表現為采用信息技術手段尋求定量化、簡便化決策。然而，人工智能、區塊鏈等可量化的技術對治理主體提出了更高要求。路徑依賴理論認為，過去的決策模式會為當前決策提供無形刺激。對于鄉鎮、村級等基層政府管理者，在傳統治理中大多基于線性思維，采用定性分析、主觀推斷和原則性表達等決策方式，而國土空間治理數字化轉型強化了依據二三維圖像與數據波動分析空間現狀、研判空間險情的要求，治理參與主體數字素養不強等因素將弱化數字化轉型效率，消解數字技術為治理帶來的優勢[1]。此外，當前數字孿生建設還處于“對標性”階段，僅依賴物理實體的實際數據預測未來可能的變化，無法評估未來復雜環境下多場景變化，國土空間優化決策建模仿真過程中未形成類腦思考[50]。技術過度應用易在某種程度上忽視治理本身的社會屬性，指標化與標準化算法技術在提高治理效率的同時，也會潛移默化地將人工智能產生的結果推廣至社會層面，使公眾多元情感與價值需求讓位于一些非人性化的參數、算法[51]。

4 結論與建議

4.1 結論

（1）國土空間治理的數字化轉型是指多元主體通過大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段建立數字國土、參與制定空間發展戰略、實施資源優化的配置行為，助力高質量國土空間的構建過程，具有以數字孿生國土空間為基礎場域、多跨協同為重要形式、系統重塑為最終目標三重核心內涵。

（2）我國國土空間治理的數字化轉型經歷了自然資源考察時期、數字地球建設、智慧地球發展、全面推進“數治化”4個發展階段。國土空間治理模式逐漸從經驗判斷主導轉向以“數治化”技術輔助決策。

（3）國土空間治理數字化轉型是面向國土空間“全域數化—業務協同—智能決策”三位一體過程，當前轉型過程面臨數據整合共享不足、場景分散建構、基礎工具重復開發、技術理性與多元情感難以兼顧統籌等關鍵挑戰。

4.2 建議

當前，新一代科技革命風起云涌，全球經濟社會數字化轉型加速演進，國土空間規劃“一張圖”建設、生態系統修復智慧監管平臺的建構應用已進入新階段，探索國土空間治理的數字化轉型理論與方法任重道遠。面臨當前空間治理數字化轉型存在的關鍵挑戰，未來建議如下：

（1）完善數據要素體系，夯實空間治理基座。規范統一的數據管理體系是推進治理數字化轉型的重要基礎。一方面，未來需繼續發展動態轉換、尺度轉換、數據融合、語義轉換等技術，依據自然資源“一張圖”數據資源目錄和管理需求，持續做好年度國土變更調查數據建設，整合全民所有自然資源資產清查成果，實現多源、多尺度、多時相地理時空數據信息的有效集成與關聯；另一方面，不斷完善鄉村5G、物聯網、區塊鏈等數據基礎設施建設，彌合數字鴻溝，促進城鄉數據包容、匯集與共享，納入人類活動流和物質流等“流”數據，形成多層次、多維度、多類型的自然資源數據體系，支撐全域全要素全流程數字孿生空間建構。

（2）統籌數字算力模型，打通國土空間多元場景。一是統籌開展智能工具箱建設，重點研發具有通用性與高智能化的工具，構建自然資源行業大模型，提升國土空間感知能力；二是拓展數字化場景建設，圍繞底線管護、空間格局優化與城市低碳發展等建設主題場景，探索跨省份、跨地域、跨部門場景關聯與融通技術；三是針對具有復合功能的國土空間，如耕地，強化復合功能場景建設，提高對國土空間功能需求與開發管理狀況的趨勢判斷和發展預測能力。將數字化轉型貫穿于規劃、實施、監督、預警全過程，實現國土空間全生命周期智慧化治理。

（3）優化治理體制機制，實現協同共享智治。數字化技術的應用無法替代治理主體的能力和創造力，因此，應堅持以人為本，提高治理主體知識水平與數字化技術應用能力。一方面，圍繞國土空間治理數字化轉型需求，進一步建立健全數字化轉型標準體系，借助泛在計算技術在PC、大屏、移動、穿戴設備等多端平臺應用，形成政府、市場等治理主體的反饋信息鏈。另一方面，通過國家和省兩級平臺銜接，建立“縱向貫通、橫向聯動”的治理機制，將國土空間治理數字化情況納入目標責任考核，尊重多元主體意愿，形成多跨協同的共建共享共治的治理模式。

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Digital Transformation of Territorial Space Governance： Basic Connotation， Model Evolution and Key Challenges

YUE Wenze， HOU Li， WEI Jingxian

（School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the basic connotation of digital transformation of territorial space governance and its model evolution， and to explore the key challenges of digital transformation of territorial space governance. The research methods include literature review， theoretical analysis and inductive deduction. The research results show that： 1） digital transformation of territorial space governance is the process that multiple subjects establish digital territorial space， participate in making spatial development strategies and implement resource allocation optimization through the technologies， such as big data， artificial intelligence and block chain， to promote highquality territorial space construction. 2） The connotation of digital transformation of territorial space governance is analyzed based on objects， subjects and goals， including the basic domain of twin digital territorial space， the forms of collaboration among government， market and society and core goals of system reconstruction. 3） Territorial space governance has experienced four development stages， i.e.， natural resource investigation， digital earth construction， smart earth development and comprehensive promotion of digital governance. 4） The key challenges of the current digital transformation are discussed， and it is pointed out that the digital transformation of spatial governance faces practical problems， such as imperfect data governance system， highly differentiated governance needs and difficulty in coordinating technical rationality and democratic value. In conclusion， the suggestions are put forward， such as standardizing the data management system， associating multiple scenarios and improving the top-level design of technology application in space governance.

Key words： territorial space governance； digital transformation； governance modernization

（本文責編：郎海鷗）